Сутність, особливості і суб'єкти виконавчої влади

За своєю сутністю виконавча влада є сукупністю повноважень з управління державними справами. Конституційно-правовий інститут виконавчої влади становить сукупність норм, що визначають систему і статус суб'єктів управління державними справами. Конституційне регулювання організації і функціонування виконавчої влади здійснюється у значно менших обсягах, аніж законодавчої влади. Основний обсяг правового регулювання відносин у сфері виконавчої влади здійснюється нормами адміністративного права. Конституції встановлюють передусім суб'єктів виконавчої влади. За загальним правилом суб'єктами виконавчої влади є глава держави, уряд, місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації).

Сутність виконавчої влади зумовлює її особливості. Однією з найважливіших особливостей виконавчої влади є її централізація, що виявляється у підпорядкуванні одних органів іншим і концентрації владних функцій в руках глави уряду або глави держави. У законодавчій і судовій гілках державної влади відсутнє підпорядкування одних органів іншим. У руках глави держави виконавча влада юридично і фактично зосереджується в абсолютній та дуалістичній монархіях і в президентській республіці. Конституції усіх президентських республік визначають президента як главу держави і главу виконавчої влади. За змішаної республіканської форми правління президент зазвичай не визнається конституцією главою виконавчої влади. Незалежно від конституційних визначень за президентсько-парламентарного різновиду змішаної республіканської форми правління президент фактично очолює виконавчу владу. У країнах з парламентарними формами правління глава держави рідко визнається главою виконавчої влади. Попри конституційні визначення, за парламентарних форм правління реально виконавчу владу очолює глава уряду. Главі виконавчої влади підпорядковуються місцеві органи виконавчої влади, що діють в адміністративно-територіальних одиницях держави.

З централізацією пов'язана така особливість виконавчої влади, як формування її органів шляхом призначення. Глава уряду як колегіального органу майже завжди призначається — главою держави, парламентом або спільно парламентом і главою держави. Обрання глави уряду шляхом загальних виборів трапляється рідко (Ізраїль). Члени уряду призначаються главою держави або парламентом (за відсутності альтернативних кандидатур обрання парламентом тих чи тих посадових осіб фактично є їх призначенням). Керівники місцевих органів виконавчої влади призначаються урядом або главою держави.

Ще однією особливістю виконавчої влади є здійснення її на засадах поєднання єдиноначальності і колегіальності. Уряди є колегіальними органами виконавчої влади, центральні і місцеві органи виконавчої влади діють на засадах єдиноначальності. Рішення уряду приймаються на його засіданнях усіма членами уряду. Єдиноначальність органу виконавчої влади означає, що владні повноваження органу здійснюються одноособово його керівником — міністром, головою державного комітету, керівником іншого центрального органу, головою місцевої державної адміністрації. Керівник персонально несе всю повноту відповідальності за результати роботи органу перед урядом і, за деяких форм державного правління, главою держави.

Найважливішим органом виконавчої влади є уряд. Уряд — це вищий колегіальний орган виконавчої влади держави. На відміну від глави держави, який є одноособовим суб'єктом виконавчої влади і може формально і реально, або тільки формально чи реально її очолювати, уряд за своєю внутрішньою структурою та принципами діяльності є колегіальним органом. Найпоширеніші назви урядів — «Рада Міністрів», «Кабінет Міністрів», «Державна Рада», «Федеральна Рада», «Адміністративна Рада» тощо — відбивають їх колегіальний характер. У багатьох країнах відповідний орган має назву «Уряд», у деяких — «Кабінет». Назва «Рада Міністрів» частіше використовується за парламентарних форм правління, а назва «Кабінет Міністрів» — при сильному главі держави (президентові чи монарху), який фактично уряд очолює.

У США та деяких інших президентських республіках, а також у деяких дуалістичних монархіях уряд діє не як колегіальний орган, а як підпорядкована главі держави адміністрація. Кабінет, що об'єднує усіх міністрів, не є колегіальним органом, він не приймає рішень, а тільки їх обговорює. Рішення центральної виконавчої влади приймаються тільки президентом. У деяких президентських республіках конституції передбачають уряд як колегіальний орган із власною компетенцією і окремою посадою прем'єр-міністра. У федеративних державах є центральний (федеральний) уряд і уряди суб'єктів федерації, які в межах конституційно визначної компетенції діють незалежно від центрального уряду.

Віднесеність компетенції уряду до сфери виконавчої влади і визначення його як вищого колегіального органу виконавчої влади є найважливішими характеристиками конституційного статусу уряду. Інші особливості конституційного статусу уряду визначаються його взаємовідносинами з такими вищими органами державної влади, як парламент і глава держави, і торкаються формування уряду та його підзвітності і політичної відповідальності.

У демократичних державах уряд завжди формується спільно главою держави і парламентом, за того, що ступінь участі у цьому процесі кожної зі сторін є різним і залежить передусім від форми державного правління. За парламентарних форм правління вирішальну роль у формуванні уряду відіграє парламент, у президентських республіках — президент. За змішаної форми республіканського правління вирішальну роль у формуванні уряду відіграє або парламент, або президент, залежно від чого розрізняють, відповідно, парламентарно-президентський і президентсько-парламентарний різновиди змішаної республіки.

Від способу формування уряду залежать його підзвітність і політична відповідальність. Політична відповідальність уряду — це конституційно-правова відповідальність уряду та його членів перед парламентом або/та главою держави за політику, яку вони проводять. Політична відповідальність уряду перед парламентом має місце за парламентарних та змішаної форм правління і в деяких президентських республіках (наприклад, в Аргентині, Уругваї), а перед главою держави — за змішаної і президентської форм правління. Політична відповідальність уряду одночасно перед парламентом і президентом є подвійною політичною відповідальністю уряду і виступає однією з основних ознак змішаної республіканської форми правління. Конституції одних держав встановлюють тільки колективну (солідарну) відповідальність уряду, в інших державах поряд з колективною відповідальністю уряду передбачена індивідуальна відповідальність його членів, тобто міністрів.

Настання політичної відповідальності уряду в цілому та його членів означає відправлення їх у відставку. Політична відповідальність уряду перед парламентом реалізується переважно у двох формах: вотуму недовіри і відмови в довірі. Основна відмінність між ними полягає в тому, що в першому випадку ініціатива постановки і розгляду в парламенті питання про довіру уряду виходить від парламенту (парламентської опозиції), а в другому — від самого уряду. В обох випадках настання політичної відповідальності уряду не пов'язується з правопорушенням з його боку. Конституції не встановлюють підстав політичної відповідальності уряду, настання такої відповідальності не передбачає правопорушення і є значною мірою суб'єктивною — залежить від розкладу партійно-політичних сил у парламенті, настроїв парламентаріїв тощо.

Забезпечення збалансованості повноважень законодавчої і виконавчої влади, парламенту і уряду передбачає наділення уряду певними правовими засобами впливу на парламент. У країнах з парламентарними формами правління і деяких змішаних республіках у разі висловлення йому вотуму недовіри чи відмови в довірі уряд або йде у відставку, або вимагає від глави держави розпустити парламент і призначити нові парламентські вибори. Право уряду ініціювати розпуск парламенту є важливою противагою його політичній відповідальності перед парламентом. За відсутності такого права уряд не може бути стабільним, він стає заручником розкладу партійно-політичних сил у парламенті, настроїв парламентаріїв і може бути відправлений ними у відставку, за деякими винятками, в будь-який час.

Політична відповідальність уряду перед главою держави настає у вигляді відправлення у відставку уряду в цілому чи окремого його члена. У президентській республіці уряд формується президентом за номінальної участі парламенту і як утворений президентом не може відправлятися у відставку в повному складі. Тут йдеться про відповідальність перед президентом тільки окремих міністрів, кожного з яких він може відправити у відставку в будь-який час.

По-іншому складаються відносини між урядом і президентом у змішаній республіці. Однією з основних ознак цієї форми правління є дуалізм виконавчої влади, який полягає у розподілі її повноважень між двома центрами влади — президентом і урядом. Президент здійснює загальне керівництво урядом, який очолює прем'єр-міністр. Здійснення урядом повноважень виконавчої влади відбувається під безпосереднім керівництвом і контролем президента, який, однак, главою виконавчої влади конституцією не визнається, і жодним чином не відповідає за її здійснення. Уряд, зі свого боку, не тільки відповідає за здійснення виконавчої влади, а й несе колективну й індивідуальну відповідальність перед президентом. Така ситуація є найхарактернішою для колишніх радянських республік, в яких після набуття незалежності було запроваджено змішану форму правління і встановлено політичну відповідальність уряду не тільки перед парламентом, а й у тій чи тій формі — перед президентом.

У країнах з парламентарними формами правління рішення про відставку уряду формально також приймає глава держави. Однак зробити це він може лише за настання певних, конституційно визначених, підстав, а не з власної ініціативи, до того ж акт глави держави про відставку уряду в ряді випадків потребує контрасигнування прем'єр-міністра, без якого він не набирає юридичної сили. У таких випадках рішення про відставку уряду фактично приймає сам уряд.

Якщо право уряду ініціювати розпуск парламенту главою держави є противагою політичної відповідальності уряду перед парламентом, то противагою політичної відповідальності уряду перед главою держави є інститут контрасигнатури, тобто скріплення актів глави держави підписами прем'єр-міністра та/або відповідного міністра, без якого вони не набирають юридичної сили. Формально інститут контрасигнатури є юридичним оформленням зняття відповідальності з глави держави за видані ним акти, фактично він є засобом підпорядкування глави держави уряду за парламентарних форм правління і може слугувати також противагою політичної відповідальності уряду перед главою держави. Однак останню функцію інститут контрасигнатури може виконувати тільки у разі фактичної незалежності уряду від глави держави, однією з найважливіших умов якої є формування уряду на основі парламентської більшості. Якщо за змішаної форми республіканського правління вирішальну роль у формуванні уряду відіграє президент, який до того ж може з власної ініціативи відправляти уряд в цілому і будь-кого з його членів у відставку, то інститут контрасигнатури, встановлений конституціями держав з такою формою правління, має формальний характер і не є противагою політичній відповідальності уряду перед президентом.

У разі подвійної політичної відповідальності уряд, який не формується на основі постійно діючої парламентської більшості і не спирається на неї у своїй діяльності, опиняється, що називається, «між двох вогнів» — між парламентом і президентом, не маючи на них жодних реальних засобів впливу. Такий уряд не відзначається стабільністю. З іншого боку, за дуалізму виконавчої влади і подвійної політичної відповідальності уряду між; сформованим на основі парламентської більшості урядом і президентом можуть загострюватися відносини, якщо вони представляють опозиційні одна щодо одної партійно-політичні сили.

На регіональному і місцевому рівні — в адміністративно-територіальних одиницях держави — виконавча влада здійснюється місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування — у разі делегування останнім повноважень виконавчої влади. Наявність в адміністративно-територіальних одиницях органів виконавчої влади залежить від впровадженої у країні моделі організації публічної влади на місцях — англосаксонської, романогерманської чи радянської. За англосаксонської моделі в адміністративно-територіальних одиницях держави органи виконавчої влади відсутні, функції виконавчої влади на місцях виконують органи місцевого самоврядування. За романогерманської моделі органи виконавчої влади — адміністрації, префектури, комісаріати тощо діють на рівні адміністративно-територіальних одиниць середнього і вищого рівня. За радянської моделі на усіх рівнях адміністративно-територіального поділу органами державної влади є тільки представницькі установи, функції державного управління здійснюють їхні виконавчі органи. Докладніше про це йдеться у главі про місцеве самоврядування.

 

⇐ Предыдущая55565758596061626364Следующая ⇒

Поделиться: