Дефекты, связанные с неопределенностью содержания предписаний законодательства о публичных мероприятиях.

Принцип правовой определенности является важнейшим принципом, который должен пронизывать современное правовое регулирование^[357]. Практикой Конституционного Суда РФ подтверждается, что данное исходное нормативно-руководящее начало выступает в качестве основного, обеспечивающего соблюдение принципов верховенства закона и правового равенства критерия конституционности нормативных правовых актов в РФ^[358].

В современном законодательстве о публичных мероприятиях имеется ряд предписаний с весьма размытым содержанием^[359], что вызывает серьезные трудности в их применении. Рассмотрим некоторые из них.

Наиболее опасными дефектами исследуемой группы справедливо считать дефекты, связанные с формулированием в законодательстве о публичных мероприятиях таких предписаний, которые предоставляют органам публичной власти неограниченную свободу усмотрения в вопросах ограничения акций. Вытекающая из положений ФЗ № 54 неопределенность границ полномочий властных субъектов была подвергнута обоснованной критике А. Бланкенагелем и И.Г. Левиным, усмотревшими в размытых формулировках Закона источник правоприменительных нарушений свободы собраний^[360]. Как справедливо отмечается В.И. Круссом, ограничения, налагаемые обладающим широкими дискреционными полномочиями органом публичной власти, могут быть расценены в качестве злоупотребления правом^[361].

На сегодняшний день органы публичной власти наделяются весьма широкими полномочиями в области согласования публичного мероприятия. С одной стороны, ФЗ № 54 предоставляет региональному законодателю возможность самостоятельного определения процедуры подачи уведомления о публичном мероприятии (ч. 2 ст. 7 ФЗ № 54). При этом субъекты РФ пользуются практически полной свободой усмотрения в вопросах установления особенностей согласительного механизма. С другой стороны, федеральный законодатель предоставил правоприменительному органу возможность направления обоснованного предложения об изменении места или времени публичного мероприятия (п. 2 ч. 1 ст. 12 ФЗ № 54).

С момента принятия в 2004 году ФЗ № 54 утвердилось такое понимание сущности согласования,которое связывало этот термин с процедурой особого рода взаимодействия по определению места и времени акции, складывающегося между организатором публичного мероприятия и органом власти, рассматривающим уведомление. Данная интерпретация в 2007-2009 годах была развита в решениях Конституционного Суда РФ, который по запросу заявителей сформулировал собственную позицию относительно требований к предложениям об изменении места (времени) проведения публичного мероприятия, фактически отождествив упорно разводимые федеральным законодателем качества обоснованности и мотивированности такого предложения^[362]. Как было отмечено Конституционным Судом РФ, предложение властного органа может быть расценено как обоснованное, если оно содержит веские доводы относительно невозможности проведения мероприятия в выбранном месте (в выбранное время) в связи с необходимостью защиты публичных интересов (необходимость обеспечения безопасности граждан, поддержания общественного порядка и т.д).

Однако сформулированные Конституционным Судом РФ требования, предъявляемые к вносимым организаторам предложениям об изменении пространственно-временных условий публичных мероприятий, не создали оптимальной «подушки безопасности» для снижения ограничительного градуса механизма согласования публичных акций. Несмотря на разъяснение органа конституционного контроля, должностные лица до сих пор предлагают гражданам в качестве альтернативных выбранным местам проведения акций безлюдные территории, расположенные, в том числе, вдали от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Подобная интерпретация предоставленного органам власти полномочия на внесение «обоснованных» предложений ограничивает входящее в содержание свободы собраний правомочие самостоятельного определения целей акции, ибо проведение мероприятия в безлюдных местах зачастую препятствует реализации намерений граждан^[363].

В свою очередь, в судебной практике до сих пор не теряет популярность подход, в соответствии с которым требование мотивированности предложения об изменении места (времени) мероприятия интерпретируется как не предполагающее необходимости представления органами власти доказательств невозможности согласования акции^[364]. Подобная практика актуализирует проблему наложения на свободу собраний «слепых» ограничений, умело защищенных от оспаривания в суде и от предъявления какого бы то ни было требования относительно понуждения властного субъекта к доказыванию своей позиции на основе не предположений, а реальных фактов.

С 2012 года термин «согласование» приобрел принципиально новое, более широкое звучание: согласование стало пониматься не только как достижение компромисса между организаторами акций и должностными лицами относительно пространственно-временных условий мероприятий, но и как достижение соглашения относительно проведения акции в целом. Как следствие, в законодательство проник непривычный термин «согласование публичного мероприятия» (ч. 3 ст. 12 ФЗ № 54), осмысление которого вызвало в юридической науке весьма оживленную дискуссию по вопросам о том, означает ли «согласование» «разрешение», а также в отношении каких иных условий проведения мероприятия орган публичной власти может высказать свое «недовольство».

Еще более интересная «изюминка» в содержание понятия «согласование» была внесена в 2014 году, когда в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) появилось положение об административной ответственности за повлекшее тяжкие последствия участие в несанкционированных публичных мероприятиях^[365]. В иных нормативных правовых актах, помимо КоАП РФ, термин «несанкционированное публичное мероприятие» не употребляется, и этот факт позволил отдельным ученым прийти к тому спорному выводу, что КоАП РФ вводит ответственность за «несуществующее действие»^[366]. Безусловно, термин «несанкционированное публичное мероприятие» в КоАП РФ употреблялся и до 2014 года, однако это понятие использовалось исключительно для обозначения акций, которые проводились в нарушение запретов, установленных ФЗ № 54, – в местах, на территории которых проведение мероприятий не разрешается^[367].

Употребление понятия «санкционирование» в качестве синонима понятия «разрешение» прочно получило распространение и в правоприменительной практике. При этом в 2004-2012 годах высокую степень актуальности имела проблема ошибочного отождествления терминов «согласование» и «санкционирование», размывавшего границы между гарантированным ФЗ № 54 уведомительным и утвердившимся в сознании должностных лиц разрешительным порядками проведения публичных мероприятий. Данная практика неоднократно подвергалась критике как со стороны Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации^[368], так и со стороны судов кассационных инстанций, отменявших решения мировых судей, которыми граждане привлекались к административной ответственности за участие в «несанкционированных публичных мероприятиях»^[369] по мотивам отсутствия в действующем законодательстве возможности «санкционирования» акций^[370]. Полагаем, что в настоящее время, когда в качестве «несанкционированных» КоАП РФ определяет публичные мероприятия, проводимые с нарушением установленного Законом порядка подачи уведомления, возможность санкционирования акций косвенно на нормативном уровне предусматривается. Данное обстоятельство может быть расценено в качестве очередного шага на пути стирания границ между процедурами согласования и санкционирования.

В целях преодоления исследуемого дефекта, представляется целесообразным закрепить в ФЗ № 54 обязанность уполномоченного на рассмотрение уведомлений органа публичной власти представлять организаторам акций доказательства невозможности проведения мероприятий в выбранных ими месте и (или) время. Кроме того, в нормативном закреплении нуждаются также и такие общие условия установления ограничений публичных мероприятий, как невозможность ограничения свободы собраний по мотивам предшествующего противоправного поведения лица, недопустимость установления ограничений не в связи с уровнем общественной опасности публичного мероприятия, адресный характер ограничений свободы собраний.

В правоприменительной практике была также обнаружена неопределенность используемого в ФЗ № 54 термина «время публичного мероприятия» (ч. 2 ст. 7, ст. 9, п. 2 ч. 1 ст. 12 ФЗ № 54). С точки зрения широкого подхода, понятие «время» используется в законодательстве для обозначения не только времени начала и окончания акции, но и даты ее проведения. Придерживаясь этой интерпретации, можно прийти к выводу, что органы власти, реализуя свое полномочие по внесению предложений об изменении времени акции, могут предлагать иную дату публичного мероприятия.

Согласно же более узкому подходу, распространенному в современной правоприменительной практике, время проведения мероприятия ограничивается конкретной датой, в рамках которой и может быть предложен иной временной промежуток. Подобная интерпретация оправдана с точки зрения ФЗ № 54, в котором разводятся понятия «дата» и «время начала и окончания публичного мероприятия». Однако применительно к процедуре согласования законодатель использует просто термин «время», вследствие чего и возникает неопределенность. Понимание же термина «время» в узком смысле открывает простор для «самоосвобождения» органами власти от обременения, связанного с необходимостью предлагать организаторам иную дату. Как следствие, уполномоченные органы отказывают в проведении акций по причине того, что ни в один из возможных временных промежутков выбранной организаторами даты не обеспечить общественный порядок и безопасность^[371].

Как представляется, в целях снятия обозначенной выше неопределенности, в ФЗ №54 следует внести изменения, которыми органы публичной власти, рассматривающие уведомления, были бы уполномочены доводить до сведения организаторов мероприятий обоснованные предложения относительно как даты, так и собственно времени акции.

Высоким уровнем неопределенности отличаются также предписания ФЗ № 54, регулирующие статус специально отведенных для публичных мероприятий мест. Так, с 2012 года субъекты РФ вынуждены в своей правотворческой практике руководствоваться следующим указанием, закрепленным в ФЗ № 54 (ч. 1.1 ст. 8): «порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта РФ, при этом указанная численность не может быть менее ста человек». В результате толкования данного правила, субъекты РФ пришли к следующим выводам, которые закрепили нормативно.

а) Законодатели г. Москвы, Ивановской области, Ямало-Ненецкого автономного округа провозгласили отсутствие необходимости подачи уведомления для проведения любого публичного мероприятия в рамках его предельной численности^[372].

б) В Саратовской области законодатель установил предельную численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых в соответствии с ФЗ № 54 не требуется, равную сотне человек. Данное правило порождает неопределенность в вопросе о круге публичных мероприятий, на которые оно распространяется, – на одиночные пикетирования и собрания, проводимые в любом месте, либо на все акции в специальном месте. От решения данной проблемы зависит ответ на вопрос, установлено ли в Саратовской области противоречащее ФЗ № 54 правило о зависимости порядка организации собраний от численности участвующих в них лиц^[373].

в) В Рязанской области законодатель установил, что не требуется подача уведомления для проведения в специальном месте не любого публичного мероприятия, а лишь собрания с определенной численностью участников^[374].

Для разрешения всех вышеназванных противоречий федеральному законодателю следует дать ответ на следующие вопросы: необходимо ли уведомление о проведении акции в специальном месте, и если да, то от чего зависит уведомительный порядок – от формы мероприятия либо от численности участвующих в нем граждан, а также насколько применимы правила о проведении акций в специальных местах для иных мест. Как представляется, в явочном порядке в специальных местах необходимо проводить все собрания и одиночные пикетирования.

⇐ Предыдущая891011121314151617Следующая ⇒

Поделиться: