Порядок формування органів виконавчої влади

Як уже зазначалось, однією з особливостей виконавчої влади є те, що її органи — уряд, центральні і місцеві органи — формуються шляхом призначення. У демократичних державах процедури формування уряду передбачають спільні дії парламенту і глави держави, хоча характер і послідовність їхніх дій бувають різними і залежать передусім від форми державного правління. Залежно від форми правління і обсягу повноважень парламенту щодо утворення уряду розрізняють два основні способи формування уряду: парламентський і позапарламентський.

Парламентський спосіб формування уряду використовується передусім у країнах з парламентарними формами правління. Суть його полягає в тому, що повноваження на формування уряду отримує та політична партія чи коаліція партій, які за результатами парламентських виборів отримали більшість депутатських мандатів в однопалатному парламенті чи нижній палаті двопалатного парламенту. Ініціатива формування уряду виходить від глави держави. Він доручає лідеру чи одному із лідерів партії, що має найбільше депутатських мандатів, як майбутньому прем'єр-міністру, сформувати уряд. Призначена таким чином особа формує уряд (підбирає кандидатури на посади міністрів) із представників тільки своєї партії, якщо вона має абсолютну більшість депутатських мандатів, або із представників кількох партій, що є учасниками урядової коаліції.

Сформований таким чином уряд розробляє програму своєї діяльності і подає її на розгляд і затвердження парламенту. Підтримуючи голосуванням склад уряду і програму його діяльності, парламент тим самим висловлює уряду вотум довіри і тільки з цього моменту він набирає чинності. Формально склад уряду затверджується главою держави. Висловлення парламентом (нижньою палатою) вотуму довіри новосформованому уряду називається інвеститурою уряду. Якщо ж парламент не підтримає голосуванням склад уряду і програму його діяльності, уряд вважається таким, що не отримав вотуму довіри парламенту і не набрав чинності. У такому разі процедура формування уряду розпочинається спочатку — з доручення глави держави лідеру іншої політичної партії сформувати новий склад уряду. Чим більшою є роздрібненість партійно-політичних сил у парламенті, тим складніше відбувається формування уряду і тим більшою є роль глави держави у цьому процесі.

Така загальна процедура формування уряду майже в кожній країні має свої особливості. В одних країнах конституції не встановлюють, представник якої саме із парламентських партій має формувати уряд як майбутній прем'єр-міністр і глава держави дає відповідне доручення на власний розсуд. В інших країнах конституції зазначають, що це має робитися з урахуванням розкладу партійно-політичних сил у парламенті за результатами парламентських виборів. Формування уряду спершу доручається лідеру тієї партії, яка отримала найбільше депутатських мандатів, потім — лідеру другої за кількістю мандатів партії і т. д. Особливістю парламентського способу формування уряду в Угорщині, ФРН, Швеції та деяких інших країнах є те, що в них глава уряду обирається парламентом за пропозицією президента (Угорщина, ФРН) або голови парламенту (Швеція). Члени уряду за пропозицією його глави призначаються президентом (Угорщина, ФРН) або обираються парламентом (Швеція).У деяких країнах конституції передбачають участь парламенту в процедурі формування уряду ще до того, як буде визначено його склад. Так, в Ірландії президент призначає прем'єр-міністра за пропозицією нижньої палати парламенту, в Японії імператор робить це за пропозицією обох палат. Після цього глава держави за поданням прем'єр-міністра призначає членів уряду.

За всієї багатоманітності конституційних процедур парламентського способу формування уряду вирішення питання про його склад зумовлене передусім не юридичним чинником, а реальним розкладом партійно-політичних сил у парламенті. Практична робота з висування й узгодження кандидатур на урядові посади є прерогативою самих політичних партій та їхніх парламентських фракцій. Претендентом на посаду глави уряду зазвичай стає лідер партії парламентської більшості, або лідер однієї із партій, що утворюють урядову коаліцію.

Позапарламентський спосіб формування уряду використовується у президентських республіках. Суть його полягає в тому, що президент, який є главою виконавчої влади, призначає членів уряду на власний розсуд безвідносно до розкладу партійно-політичних сил у парламенті і за його номінальної участі або взагалі без такої. сформований президентом уряд не потребує вотуму довіри парламенту. Позапарламентський спосіб формування уряду запроваджено у США, президентських республіках Латинської Америки, в багатьох із яких парламент взагалі не бере участі у формуванні уряду, а також у колишніх радянських республіках, які обрали цю форму правління.

За змішаної форми республіканського правління уряд формується спільно президентом і парламентом. Спосіб формування уряду тяжіє до парламентського чи позапарламентського, що визначає різновид цієї форми — парламентарно-президентський чи президентсько-парламентарний. У країнах з парламентарно-президентською формою правління (Австрії, Ісландії, Словенії, Литві, Польщі та ін.) визначальну роль у формуванні уряду відіграє парламент, у країнах з президентсько-парламентарною формою (Азербайджані, Білорусі, Киргизстані, Росії, Франції та ін.) — президент. Поширеним у змішаних республіках є такий порядок формування уряду, за якого президент призначає главу уряду за згодою парламенту, а потім за пропозицією глави уряду — інших членів уряду.

Від способу формування уряду значною мірою залежить строк його повноважень. У президентських республіках уряд діє протягом усього строку повноважень президента. Відправлятися у відставку можуть тільки окремі міністри. За парламентарних форм правління уряд формується коленим новим складом парламенту і може бути відправлений у відставку парламентом через висловлення йому вотуму недовіри або відмову в довірі. Обрання президента на строк повноважень уряду не впливає. За змішаної форми республіканського правління уряд, як правило, складає свої повноваження перед новообраним президентом і зазвичай відправляється у відставку новообраним парламентом.

З огляду на його партійно-політичний склад уряд може бути однопартійним, коаліційним і безпартійним. Однопартійним є уряд, сформований із Представників однієї політичної партії. У демократичних державах однопартійним уряд буває за парламентарних або змішаної республіканської (парламентарно-президентської) форм правління у разі, коли одна з політичних партій отримала за результатами виборів абсолютну більшість депутатських мандатів у парламенті (нижній палаті). Однопартійний уряд типовий для країн із парламентарною формою правління і двопартійною системою або з партійною системою з домінуючою партією. Однопартійним уряд зазвичай є у президентських республіках, де президент формує його з представників своєї політичної партії і лише іноді вводить до складу уряду кількох представників інших партій або безпартійних фахівців. Це не змінює однопартійного характеру уряду, оскільки представники інших партій і безпартійні урядовці мають діяти в такому уряді відповідно до політики президента. Однопартійному уряду не загрожують коаліційні кризи і в країнах з парламентарними формами правління він діє протягом усього строку повноважень парламенту.

Коаліційним є уряд, утворений на основі угоди між двома або кількома представленими у парламенті політичними партіями про спільну урядову програму. Коаліційний уряд зазвичай утворюється за парламентарних і змішаної республіканської форм правління тоді, коли жодна з партій за результатами виборів не змогла отримати в парламенті (нижній палаті) абсолютної більшості депутатських мандатів, що надало б їй змогу сформувати однопартійний уряд. Урядові партії, що утворили коаліцію, мають спиратись на парламентську більшість, до складу якої можуть входити і ті партії, котрі в коаліції не перебувають, а також; позафракційні депутати. Лідери партій, що входять до коаліції, ділять між: собою міністерські посади. Через можливі розходження між партіями-учасницями урядової коаліції коаліційні уряди часто виявляються нестабільними.

У країнах з парламентарними формами правління за умови, що жодна з партій чи партійних коаліцій не мають абсолютної більшості депутатських мандатів у парламенті (нижній палаті), можливе утворення урядуменшості. Такий уряд спирається на вибіркову підтримку неурядових партій у парламенті і може бути як однопартійним, так і коаліційним. Одна з найбільших за кількістю депутатських мандатів партій чи кілька партій формують уряд, а кілька малочисельних за кількістю депутатських мандатів партій, що не входять із принципових міркувань або не запрошуються до коаліції, підтримують уряд голосуванням під час висловлення йому вотуму довіри. Уряду меншості важко приймати радикальні рішення, зазвичай він обмежується вирішенням поточних питань.

Безпартійними є уряди, утворені на непартійній основі. Такі уряди утворюються зазвичай тоді, коли представлені у парламенті (нижній палаті) політичні партії не можуть досягти домовленості щодо утворення постійно діючої парламентської більшості і формування на її основі уряду. У такому разі уряд створюється главою держави не з представників партій, а з фахівців відповідних сфер і галузей. Такий уряд називається також; діловим, чиновницьким, перехідним або службовим. Зазвичай він функціонує недовго — до обрання нового складу парламенту на позачергових виборах або до вираження йому парламентом вотуму недовіри.

Парламентський спосіб формування уряду, взагалі парламентарні форми правління, які передбачають політичну відповідальність уряду перед парламентом, є найефективнішими тоді, коли за результатами парламентських виборів одна політична партія отримує абсолютну більшість депутатських мандатів і формує однопартійний уряд. Якщо такої партії немає, то зазвичай формується коаліційний уряд. Причому чим більше партій є учасницями урядової коаліції, тим важне формується уряд і менш тривалою є його діяльність. Нестабільність уряду є одним із найсуттєвіших потенційних недоліків парламентарних форм правління. Конституції багатьох держав з парламентарними і змішаною республіканською формами правління передбачають можливість дострокового припинення повноважень парламенту у разі його нездатності сформувати уряд.

У незалежній Україні як країні зі змішаною формою республіканського правління уряд формується спільно главою держави і парламентом. Спершу спосіб формування уряду тяжів до парламентського, потім — до позапарламентського, згодом — знову до парламентського. Згідно із Законом Української РСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 5 липня 1991 року визначальну роль у формуванні Кабінету Міністрів відігравала Верховна Рада: вона призначала представлену Президентом кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра, звільняла з посади Прем'єр-міністра за пропозицією Президента, надавала згоду на призначення Президентом Державного міністра з питань оборони, національної безпеки і надзвичайних ситуацій, Міністра внутрішніх справ, Міністра закордонних справ, Міністра фінансів, Міністра юстиції, Голову Комітету державної безпеки. Інших членів Кабінету Міністрів Президент призначав і звільняв за поданням Прем'єр-міністра (п. 6, 7 ст. 114⁵).

За Конституційним Договором між: Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 8 червня 1995 року Президент України міг формувати Кабінет Міністрів України без участі Верховної Ради України: «Президент України у місячний строк після вступу на посаду або з дня відставки попереднього складу Уряду призначає Прем'єр-Міністра України, формує новий склад Уряду України — Кабінет Міністрів України» (ч. 1 ст. 22). Однак такий спосіб формування уряду не був позапарламентським у його, так би мовити, чистому вигляді, оскільки Конституційний Договір передбачав інвеституру уряду: «У двомісячний строк від дня сформування Кабінет Міністрів України представляє Програму своєї діяльності на розгляд Верховної Ради України. У разі незгоди з поданою Програмою Верховна Рада України може виразити Кабінету Міністрів України недовіру» (ч. 2 ст. 22). Оголошення Верховною Радою України вотуму недовіри усьому складові Уряду України чи окремим його членам тягне за собою їх відставку (п. 23 ч. 1 ст. 17).

Нова Конституція України дещо розширила повноваження Верховної Ради України щодо формування Кабінету Міністрів України — вона стала надавати згоду на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України (п. 12 ч. 1 ст. 85), за того, що члени Кабінету Міністрів України, керівники інших центральних органів виконавчої влади призначались Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України (п. 10 ч. 1 ст. 106). Однак Конституція скасувала інвеституру Кабінету Міністрів України. Хоча вона і віднесла до повноважень Верховної Ради України «розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України» (п. 11 ч. 1 ст. 85), але не визначила юридичних наслідків несхвалення Верховною Радою України Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Сформований Президентом України Кабінет Міністрів України діяв незалежно від ставлення Верховної Ради України до Програми його діяльності. Участь Верховної Ради України у формуванні Кабінету Міністрів України обмежувалась наданням нею згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України. Через відсутність у Верховній Раді України постійно діючої більшості Президент України призначав Прем'єр-міністра України, по суті, на власний розсуд, тим чи іншим чином досягаючи згоди роздрібненого складу Верховної Ради України на його призначення. Такий спосіб формування уряду був більшою мірою позапарламентським, аніж упроваджений Конституційним Договором.

Становище суттєво змінилось із внесенням до Конституції України змін від 8 грудня 2004 року. Визначальну роль у формуванні Кабінету Міністрів України стала відігравати Верховна Рада України. Згідно з конституційними змінами, до повноважень Верховної Ради України належить «призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України» (п. 12 ч. 1 ст. 85).

Принципове значення щодо визначення способу формування Кабінету Міністрів України має те, що тепер Президент України може внести до Верховної Ради України кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра України не на власний розсуд, а тільки за пропозицією парламентської більшості — коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Згідно з конституційними змінами Президент України «вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції» (п. 9 ч. 1 ст. 106).

Стаття 83 Конституції України передбачає, що «У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України... Депутатська фракція у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, передбачені цією Конституцією» (ч. 6-8, 10).

Конституційними змінами від 8 грудня 2004 року в Україні впроваджено парламентський спосіб формування Кабінету Міністрів України зі значним розширенням відповідних повноважень Верховної Ради України. Це стосується призначення не тільки Прем'єр-Міністра України, а й членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади. Якщо раніше члени Кабінету Міністрів України, керівники інших центральних органів виконавчої влади призначались Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України, то тепер вони призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України (Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України) або Прем'єр-міністра України (інші члени Кабінету Міністрів України, Голова Антимонопольного комітету України, Голова Державного Комітету телебачення та радіомовлення України, Голова Фонду державного майна України). Верховна Рада України не тільки призначає, а й звільняє зазначених осіб з посад — без подання Президента України чи Прем'єр-міністра України, а також вирішує питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України (п. 12 ч. 1 ст. 85). Крім того, Верховна Рада України призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Президента України Голову Служби безпеки України (п. 12і ч. 1 ст. 85).

Керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, згідно з конституційними змінами, призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України Кабінет Міністрів України (ч. 92 ст. 116). Такими керівниками центральних органів виконавчої влади є голови державних комітетів (державних служб) та голови центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Голови місцевих державних адміністрацій, згідно з Конституцією України, призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України (ч. 4 ст. 118). Порядок призначення голів місцевих державних адміністрацій визначається Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року. Згідно із законом кандидатури на посаду голів обласних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться Прем'єр-міністром України. Кандидатури на посади голів районних державних адміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться головами відповідних обласних державних адміністрацій. На кожну посаду вноситься одна кандидатура. У разі відхилення Президентом України поданої кандидатури відповідно Прем'єр-міністр України чи голова обласної державної адміністрації вносять на розгляд Кабінету Міністрів України нову кандидатуру (ч. З, 4 ст. 8).

Перший заступник голови обласної державної адміністрації призначається на посаду головою обласної державної адміністрації за згодою Прем'єр-міністра України. Заступники голови обласної державної адміністрації призначаються на посаду головою обласної державної адміністрації за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром України. Перші заступники та заступники голів районних державних адміністрацій призначаються на посади головами районних державних адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій. Перші заступники та заступники голів місцевих державних адміністрацій заявляють про припинення своїх повноважень новопризначеним головам місцевих державних адміністрацій у день їх призначення (ч. 2-5 ст. 10). Керівники та посадові особи структурних підрозділів місцевої державної адміністрації — управлінь, відділів тощо призначаються головами відповідних адміністрацій за погодженням з керівником відповідних органів виконавчої влади.

Одним із принципів конституційного статусу членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади є несумісність їхніх посад з іншими посадами та видами діяльності, крім викладацької, наукової та творчої. Згідно з Конституцією України «Члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку» (ч. 1 ст. 120). На відміну від Президента України і народних депутатів України члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних органів виконавчої влади не мають конституційного імунітету проти притягнення їх до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту.

 

⇐ Предыдущая57585960616263646566Следующая ⇒

Поделиться: