ГЛАВА 7. ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВАЯ ДОКТРИНА

Проблема форм государственного устройства волновала власти и общественность с давних времен. В ранних обществах она имела преимущественно практическую мотивацию, и была связана в основном с ситуациями, когда требовалось 1) создать большое государство из нескольких небольших путем учреждения союза вокруг государства-лидера; 2) укрепить сверхкрупное, сложно-составное, мультиэтническое государство; 3) учредить временный оборонительный или наступательный союз государств при чрезвычайных внешних обстоятельствах. В первом случае можно вспомнить о гегемонистской политике Древнего Рима, навязавшего двухсторонние договоры своим соседям на Аппенинском полуострове с различной степенью неравноправности. Такая схема упрощала управление со стороны общины-гегемона, поскольку не требовала постоянных коллективных органов[223].

Во втором случае имеются в виду попытки создания империй, среди которых одна из наиболее удачных – это Древнеперсидская держава. Она имела беспрецедентные масштабы: «после смерти Дария I в 486 г. до н.э. древние персы господствовали над огромным пространством, от Балканов до Инда и от региона вокруг Аральского моря до Ассуана на первом водопаде Нила, на юге Египта»[224]. Империя эффективно управлялась Местному населению была оставлена известная автономия «…персы не стремились насаждать свой язык и религию на территории всей страны». К врагам власть относилась достаточно гуманно, «выказывая удивительную заботу о благополучии своих подданных. …улучшились коммуникации, была организована почтовая служба. Процветанию международной торговли способствовало повсеместное распространение арамейского языка, ставшего своего рода lingua franca купеческого сословия». Он же «использовался персидскими чиновниками в качестве официального языка делопроизводства. Персидские цари отошли от ассуро-вавилонской традиции переселения гипотетических бунтовщиков»[225].

Наконец, ранним государствам не была чужда и практика создания временных межгосударственных союзов, как это было например, у древнегреческих полисов. Здесь конкурировали два мощных объединения. Афинский морской союз был основан на гегемонии Афин, осуществлявшим ее с помощью морского флота и военных гарнизонов в городах. И в то же время Пелопонесский союз объединявший полисы – сторонни ков Спарты, строился на менее жестких принципах[226]. Древняя Греция знала и другие объединения полисов-объединение Агроса и Коринфа,Аркадский союз,Фиванско-Беотийское государство, Халкидский союз. Все эти непрочные коалиции доказали, что древнегреческие полисы с весьма незначительным населением (обычно в 5-10 тыс.человек) и территорией, весьма специфическими, аграрно-производственными и торговыми интересами оказались мало приспособленными для выстраивания прочных союзнических отношений.

Не всегда привычно унитарной были и ряд средневековых государств. Священная Римская империя германской нации, просуществовавшая с 962 по 1806 гг., была неким конфедеративным образованием, в котором центростремительные тенденции действовали с переменным успехом. Она страдала от неумеренно активной внешней политики императоров, сепаратистских амбиций феодалов и вмешательства в ее внутренние дела римских пап. Империя оказалась чрезвычайно неоднородной в территориально-административном отношении и сложной в управлении. Выборность германских монархов при неопределенности круга выборщиков приводила к междоусобным конфликтам[227]. Не вполне однозначным было положение имперского сейма – Рейхстага в составе трех коллегий. Его политическая и законодательная компетенция «теоретически была широка: вопросы войны и мира, заключение договоров; рейхстаг был высшей судебной инстанцией империи. Его постановления охватывали широкий круг дел- от нарушения предписаний против роскоши и шулерства до попыток упорядочения монетное системы и учреждения единообразия в уголовном судопроизводстве( так называемая «Каролина»,1532 г.). Однако отсутствие общеимперских исполнительных органов сводило эту законодательную инициативу на нет»[228].

Ближе к федеративной форме подошли Соединенные Провинции Нидерландов, чему способствовали как ее небольшие размеры, так и высокий уровень товарно-денежных отношений. Эта наиболее экономически продвинутая страна Европы с высокой долей городского населения, развитой мануфактурой, сельским хозяйством и значительным торговым флотом представляла из себя союз 7 крохотных провинций, созданный в ходе религиозной национально-освободительной войны. Утрехтская уния 1579 г., явившаяся первоначально соглашением о военно-политическом союзе воевавших с Испанией провинций, приобрела со временем значение конституции. Сувернитет сохранялся за провинциями, но у них не было права на сецессию. В унии особо оговаривалось право и обязанность провинций вводить единые налоги на оборонные цели, которые могли увеличиваться или снижаться с единого согласия. Упоминалось, что в случае разногласий между провинциями решение спорных вопросов должно было передаваться на согласование провинциальных статхаудеров или назначаемых ими арбитров[229]. Главной цементирующей силой молодого государства стали Генеральные Штаты. Они «издавали общие законы, вотировали налоги, контролировали деятельность высших административных и судебных учреждений, утверждали в высших должностях, управляли зависимыми от Республики землями(«Генералитетскими землями»). Но процедура принятия решения была очень сложна, так как депутаты голосовали на основе императивного мандата, т.е. представители провинций были обязаны выполнять наказ своих избирателей. А решение должно было приниматься единогласно»[230]. Реальной силой оставалось провинциальное купечество. Дворянство и сельская округа имели более слабые позиции. В союзе провинций экономически доминировала крупнейшая провинция-Голландия, чей глава исполнительной власти- великий пенсионарий, стал председателем Генеральных Штатов.

Таким образом в доиндустриальных обществах элементы федерализма имели различные масштабы и формы выражения. Но они никогда не приводили к созданию полноценной конструкции федеративного государства. Для этого не существовало необходимых материальных ресурсов, ни должных коммуникативных связей, а самое главное – отсутствовала острая потребность в сложных схемах государственного управления. [231]Реальное построение федеративных государств начинается только в буржуазную эпоху, а первые теоретические рассуждения на эту тему – чуть незадолго до этого

Иоганн Альтузий(1557-1638)-один из видных германских юристов, тираноборец и последователь кальванизма являлся противником французского государствоведа Ж.Бодена в вопросе об абсолютной суверенной власти государя. Развивая мысль о том, что люди добровольно в зависимости от своих потребностей объединяются в различные союзы-семьи, корпорации и т.п., он подчеркивал, что возникающее на этой основе «право сожительства» связывает управляющих и управляемых. Альтузий полагал, что семья, сословия, муниципалитеты, провинции должны быть наделены самостоятельностью, а федерализм является идеальным типом государства, будучи основан на договоре между центром и структурными единицами. Интерес к проблематике сложносоставного государства в XVII-XVIII вв. был не случаен. «Понятие союзного государства есть достояние новейшего времени. Мы встречаемся с ним не ранее XVII столетия. Древности было чуждо представление о государстве, состоящем в свою очередь из государств, и хотя общежития, более или менее приближавшиеся к формам союзного государства, встречаются уже в то время, но эти случайные явления не оказывали влияния на воззрения греков и римлян»[232].

Отсутствие внимания к сложным государственным конструкциям тем более присуще эпохе средневековья с ее культом военной силы и социальным корпоративизмом. «Во главе восстановленной Римской Империи стояла власть, возвышавшаяся над различными народами и несколько походившая на центральную власть организованного союза государств, но, несмотря на слабость этой центральной власти, средневековая теория смотрела на это imperium romanum как на простое государство и отдельным regna отказывала в свойствах самостоятельных общежитий».[233]

Однако рассуждения на тему федерализма могли обрести полноценную основу только с началом функционирования первых федеративных государств. Эти государства строились «вслепую», методом проб и ошибок.

Английские колонии в Северной Америке, раскинувшиеся южнее Канады, оказались в чрезвычайно благоприятной геополитической среде. Освоение территорий осуществляла экономически продвинутая страна с относительно слабым абсолютистским режимом. При этом использовались не только традиционные для колониальных держав военно-бюрократические методы, но и частная инициатива. Агрессивный, твердый индивидуализм первопоселенцев сочетался с жестким конформизмом членов религиозных общин.

Американцы достаточно быстро и относительно малой кровью выиграли Войну за независимость (1775-1783) со своей метрополией. В этом им помогли не только гигантские, слабонаселенные пространства, затруднявшие ведение операций для небольшой сухопутной армии англичан, не только европейские союзники в лице Франции и Испании, прежде всего поставлявшие оружие восставшим, но и конфедеративная форма организация молодого государства.

В разработанных в 1777 г. Статьях Конфедерации « права центральной власти-конгресса-были сильно ограничены: конгресс, одновременно представлявший и законодательную, и исполнительную власть, во всем зависел от властей штатов и мог только координировать их действия, просить и давать рекомендации, но не требовать… Такая форма государственного устройства была результатом многолетней борьбы против британского господства, которое отождествлялось с сильной центральной властью»[234]. К исключительным полномочиям центральной власти относились только право разрешать вопросы войны и мира, право внешних сношений и разрешения споров между отдельными штатами.

 В годы борьбы за независимость дефекты децентрализации кое-как преодолевались в чрезвычайной обстановке военного времени. Теперь же после заключения мирного договора с Великобританией в 1783 г. они напоминали о себе все более остро. Статьи Конфедерации, легализовавшие союз штатов «создали организацию, которую можно сравнить с Лигой наций. Существовала одноплатная легислатура, в которой каждый штат имел единственный голос, независимо от численности населения – подход, который вызывал несогласие у крупных штатов. Не существовало настоящего высшего должностного лица: президент Конгресса просто председательствовал на его заседаниях и не имел собственных полномочий. Фактически должности секретарей иностранных дел, военных дел и суперинтенданта финансов были учреждены, но эти лица при всей своей влиятельности имели мало реальных полномочий. Статьи Конфедерации уполномочили на учреждение судов адмиралтейства и судов по земельным спорам, но за исключением одного земельного спора между штатами, правосудие осуществляли суды штатов»[235]. Американское конфедеративное государство было не в состоянии сколько-нибудь эффективно решать ни финансовые, ни организационные, ни внешнеполитические проблемы.

На конституционном конвенте 1787 г. в результате тщательно вывернутого компромисса между штатами была выработана принципиально новая схема разделения властей, дополняемая системой сдержек и противовесов, для федеративного государства. Во взаимоотношениях федеративного центра и субъектов федерации было найдено некое оптимальное соотношение. В разделе 10 ст.I Конституции 1787 г. содержался более широкий список ограничений на деятельность штатов в сфере обороны и меж­дународных отношений, чем это предусматривалось ст. VI Статей Конфедерации (См.табл. 1).

Таблица 1

Ограничения на деятельность отдельных штатов согласно Статьям Конфедерации и Конституции США 1787 г.

Ограничения согласно Статьям Конфедерации

Ограничения согласно Конституции США 1787 г.

Статья VI: Без согласия конгресса Конфеде­рации ни один штат не должен отправ­лять и принимать послов, заключать до­говоры, раздавать дворянские титулы. Два или более штата не могут заклю­чать между собой союзы без согласия конгресса Конфедерации. Всякий штат имеет право содер- жатьармию и военные корабли с ведома конгресса и обязан содержать мили­цию. Ни один из штатов не имеет право предпринимать войну без согласия кон­гресса, за исключением неминуемой опас­ности.

Раздел 10 ст. I: Ни один из штатов не может заклю­чать какие-либо договоры, вступать в союзы или Конфедерации, выдавать сви­детельства на каперство и разрешения на репрессалии; чеканить монету; выпус­кать кредитные билеты; предусматривать выплату долгов, кроме как золотой или серебряной монеты; принимать какие- либо билли об опале, законы, имеющие обратную силу, или законы, нарушаю­щие обязательства по договорам, а также жаловать дворянские титулы. Ни один из штатов не может без со­гласия конгресса облагать какими-либо сборами или пошлинами на ввоз или вы­воз товаров... Ни один из штатов не может без со­гласия конгресса устанавливать тоннаж­ные сборы, содержать в мирное время войска или военные суда, заключать со­глашения или иные договорные акты с другим штатом или с иностранной дер­жавой либо вступать в войну, если только фактически штат не подвергся вторже­нию либо ему не грозит такая неотврати­мая опасность, когда промедление недо­пустимо.

В то время как Статьи Конфедерации, не ограничивая штаты в хозяйственной сфере (см. ст. IX), предусматривали лишь некоторые экономиче­ские функции для конфедеративного союза и ставили их в зависимость от одобрения девятью из 13 штатов, согласно статьям Конституции субъекты федерации были существенно урезаны в своих правах.

Как свидетельствует ход конституционного конвента, его участники не придерживались какой-либо заранее выработанной доктрины. Таковой просто не существовало. Другой вопрос, что высказывались некие конкретные предложения по созданию тех или иных органов власти. Небольшие штаты предложили план Нью-Джерси, который сохранял за штатами практически те же полномочия, что и раньше. Права общенационального конгресса расширялись только в отношении финансов и торговли. В то же время широкая коалиция преимущественно крупных штатов предложила Вирджинский план. Им предусматривался новый порядок представительства в Конгрессе – либо в зависимости от размера финансового взноса штата, либо - от числа свободных жителей. В двухпалатном конгрессе ключевая роль принадлежала нижней палате, избираемой народом. Конгресс избирал на определенный срок главу исполнительной власти и пожизненно – членов высшей судебной коллегии. Образуемые из представителей исполнительной и судебной власти совет был вправе пересматривать законодательные акты в центре и на местах, что означало принципиальное усиление власти центра.

В итоге, однако был принят компромиссный план двух равноправных палат. Верхняя - формировалась путем равного представительства от штатов, что явилось разумной уступкой небольшим штатам и стало принципиальной позицией в концепции не только американского федерализма, но и в практике государственного строительства других федераций.

В дальнейшем проблемы государственного устройства нашли свое развитие на страницах «Федералиста» - сборника статей, которые первоначально были опубликованы в нью-йоркских газетах. Однако следует иметь в виду, что эти материалы носили в большей мере пропагандистский, чем аналитический характер, и исследователям следует к ним именно так и относиться[236]. В этих статьях много исторических примеров, авторы проявляют известную эрудицию, но вместе с тем содержится немало передержек, преувеличений, ложных страхов и штампов. Федералисты А.Гамильтон, Дж.Медисон и Дж.Джей целенаправленно продвигали идею укрепления центральной власти за счет полномочий штатов, но в этом им противостояли сторонники прав штатов – антифедералисты. Конституция 1787г. была под мощным давлением федералистов все-таки ратифицирована, но последние не могли не ощущать известные пределы своего влияния. В то время как к сторонникам Конституции «относилось большинство должностных лиц, занимавших высокие посты, - губернаторы, сенаторы штатов, члены континентального конгресса»[237], «оппозиция федералистам более активно развивалась на юге, во внутренних графствах, на территориях, где все еще ощущались последствия социальных конфликтов»[238].

Учреждение федеративного государства в США было далеко от хрестоматийного изображения единения американцев вокруг своих отцов-основателей. Это событие сопровождалось острейшей борьбой. В дальнейшем выдвигались различные трактовки Конституции и понимание самого федерализма. Разночтения по поводу природы Американской федерации – организованной народом или властями штатов, служили идеологической основой споров о возможности или невозможности сецессии в канун Гражданской войны. Менялись со временем и функциональные оценки[239]. Если в течение примерно 150 лет, федерализм воспринимался как явление преимущественно дуалистическое, с непересекающимися полномочиями федеративного центра и штатов, то с середины ХХ в. при резком усилении финансовых и организационных позиций столичной бюрократии и столичных политиков признается кооперативный характер федеративных отношений. Субъекты федерации получают из Вашингтона субсидии и гранты и обязаны при этом выполнять определенные условия[240]. В конце ХХ в. на фоне установившегося тогда господства неолиберальной мондиалистской парадигмы идеологию экономической конкуренции пытаются встроить в сферу территориально-административного устройства. Выдвигается концепция конкурентного федерализма. «Сохраняя отдельные элементы «кооперативного федерализма», новая концепция уделяет главное внимание вопросам конкуренции между уровнями власти и тем механизмам, которые могут быть применены для предотвращения «монополизации власти»«[241].

Однако в условиях углубляющегося культурно-цивилизационного раскола, который стал заметен в период президентства Б.Обамы, поговаривают уже еще об одном новом состоянии – фрагментационном федерализме.

***

Американский пример построения федеративных отношений в полной или иной степени осознанно или неосознанно использовался государственными деятелями и юристами различных стран. В странах Латинской Америки, освободившихся от колониальной зависимости от Испании в ходе освободительной войны 1808-1826 гг., были иные, чем в США социально-экономические и этно-культурные условия. Здесь в обществе существовали более глубокие противоречия, а уровень экономического развития был значительно ниже, чем в США[242].

Между тем, многие лидеры освободительной борьбы лелеяли мечты о создании единого унитарного государства[243] и лишь впоследствии, столкнувшись с суровой реальностью гражданских войн и сепаратизма, новая правящая элита пришла к мысли о целесообразности федеративного строительства. Так, в Мексике, согласно Конституции 1824 г. «страну разделили на 19 штатов. Это членение противоречило исторической традиции Мексики и было заимствовано в соседних США. Мексиканский федерализм, как, впрочем, и федерализм других латиноамериканских стран, стал источником национальной слабости и межрегионального соперничества, раскалывавших государство[244].

В Аргентине степень подражания конституционному опыту Дяди Сэма была более умеренной. Делегаты конституционного конвента 1853 г. обращались к опыту Конституции Испании 1812 г., Конституции Швейцарии 1832 г., Федеральных законов Чили 1826 г. и Конституции 1833 г., Конституции Франции 1793 г. и 1848 г., но решающее влияние на них оказала Конституция США 1787 г. Именно дух американского конституционализма витал над конституционным проектом, присланным Хуаном Батистой Альберди и вдохновившим делегатов[245].

Характерно, что первоначально в Конституции содержались два положения, свидетельствовавшие о недоверии центральной власти к провинциям(они были отменены в 1860 г.):1)требовалось внесение на одобрение национального парламента конституций провинций;2)местные губернаторы могли быть подвергнуты процедуре федерального импичмента. 76 статей описывали функционирование федерального правительства, 7 кратких статей-касались организации провинциальных органов.

Тему союзного государства для вставшей на буржуазный путь развития Западной Европы инициировал знаменитый политический бытописатель Америки Алексис де Токвиль. Он по сути дела совершил политическое открытие США для европейской общественности, описывая федеративную организацию власти и предрекая распространение демократии в Европе в самое близжайшее время. Примечательно, что он последовательно поместил друг за другом два параграфа в своей книге: «Преимущества федеративной системы вообще и её особое значение для Америки» и «Причины, по которым система федеративного устройства не может быть введена у всех народов, а также причины, побудившие англоамериканцев принять эту систему»[246].

Однако наиболее интенсивно в интеллектуальном плане вопросы о союзном государстве в середине XIX в. разрабатывались в Германии. До этого в самом общем виде идею федерации государств для установления «вечного мира» проповедовал И.Кант, а вслед за ним И.Г.Фихте, Ф.В.Й.Шеллинг,Г.Гегель,А.Шопенгауер писали о желательности федерации германских государств[247].

Однако условий для реализации подобных пожеланий долгое время не существовало. Революция 1848-1849 гг., возбудившая умы депутатов общегерманского парламента не смогла продвинуть идею германского единства в жизнь. Экономическая и военно-политическая обстановка стала благоприятной только в 1860-е гг. и именно тогда появилась работа Г.Вайца «Основы политики» (1862 г.). Вайц представлял себе, что суверенитет союзного государства разделен между центром и государствами-субъектами. Он был противником экспансии полномочий центра. Однако реальности общественной жизни эпохи индустриализации в центре Европы были таковы, что эта экспансия была жизненно необходима. Эта проблема, возможно, не столь остро могла стоять для переселенческих стран типа США в первой половине XIX в. или Австралии начала XX в., но при высокой интенсивности межгосударственной конкуренции на европейском континенте ей нельзя было пренебрегать державам Старого Света. Вот почему сразу же после организации Германской империи в 1871 г. концепция союзного государства пересматривается.

«Права сложного государства,- писал П.Лабанд -суть права над его членами, а не права этих членов. Отсюда следует, что в международных союзах государств члены их являются сами субъектами высшей власти, между тем как при соединении государств в одно сложное государство , возникает власть, стоящая над отдельными государствами и над ними господствующая, так что эти последние не обладают верховной властью»[248].

В свою очередь Г.Еллинек высказывал мысль, что «союзному государству предстоит великая роль в будущей организации цивилизованных государств. При этом единому Германскому союзному государству принадлежит, по его мнению, объединяющая роль во всей системе европейских государств»[249].

Таким образом, к началу XXв. « в немецкой федеральной литературе торжествует унитарное направление, суверенную верховную компетенцию приписывающее одной центральной власти федерального государства и признающее в федерированных штатах лишь подчиненные, хотя более или менее автономные, части целого»[250].

До окончания Второй мировой войны федеративные государства были большой редкостью, однако в условиях краха система колониализма появляются постколониальные федерации (Индия, Нигерия, Малайзия и др.). Усложняется понимание федерализма. Теперь он не сводится к проблеме суверенитета, а включает в себя вопрос о юрисдикции. Этот подход является более гибким, поскольку юрисдикция может быть вполне делимой, а делимость суверенитета- вещь более дискуссионная[251].

Любопытную эволюцию в своих взглядах и исследовательских пристрастиях проделал один из адептов новой трактовки американский политолог Дэниель Элазар. Он по-новому взглянул на взаимоотношения в XIX в. между федеральным центром и штатами в США, утверждая, что между ними было не столько жесткое разделение (концепция дуалистического федерализма), сколько «партнерство» и «сотрудничество»[252]. Он подчеркивал, что федерализм имеет меньше отношения к структуре и больше касается процессной стороны. Он писал: «В самом широком смысле…федерализм-это больше, чем устройство структур управления; это-способ политической активности, который требует совместного взаимодействия посредством политической системы, которую он создает»[253].

В последующей своей работе Элазар связал федерализм с гражданским обществом[254], а ещё через десятилетие заявил, что принцип федерализма помогает решать этнические, языковые и расовые конфликты[255]. Наконец, в середине 1990-х гг. американский политолог, связавший с 1970-х гг. свою профессиональную и личную судьбу с Израилем, ещё более безапелляционно изрёк: «В то время как обычно федерализм понимается как явление, связанное с политическими структурами, фактически идея федерализма говорит главным образом о характере человеческих взаимоотношений» [256].

Примечательно, что подобная чрезвычайно расширительная трактовка на рубеже тысячелетий стала модной в научных кругах. «Суть федерализма как путь к объединению людей в мирное и гармоничное сообщество на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений»[257]. Однако максималистские высказывания по поводу федерализма на самом деле является идеалистическими, нереальными.

Между тем возникают и комплексные, весьма многозначные характеристики федерализма. Р.Уоттс, обобщая взгляды некоторых своих западных коллег выделяет следующие параметры:

«1.Наличие двух уровней управления (федерации и её субъектов) прямого выхода на граждан

2.Обеспечение распределения законодательных и исполнительных полномочий для каждого из этих уровней и распределение финансовых годовых доходов между этими двумя уровнями управления, включая и некоторые автономные районы.

3.Обеспечение представительства региональных интересов через федеральные политические властные институты.

4.Отказ от чрезмерной жёсткости федеральной конституции: Конституция должна обладать качеством изменения и адаптации к требованиям всех или большинства составляющих союз субъектов.

5.Наличие посредника (в форме суда или референдума) при решении вопроса о распределении компетенций между двумя уровнями власти при осуществлении управления.

6.Поддержка межправительственных отношений как между федерацией и её субъектами, так и между самими регионами, которые способны нести ответственность за долевое участие в управлении и интересы которых совпадают»[258].

Концептуально российский федерализм формировался самым длительным образом. В Российской империи не сложились в полной мере условия, чтобы она трансформировалась в федеративное государство. От первоначальных планов Александра I дать известную автономию крупным историческим областям, для чего в 1818-1820 гг. Н.Н.Новосильцев разрабатывал Государственную Уставную грамоту[259], власьт впоследствие отказались. Ведь для этого не было необходимых внутренних условий, что доказало не только восстание декабристов 1825 г., но и мятежи в Царстве Польском в 1830-1831 гг. и 1863 г., движение радикального имама Шамиля на Кавказе в 1830-1850-е гг. В известной мере идею федерализации славянских народов пытался использовать панславизм, однако этим утопическим планам не суждено было сбыться[260]. Что касается идей федерализации уже принадлежащих Российской империи территории, то предложения украинца М.П.Драгоманова и поляка К.Кульчитского[261] вряд ли можно оценить как достаточно проработанные. Скромным было и внимание российских политических партий к этой теме после революции 1905-1907 гг. Лишь после Февральской и Октябрьской революций 1917 г. в хаосе Гражданской войны и создания новых территориальных образований федеративная идея начинает пробивать себе дорогу.

«Законодательное регулирование федерации в России, формально провозглашенной в феврале 1918 г. Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа и резолюцией «О федеральных учреждениях Российской Республики», отличалось недостаточной четкостью определения принципов федеративного устройства. Рабочим и крестьянам каждой нации предоставлялось принять на полномочном советском съезде самостоятельное решение о том, будут ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и других федеральных учреждениях. Но и в Конституции 1918 г. не были закреплены статус и компетенции субъектов федерации, понятие и даже перечень таких субъектов. В сущности сохранялась унитарная основа государства (ст.8 и пр.), в рамках которой лишь допускалось признание за некоторыми «национальными областными союзами» статуса автономий»[262]. К концу Гражданской войны практикой был выработан опыт военного союза республик с различной степенью автономии. «…Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика составляла единое ядро, включавшее в себя почти 20 автономных единиц, населенных нерусскими, главным образом мусульманскими народами. Сама РСФСР занимала 92% территории и включала в себя 70% населения, которому в конечном счете предстояло войти в СССР. Остальные территории подразделялись по крайней мере на 8 отдельных государств, номинальная независимость которых была действительна в разной степени.

Как известно, И.В.Сталин, который долгое время специально занимался проблемами государственного строительства как нарком национальных отношений в сентябре 1922 г. обратился к В.И.Ленину с письмом, в котором отмечал, что ввиду осложнения отношений между республиками необходимо либо двигаться к дальнейшему их объединению, либо предоставить им полную независимость[263].

Однако сталинский проект автономизации вызвал негативную реакцию со стороны В.И.Ленина, который, опираясь на поддержку партийного руководства и партийных масс стал продвигать идею равноправного федеративного союза республик.

«Борьба двух концепций (ленинской и сталинской) в решении национального вопроса во многом носила тактический характер. Выдвинутый Лениным принцип федерализма был удобен в период неустойчивого состояния Советской власти, поскольку позволял использовать националистические движения для укрепления социальной базы нового режима на местах. Сталинский принцип в большей степени соответствовал марксистской идеологической установке на денационализацию и создание в перспективе унитарного государства»[264].

После образования СССР в 1922 г. ненадолго наступил этап дуалистического централизованного федерализма, когда необходимо было отдать известную дань уважения национальным чувствам, вошедших в состав СССР народов и осуществить первичную хозяйственную консолидацию.

 

Однако он длился не долго, поскольку уже в 1930-е гг. сталинский мобилизационный режим перешел к политике авторитарной централизации. В Конституции СССР 1936 г. принципы добровольности объединения и равноправия республик сохранился. Но «перевод на союзный уровень вопросов не только национально-государственного устройства, но и административно-территориальной организации республик усиливал начала бюрократической централизации и ограничивал самостоятельность союзных республик. При этом все важнейшие хозяйственные единицы и функции были подчинены союзным министерствам, что все более ослабляло права республик и делало их в экономической сфере полностью зависимым от центра»[265].

В постсталинский период развитого социализма, когда хозяйственная интеграция достигла качественно иного уровня, а социально-культурная интеграция давала основание говорить о новой исторической общности-советском народе, Конституция СССР 1977 г. зафиксировала повышенное внимание к национально-государственному устройству. В соответствующий раздел вошли главы о Союзе СССР, союзной республике, автономной республике, автономной области и автономном округе. Казалось бы достигнутый высочайший уровень интеграции в СССР должен был гарантировать наше сложносоставное государство от распада. Однако идеологический бюрократический федерализм, ввиду сложной комбинации внутренних и внешних, объективных и субъективных факторы не позволил сохранить единство.

Российскую модель федерализма стоит рассматривать как продолжение советской модели. Распад СССР и ослабление государственной власти не могли не сказаться на федерализме, который в результате парада суверенитетов в 1990-е гг. и перехода к заключению договоров центра с субъектами начал эволюционировать в направлении конфедеративного сообщества.

К счастью для России она нашла в себе силы пресечь центробежные тенденции. Разумеется, обновленный централизованный федерализм начала нового тысячелетия не идеален. Его критикуют с противоположных позиций – имея в виду как целесообразность децентрализации, так и желательности консолидации. Популярна идея укрупнения регионов (до 40-50 субъектов)[266].

 

***

Подведем некоторые итоги. Федерализм в самом широком смысле слова это - это одновременно и государственно-правовая, управленческая

 

Схема №1.

Структурные компоненты федерализма

Федеративная государственно-правовая конструкция

Социальная инфраструктура или социальный тнтерес к федеративной государственности

Конституционно-правовое обеспечение федеративной государственности

Идеологическая инфраструктура федеративной государственности (доктрины, массовое сознание)

 

конструкция, и в то же время социальная и идеологическая инфраструктура, обеспечивающая её существование[267] (См.Схему №1).

Но мы можем говорить и о федерализме в узком смысле – как о концепции или точнее государственно-правовой доктрине. Она с одной стороны, имеет сложносоставную, плюралистичную основу, а с другой стороны, изменяется в пространстве и во времени. Мы убедились в том, что исходная версия федерализма, которая стала реализовываться в США в конце XVIIIв., не является единственной или самой правильной. Впоследсвие было множество моделей федерализма (кроме американской, германская, латиноамериканская, российская и т.д.) и соответственно доктрин, их обосновавших. Главное – чего не хватало этим доктринам, это историзма и государствоведческого подхода. «Современная западная цивилизация страдает недугом, который можно назвать «нормативным фетишизмом». Его главной симптом – устойчивое представление о том, что социальный прогресс достигается с помощью совершенствования старых или создания новых формальных норм»[268].

При рассмотрении теории и практика федерализма внимание следует уделять не только правовому материалу, но и объяснению, почему и как этот материал появился, к каким последствиям для государства привел. В свою очередь государство следует изучать в исторической динамике, понимая, что оно в своем развитии неизбежно проходит различные этапы.

В этой связи формирование доктрины федерализма можно описать следующим образом (см.Схему №2).

Схема №2

Пути формирования доктрины федерализма

Несомненно, что государственно-правовая доктрина федерализма вырабатывается не одномоментно. Социальный интерес к федеративной государственности, проявляемый элитами и (или) рядовыми гражданами, служил источником для первичных конституционно-правовых представлений, которые, как правило оформлялись в Конституцию. На эти представления оказывали также влияние исходные геополитические и внешние факторы (например, размеры, мощь соседних государств и характер взаимоотношений с ними, геостратегическое положение данной страны и ее природно-климатические особенности) и исходные внутренние факторы (политические, экономические, этно-культурные, религиозные, демографические, идеологические).

Сама же доктрина федерализма консолидировалась в ходе эволюции государства. На нее опять-таки влияли как переменные внешние, так и переменные внутренние факторы: ситуация менялась, как и само государство. При этом доктрина не была чем-то единым: в ней при наличии плюрализма мнений, как правило, присутствовал некий единый содержательный стержень. Скажем, американская доктрина федерализма исходит из формальной традиционной децентрализации, при которой штаты обладают широкими полномочиями, но при этом фактическая централизация является высокой, и она достигается преимущественно финансовыми и организационными средствами. Американские специалисты могут по-разному трактовать состояние федеративных отношений в данный исторический момент, считая, например, что они соответствуют кооперативному, либо конкурентному, либо фрагментационному федерализму. Могут предлагаться меры по частичному реформированию, но вряд ли кто-то из специалистов при идеологической парадигме американской исключительности отважится бросить камень в свою страну и предложить кардинальную реформу.

Таким же должно быть отношение к собственной доктрине федерализма и в России. Российский федерализм является высокоцентрализованным как с формальной, так и с фактической точки зрения, в отличие от американского, и всем нам следует считаться с этим, избавляясь от некоего комплекса неполноценности и неоправданного заискивания перед западным опытом. Частичные реформы могут предлагаться, но они не должны затрагивать сути российской модели, которой всем нам следует гордиться.

 

 

Правкина Ирина Николаевна,

Преподаватель кафедры теории государства и права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: