ГЛАВА 16. АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПОЛЬШЕ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

В самом общем виде административная юстиция или «административно-исковое право», как определял его известный русский ученый-административист Н.М. Коркунов,[585] – это совокупность административно-процессуальных норм, регламентирующих судебный порядок разрешения споров между гражданами либо юридическими лицами с одной стороны и органами государственной власти с другой, возникающих в определенной сфере государственного управления. Наряду с участием граждан в работе законодательных учреждений и в осуществлении государственных задач на уровне самоуправления, административная юстиция выступает одной из основ современного правового государства. И, несмотря на то, что этот институт получил свое развитие лишь во второй половине XIX столетия, лежащая в его основе идея правовой защиты индивида в его взаимоотношениях с публичной властью (защита прав в публичном праве) так же стара, как и государство, и право вообще.[586]

Современная административная юстиция видится нам лишь одним из проявлений демократии, продиктованным ходом развития политической истории и совершенствованием судебной ветви власти. Здесь оговоримся, что мы исходим из наиболее распространенного в научной среде толкования административной юстиции как института именно судебного разрешения споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам властной деятельности последних. Вопросы формирования и развития административной юстиции в различных странах имеют конкретно-исторический характер, в каждой из них создавались собственные институты гарантий и защиты прав граждан с учетом исторической обстановки и потребностей общественного развития. При этом организационные основы административной юстиции в разных государствах не едины ни в теории административного права, ни в административном законодательстве, хотя наука административного права знает несколько традиционных моделей построения административной юстиции.[587]

Цель данной публикации – провести сравнительно-правовой анализ моделей организации административной юстиции и административного судопроизводства Российской Федерации и Республики Польша; оценить их современное состояние; раскрыть отличительные особенности двух систем, их достоинства и недостатки; сформулировать авторское мнение по вопросам совершенствования административного судопроизводства в России.

 Наиболее полной представляется классификация данных моделей, предложенная И.В. Шмелевым,[588] согласно которой в зависимости от подходов к правовому и организационному оформлению защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти можно выделить следующие системы построения административной юстиции:

1) общесудебную – рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан (применяется в настоящее время в России);

2) квазисудебную – «англо-американскую», «англосаксонскую», когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США, Голландии, Дании);

3) административно-судебную («германский тип»), при которой административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции) входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов (характерна, например, для Германии, Австрии, Польши).

Проще говоря, существующие в настоящее время в различных государствах модели построения административной юстиции представляют собой либо создание специальных органов, стоящих вне администрации и вне судебной системы, либо поручение исполнения указанной функции общим судам или подчиненным им органам. В качестве иллюстрации особенностей построения указанных «полярных» моделей заслуживает внимания опыт формирования административной юстиции в Республике Польша и Российской Федерации.

Правовую основу организации административной юстиции и административного судопроизводства в Республике Польша составляют: 1) Конституция 1997 года (далее – Конституция Польши); 2) Кодекс административного производства 1960 года (далее – Кодекс административного производства); 3) Закон «Об устройстве административных судов» от 25 июля 2002 года (далее – Закон о системе административных судов); 4) Закон «Об административном производстве в административных судах» от 30 августа 2002 года (далее – Закон об административном производстве в административных судах). В соответствии со ст. 175 Конституции Польши правосудие осуществляется Верховным судом, судами общей юрисдикции, административными и военными судами, наделенными особенной и независимой от других властью. Согласно ст. 184 Конституции Польши контроль деятельности публичной администрации отнесен к компетенции Высшего административного суда и других административных судов.[589]

С 2004 года и по настоящее время в Польше сформирована и функционирует двухуровневая система административной юстиции. Судами первой инстанции являются воеводские административные суды, осуществляющие деятельность в 16 воеводствах и рассматривающие споры коллегиально в составе трех судей. В качестве суда второй инстанции действует расположенный в Варшаве Высший административный суд. В соответствии со ст. 1 Закона об устройстве административных судов административные суды осуществляют правосудие с помощью контроля деятельности публичной администрации с точки зрения ее соответствия закону, а также разрешения подведомственных споров, касающихся разделения компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной администрации. Высший административный суд осуществляет в установленном законом порядке надзор за деятельностью воеводских административных судов посредством рассмотрения жалоб на их определения и принятия постановлений, разъясняющих правовые проблемы.

Обращаясь к рассмотрению российской системы административной юстиции, следует отметить, что европейский подход об организационном обособлении административного правосудия не воспринят российским законодателем.

До недавнего времени в Российской Федерации споры в сфере публичного управления разрешались судами общей юрисдикции и арбитражными судами. При этом нормы административно-процессуального права фактически содержатся в трех кодексах – Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 года (далее – ГПК РФ), Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 года (далее – АПК РФ) и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года (далее – КоАП РФ).

Противоречия процессуальных норм в перечисленных кодексах привели к научной полемике о существовании в России множественности административных процессов,[590] тогда как для стран с развитой правовой системой характерно единство данного процесса. Неоднократно учеными обращалось внимание и на возникающие при применении данных процессуальных норм сложности, влекущие порой невозможность обеспечения в полной мере защиты прав и свобод граждан и организаций.

Принятие КАС явилось важным этапом становления судебной власти в России. В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Поэтому выделение административного судопроизводства среди форм осуществления полномочий судебной власти обусловило его отдельное правовое регулирование - в ГПК, АПК, а теперь и в КАС с сохранением специального правового регулирования в АПК.[591]

Его принятие оказывает положительное влияние на унификацию процедуры административного судопроизводства и обеспечивает особую административно-процессуальную форму разрешения административно-правовых споров посредством судебного иска.

Поэтому административное судопроизводство осуществляется в Российской Федерации различными судами: во-первых, ВС РФ в соответствии с Законом о Верховном Суде РФ и КАС, во-вторых, судами общей юрисдикции в соответствии с КАС и, в-третьих, арбитражными судами в соответствии с АПК.

Таким образом, РФ удалось избежать ненужных материальных и организационных затрат на формирование отдельного судейского корпуса, выделения дополнительных помещений и т.д.

Обозначив принципиальное различие польской и российской систем административного судопроизводства, авторы считают целесообразным продолжить сравнительно-правовое исследование и уделить внимание иным аспектам административной юстиции.   

1. Поскольку в Польше административные суды составляют отдельную систему, представляют интерес вопросы ее организации. Изучив вышеперечисленные польские нормативные акты, авторы пришли к выводу, что специфика польской модели заключается в: 1) особом порядке формирования административных судов; 2) особым требованиям к судьям и должностным лицам административных судов.

Так, согласно § 1 ст. 6 Закона о системе административных судов, на должность судьи воеводского административного суда может быть назначено «лицо: 1) обладающее польским гражданством и пользующееся полнотой гражданских прав и прав гражданина; 2) имеющее безупречную репутацию; 3) имеющее высшее юридическое образование (титул магистра) или же заграничное образование, признанное в Польше; 4) способное по состоянию здоровья, выполнять обязанности судьи; 5) достигшее возраста 35 лет; 6) отличающееся высоким уровнем знаний в сфере публичной администрации, административного права и других областей права, связанных с деятельностью органов публичной администрации; 7) в течение не менее восьми лет находившееся в должности судьи, прокурора, советника в Генеральной прокуратуре Государственного Казначейства или, по крайней мере, в течение восьми лет работавшее по профессии адвоката, юрисконсульта или нотариуса или в течение десяти лет находившееся в публичных учреждениях на должностях, связанных с применением или созданием административного права или работавшее как судебный заседатель в воеводском административном суде не менее двух лет».[592]

Требования, о которых идет речь в § 1 п. 7, не распространяются на лиц с ученым званием профессора или с ученой степенью доктора юридических наук. Более того, эти лица могут быть назначены на должность судьи также на неполный рабочий день (§ 2, 4).

Российское законодательство не дает судьям с учеными степенями подобных «привилегий».

В исключительных случаях Президент Республики Польша, по предложению Национального Совета Юстиции, может назначить кандидата на должность судьи, несмотря на более короткие, чем указанные в § 1 п. 7, периоды пребывания на должностях, указанных в этом пункте или работы по профессии адвоката, юрисконсульта или нотариуса.

Вообще, следует отметить существенное влияние президента Польши на формирование и деятельность административных судов. Так, согласно ст. 28 Закона о системе административных судов «Президент Республики Польша определяет, путем указа, должности и требуемую квалификацию судебных должностных лиц и сотрудников воеводских административных судов, а также детальные принципы оплаты и табель основной оплаты и размер доплаты за занимаемую должность или исполняемую функцию судебных референдариев, старших судебных референдариев, ассистентов судей, старших ассистентов судей, служащих и других сотрудников этих судов, с учетом принципа дифференциации оплаты в зависимости от должности и требуемой квалификации, необходимости обеспечения надлежащей организации административной деятельности, соответствующего уровня функционирования судебных секретариатов и высокого уровня культуры труда, четкости, рациональности, скорости и профессионализма при выполнении действий, необходимых для надлежащего хода судопроизводства».

Более того, согласно § 3 ст. 13 Закона о судопроизводстве в административных судах, «Президент Республики Польша, путем указа, может передать воеводскому административному суду рассмотрение дел определенного типа, которые подлежат компетенции другого воеводского административного суда, если так требуют соображения целесообразности».[593]

Президент Российской Федерации в отличие от своего польского коллеги, такими полномочиями в сфере судебной власти не обладает. Кроме того, возникают сомнения в независимости судей и объективности принимаемых ими решений.

2. Помимо судейских, в административных судах предусмотрены должности судебных референдариев, старших судебных референдариев, ассистентов судей, старших ассистентов судей. Согласно ст. 27 Закона о системе административных судов «на должность судебного референдария, для выполнения действий в арбитражном процессе или других функций судьи, которые определены в законах, может быть назначен тот, кто соответствует требованиям, определенным в ст. 6 § 1 п. 1-3 и в течение не менее трех лет находился на должностях, связанных с применением или созданием административного права. На должность старшего судебного референдария, может быть назначен судебный референдарий, который занимал должность судебного референдария в течение не менее десяти лет, не был наказан за дисциплинарные проступки, а также получал позитивные периодические квалификационные оценки». Особенность статуса референдариев заключается в том, что они могут выполнять определенные функции судьи, о чем речь пойдет ниже.

Ассистенты судей занимаются подготовкой судебных дел к рассмотрению. По закону (ст. 27а) на должность ассистента судьи, для самостоятельного выполнения функций судебной администрации и функций подготовки судебных дел к их рассмотрению, может быть трудоустроен тот, кто соответствует требованиям, определенным в ст. 6 § 1 п. 1-3. На должность старшего ассистента судьи может быть трудоустроен ассистент судьи, который занимал должность ассистента судьи в течение как минимум пяти лет, не был наказан за дисциплинарные проступки, а также получал позитивные периодические квалификационные оценки.

Непосредственная регламентация судебного процесса в указанных судебных органах осуществляется Законом об административном производстве в административных судах от 30 августа 2002 года. Его изучение позволило выделить некоторые процессуальные особенности, на которых стоит остановиться подробнее.

3. Любой судебный процесс базируется на определенных принципах, причем перечень этих принципов в законодательстве Польши и РФ значительной степени совпадает. Однако принцип гласности (ст. 95) в польском законе гласит: «На открытом заседании доступом в зал суда обладают – кроме сторон и вызванных лиц – только совершеннолетние. На закрытом заседании доступом обладают только вызванные лица».

КАС РФ (ст. 11) не ограничивает права несовершеннолетних лиц на присутствие в зале заседаний. Разбирательство административных дел является открытым, обеспечивающим присутствие на слушаниях дела любому лицу.[594]

4. Своеобразно решен в польском законе вопрос представительства по доверенности. Во-первых, согласно ст. 36, доверенность может быть: 1) общей – для ведения дел в административных судах; 2) для ведения конкретных дел; 3) только для определенных действий в процессе.

Кроме этого, уполномоченное лицо обязано при первом процессуальном действии приложить к материалам дела доверенность с подписью доверителя или заверенную копию доверенности. Адвокат, юрисконсульт, патентный поверенный, а также налоговый консультант могут сами заверить копию предоставленной им доверенности, а также копии других документов, подтверждающих их полномочия. При возникновении сомнений суд может потребовать официальное засвидетельствование подписи стороны. Заметим, что в Российской Федерации подобная инициатива о «профессиональном представительстве» не была поддержана законодателем.

Российское законодательство в этой части более консервативно и не наделяет адвокатов правом самим заверять копии доверенностей. В целом сложно дать однозначную оценку подобной процедуре. Кроме того, польское законодательство предусматривает возможность отказа от доверенности не только для доверителя, но и для адвоката. Согласно ст. 42 «отказ доверителя от доверенности несет правовые последствия по отношению к суду со дня его уведомления об этом, а по отношению к противоположной стороне и другим участникам – со дня вручения им этого уведомления судом.

Адвокат или юрисконсульт, который отказался от доверенности, обязан действовать вместо стороны еще в течение двух недель, если только доверитель не освободит его от этой обязанности. Любое другое доверенное лицо должно, несмотря на отказ, действовать, если это необходимо для защиты доверителя от неблагоприятных юридических последствий».

5. Достаточно удачным следует признать наличие в польском законодательстве такого участника процесса как «куратор». Согласно ст. 78 «если стороне, место пребывания которой неизвестно, необходимо вручить ходатайство или другое письмо по судопроизводству или постановление, которое вызывает потребность защиты ее прав, вручение до момента появления стороны или ее представителя, или доверенного лица можно произвести только в руки куратора, установленного по заявлению заинтересованного лица судом, который вынес постановление». Кроме того, согласно ст. 299, «куратор» необходим, в случае если «сторона, обладающая местом проживания или расположения за границей, не назначила уполномоченного лица для ведения дела, проживающего или расположенного в Польше, то она обязана вместе с внесением жалобы назначить уполномоченного лица для вручения корреспонденции, проживающего или расположенного в Польше».

6. Совершенно иное значение имеет понятие «арбитражное производство», предусмотренное ст.ст. 115-117. По заявлению истца или органа, внесенному перед началом слушания, может быть произведено арбитражное производство, целью которого является выяснение и взвешивание фактических и юридических обстоятельств дела и определение сторонами способа его решения в пределах действующего законодательства.

Арбитражное производство может вестись, несмотря на отсутствие заявления сторон о проведении такого производства. Арбитражное производство ведет судья или судебный референдарий. Арбитражное заседание проводится с участием сторон. Ход арбитражного заседания заносится в протокол, в котором указываются позиции сторон, в частности соглашения сторон относительно способа решения дела. Протокол подписывает ведущий арбитражного производства и стороны. На основании соглашений, достигнутых в арбитражном производстве, орган отклоняет или изменяет акт, на который была внесена жалоба, или выполняет или применяет другое действие согласно обстоятельствам дела в пределах своей юрисдикции и компетенции. Если стороны не достигли соглашения относительно способа решения дела, его рассматривает суд.

По законодательству РФ подготовка дела к судебному разбирательству проводится судьей единолично с участием сторон, их представителей, заинтересованных лиц. В арбитражных судах предусмотрено участие помощников судей в подготовке дела. Так, согласно п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ «О подготовке дела к судебному разбирательству»[595] помощник судьи оказывает содействие судье в организации судебного процесса, его планировании, в организации проведения собеседования и предварительного заседания, совершает иные действия, связанные с оказанием содействия судье в подготовке дела к судебному разбирательству. Однако помощник судьи не вправе выполнять функции по осуществлению правосудия и совершать действия, влекущие за собой возникновение, изменение либо прекращение прав или обязанностей лиц, участвующих в деле, и других участников арбитражного процесса.

Вместо привычного «мирового соглашения» КАС РФ говорит о «соглашении о примирении сторон». Последнее должно содержать условия, на которых стороны пришли к примирению, порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей. Соглашение заключается в письменной форме и подписывается сторонами или их представителями при наличии у них соответствующих полномочий.

Таким образом, следует сделать вывод о том, что польское «арбитражное производство» имеет признаки российской «подготовки дела к разбирательству» и «соглашения о примирении сторон». Кроме того, очевидно, что при проведении «арбитражного производства» судебный референдарий выполняет функции судьи.

7. Решение суда по административному спору также имеет свои особенности. Согласно польскому законодательству решение выносит коллегия из трех судей. При этом, согласно ст. 137, «суд выносит решение после закрытого совещания судей. Ход совещания и голосование по решению являются тайными. Совещание включает дискуссию, голосование решения, которое будет принято, и основных причин решения, а также подготовку текста решения. Председатель собирает голоса судей, начиная от судьи с наименьшим стажем на должности судьи административного суда, а сам голосует последним. Докладчик, если он назначен, голосует первым. Решение принимается большинством голосов».

8. Польским законодательством подробно регламентированы вопросы возмещения судебных издержек и затрат. Так, согласно ст.ст. 211-212, судебные издержки включают судебные сборы и возмещение затрат. Судебными сборами являются судебный и канцелярский взносы. Причем ст. 219 разрешает уплачивать судебные сборы «наличными в кассу соответствующего административного суда или на банковский счет соответствующего суда». Следует согласиться, что оплата наличными в кассу суда удобна и позволяет сторонам экономить время.

По-разному можно истолковать положение ст. 222 о том, что «сборы по документу не требуются, если по нему сразу видно, что он подлежит отклонению». У отечественных юристов возникает законный вопрос – как (и самое главное – кто может) увидеть, что документ подлежит отклонению? 

За констатацию вступления в силу и выдачу копий, справок, извлечений и других документов на основании актов, взыскивается канцелярский взнос (ст. 234). Данный взнос не взыскивается за копию решения с обоснованием, которое подлежит вручению по долгу службы. Канцелярский взнос также взыскивается за копии, извлечения, ксерокопии и распечатки, а также справки и другие документы, которые выдаются на основании фондов, которые собираются и ведутся в суде вне материалов дела.

Отдельными нормами регламентируются расходы (ст.237). Так, сторона, которая потребовала произвести действия, связанные с расходами, обязана уплатить аванс на их покрытие. Если заявление внесено несколькими сторонами или суд распорядился о выполнении действия самостоятельно, стороны должны уплатить аванс в равных долях или в другом отношении по решению суда. Суд определяет размер аванса и срок его уплаты. Если предусматриваемые расходы окажутся выше уплаченного аванса, суд распорядится дополнить его.

Действующее российское процессуальное законодательство не содержит нормативного определения понятия «судебные расходы». В законе лишь традиционно указывается, что все судебные расходы по административному делу подразделяются на государственную пошлину и издержки, связанные с рассмотрением административного дела.[596]

Достаточно противоречиво регламентировано «право на помощь». Если сторона по делу не в состоянии покрывать издержки и расходы, польским законом предусмотрено «право на помощь» (ст.ст. 243-247). Право на помощь может быть предоставлено стороне по ее заявлению, внесенному перед началом производства или в его ходе. Это заявление освобождается от судебных сборов. Право на помощь включает освобождение от судебных сборов и назначение адвоката, юрисконсульта, налогового консультанта или патентного поверенного. Предоставление права на помощь перед или в ходе разбирательства включает также исполнительное производство.

Вместе с тем, право на помощь не полагается стороне «в случае очевидной беспочвенности ее жалобы». Кто и как установит эту «очевидную беспочвенность»?

10. Польский закон предусматривает основания для возобновления производства (раздел VII). «Возобновление производства» аналогично российскому «производству по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам».

Среди перечисленных оснований особо следует выделить ст. 272, согласно которой можно «требовать возобновления производства в том случае, если Конституционный суд вынес решение о несоответствии нормативного акта Конституции, международному договору или закону, на основании которого было вынесено решение».

В отличие от польского закона, КАС РФ не содержит аналогичной прямой формулировки. Российским юристам приходится руководствоваться п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ «О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам».[597]

11. Особо следует отметить раздел IX «Производство в случае пропажи или уничтожения материалов», включающий ст.ст. 288-298. Материалы, которые пропали или были уничтожены полностью или частично, подлежат восстановлению. Для дела, которое было правомочно завершено, восстановлению подлежит решение, которым завершилось производство по делу, и та часть материалов, которая является необходимой для определения его содержания и для возобновления производства. КАС РФ не содержит прямых указаний к действию в подобных ситуациях.

Подводя итоги, следует констатировать следующее:

1. Задачи административного судопроизводства в целом одинаковы и в Российской Федерации, и в Республике Польша. Это прежде всего: а) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; б) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; в) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; г) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

2. Реализованы эти задачи в РФ и Польше абсолютно противоположными способами. Так, в Польше создана система административной юстиции из административных судов воеводств и Высшего административного суда, которые образуют самостоятельную ветвь судебной системы государства.

Рассмотрение административно-правовых споров, возникающих в сфере контроля деятельности публичной власти, осуществляется судами посредством административного судопроизводства. Одновременно нормы административно-процессуального права в Польше не кодифицированы и содержатся в целом ряде законов, кодексов и положений, регулирующих в том числе иные административные процедуры, что влечет некоторые трудности в деятельности правоприменителей.

3. Российский же опыт реорганизации административного судопроизводства показывает, что оно не имеет специфики, отличающейся от задач правосудия в сфере гражданского судопроизводства, поскольку задачи правосудия всегда едины. В частности, содержание задач в ст. 3 КАС РФ совпадает с теми задачами гражданского судопроизводства, которые определены в ст. 2 ГПК, и задачами судопроизводства в арбитражных судах, указанными в ст. 2 АПК. Такой подход является правильным, поскольку задачи любого правосудия, которое осуществляется посредством как конституционного, гражданского, уголовного, так и административного судопроизводства, едины. Административное же судопроизводство способно дополнить новыми качественными оттенками модель российского государства, формируя в ней элементы, выдвигающие на первый план в поведении людей требовательность к власти и желание улучшить результаты ее практической деятельности.

Пузиков Руслан Владимирович,

кандидат юридических наук, доцент,

доцент кафедры гражданского права

Института права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», Россия, Тамбов

Кошеляева Карина Андреевна,

Институт права и национальной безопасности, ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», Россия, Тамбов

 

 

⇐ Предыдущая13141516171819202122Следующая ⇒

Поделиться: