Адміністративно - територіальний устрій як просторова основа місцевого самоврядування

Для розкриття сутності місцевого самоврядування та змісту конституційно-правового інституту місцевого самоврядування в Україні необхідно спершу з'ясувати особливості її територіального устрою. Територіальні характеристики організації влади в державі позначаються загальним поняттям «форма державного устрою». Форма державного устрою — це спосіб територіальної організації держави, що визначається принципами взаємовідносин держави як цілого та її територіальних складових. Якщо форма державного правління — це відносини між вищими органами державної влади, то форма державного устрою — це відносини між різними органами влади, що існують у територіальних одиницях держави, з центральними органами державної влади. За наявності особливостей територіальної організації кожної держави розрізняють дві основні форми державного устрою — унітарну і федеративну.

Унітарною (від лат. unitas — єдність) є держава, територія якої складається з адміністративних або політико-адміністративних одиниць. Федеративною (від лат. foederatіо — союз) є держава, територія якої складається з державних утворень, наділених юридичною і певною політичною самостійністю. Основна відмінність між унітарною і федеративною державами полягає в тому, що територія унітарної держави складається з тією чи тією мірою самоврядних адміністративних чи політико-адміністративних одиниць, які не мають ні юридичної, ні політичної самостійності, тоді як територію федеративної держави складають державні утворення з юридичною і певною політичною самостійністю, а сама федеративна держава виступає як об'єднання таких утворень. Тому унітарні держави вважаються простими, а федеративні — складними. Унітарні держави, які включають автономні утворення, також вважаються складними.

Адміністративно-територіальна одиниця — це частина території держави, на якій утворюються і діють органи державної влади та/або органи місцевого самоврядування. Адміністративно-територіальною одиницею може бути окремий населений пункт (село, селище, місто), частина населеного пункту (район у місті), кілька невеликих населених пунктів (громада, комуна, община), багато населених пунктів із прилеглою до них місцевістю (район, округ, повіт, область, губернія, провінція, департамент, префектура, воєводство тощо). Невеликі поселення сільської місцевості (невеликі села, хутори, окремі групи будинків) зазвичай не є адміністративно-територіальними одиницями і входять до складу громад (комун, общин).

Сукупність адміністративно-територіальних одиниць держави становить її адміністративно-територіальний устрій. У федеративних державах суб'єкти федерації мають власний адміністративно-територіальний устрій. Адміністративно-територіальний устрій держави чи суб'єкта федерації визначається з урахуванням їх природно-історичних, етнонаціональних, соціально-економічних, географічних та інших особливостей. За формою він може бути дволанковим: населені пункти (громади, общини, комуни) — області (губернії, провінції, воєводства); триланковим: населені пункти — райони (округи, повіти) — області; чотириланковим: населені пункти — райони — області — регіони.

Первинною, нижчою ланкою адміністративно-територіального устрою є окремий населений пункт — село, селище або місто, незалежно від того, чи це село з кількома сотнями або тисячами жителів, чи місто з багатомільйонним населенням. Такі одиниці найчастіше називаються громадами, комунами або общинами. Для зручності управління великі міста поділяються на адміністративні (тобто такі, де утворюються окремі органи публічної влади) одиниці — райони, округи тощо. Середньою ланкою адміністративно-територіального устрою є група населених пунктів, які з прилеглою до них місцевістю об'єднані навколо адміністративного центра. Така ланка може називатися районом, округом, повітом тощо. Кілька адміністративно-територіальних одиниць середнього рівня утворюють адміністративно-територіальну одиницю вищого рівня, яка може називатися областю, губернією, провінцією, регіоном, префектурою тощо. Дволанковий адміністративно-територіальний устрій використовується переважно у територіально невеликих державах. Більшість держав мають триланковий адміністративно-територіальний устрій.

Визначальним для форми державного устрою є правовий статус адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня. Якщо окремі такі одиниці мають визначений законом або іншим актом правовий статус і ознаки власної державності, передусім органи законодавчої (представницькі) і виконавчої влади, то вони є політико-адміністративними одиницями. Ступінь самостійності політико- адміністративних одиниць та їх незалежності від центральних органів державної влади, тобто автономії, може бути різним.

За своєю юридичною природою територіальна автономія є самоврядуванням населення на частині території держави, що виявляється в наданні органам автономії законодавчих повноважень з питань місцевого значення. Територіальна автономія може бути адміністративно-територіальною, національно-територіальною і національно-державною. Адміністративно-територіальна, або регіональна, автономія полягає у наявності в її суб'єктів системи самостійно формованих ними органів законодавчої і виконавчої влади і повноважень видавати нормативно-правові акти з визначеного центром кола питань. Правовий статус суб'єктів адміністративно-територіальної автономії визначається спеціальним актом (статутом), що видається або затверджується загальнодержавним законом.

Національно-територіальна автономія полягає в наданні окремим частинам держави, населеним переважно представниками якої-небудь національної меншини, певної самостійності у вирішенні питань їх життєдіяльності. На відміну від адміністративно-територіальної автономії національно-територіальна автономія поширюється не тільки на адміністративну, а й на культурно-мовну сферу і передбачає, зокрема, офіційне використання поряд із загальнодержавною мовою також мови національної меншини. Суб'єкти національно-територіальної автономії мають власну систему органів законодавчої і виконавчої влади, формованих незалежно від центру, законодавчі повноваження зі встановленого центром кола питань.

Національно-державна автономія передбачає надання окремим частинам держави, населеним переважно представниками якої-небудь національної меншини, широкого ступеня самостійності у вирішенні питань їх життєдіяльності та певних атрибутів державності. До таких атрибутів належать: територія; власна система органів законодавчої і виконавчої влади, формованих незалежно від центру; законодавчі повноваження з питань самоврядування; конституція; власна офіційна мова; власні державні символи — герб, прапор, гімн та ін. Суб'єкт національно-державної автономії не є суверенним утворенням, його правовий статус встановлюється загальнодержавною конституцією.

Надання адміністративно-територіальним одиницям унітарної держави статусу автономій є засобом децентралізації і демократизації державної влади. Адміністративно-територіальна, національно-територіальна і національно-державна автономія—це різні ступені самостійності адміністративно-територіальних одиниць унітарної держави у вирішенні питань місцевого значення. Національно-територіальна і національно-державна автономія є також формами політичного самовизначення народів і вирішення національного питання. Вони сприяють збереженню і зміцненню етнополітичної стабільності в унітарній державі.

Однак автономізація може призводити і до абсолютизації місцевих інтересів на шкоду загальнодержавним, сприяти домаганням адміністративно-територіальними одиницями особливого статусу та прагненням етнічної еліти національно-територіальних і національно-державних автономій до розширення самостійності аж до відокремлення і утворення власної незалежної держави. З метою запобігання абсолютизації місцевих інтересів, відцентрових тенденцій у розвитку державності в унітарній державі центральні органи державної влади здійснюють нагляд за виконанням органами влади адміністративно-територіальних одиниць та автономних утворень їх функцій і повноважень, дотриманням ними загальнодержавного законодавства. Нормативно-правові акти таких органів можуть бути скасовані центральними органами, якщо вони суперечать загальнодержавним конституції і законодавству чи становлять загрозу безпеці, єдності і територіальній цілісності держави. Передбачається також; можливість дострокового припинення або тимчасового призупинення центральними органами державної влади повноважень представницького органу влади адміністративно-територіальної одиниці чи автономного утворення в разі грубого порушення ним конституції держави.

Найвищий ступінь автономії мають державні утворення, що є суб'єктами федерації. У них є свої органи державної влади і власний адміністративно-територіальний поділ. Однак суб'єкти федерації не є державами у повному розумінні слова, оскільки не мають такої обов'язкової ознаки держави, як суверенітет, тобто верховенства на своїй території і незалежності у зовнішніх зносинах. Верховенство на території суб'єктів федерації мають центральні (федеральні) органи державної влади. Суб'єкти федерації не можуть мати власної грошової одиниці, армії, виступати суб'єктом міжнародного права. Території суб'єктів федерації мають різні назви: штат, провінція, земля, республіка, кантон, емірат тощо.

Таким чином, основною ознакою унітарної держави є те, що її територія складається з адміністративних або політико-адміністративних одиниць. З цією основною особливістю територіального устрою пов'язані інші ознаки унітарної держави. Це, по-друге, єдина конституція, норми якої застосовуються на всій території держави без будь-яких вилучень або обмежень. Наявність в унітарній державі єдиної конституції не унеможливлює існування конституцій автономних утворень, а означає, що дія норм цієї конституції поширюється на всю територію держави й усі правовідносини. Цим конституція унітарної держави відрізняється від конституції федеративної держави, в якій розмежовуються сфера компетенції федерації і сфера компетенції її суб'єктів, в якій діють конституція і законодавство суб'єктів за верховенства федеральної конституції.

По-третє, єдина система вищих органів державної влади, повноваження яких поширюються на всю територію держави. Органи виконавчої влади як адміністративних, так і політико-адміністративних одиниць підпорядковуються центральним органам виконавчої влади.

По-четверте, єдина система права. Означає, що дія встановлених центральними органами державної влади правових норм поширюється на всю територію держави. Місцеві органи влади зобов'язані застосовувати у відповідних адміністративних і політико-адміністративних одиницях нормативно-правові акти, що видаються центральними органами державної влади. їхня власна нормовстановлююча діяльність має підпорядкований характер.

По-п'яте, єдина судова система, що здійснює правосуддя на всій території держави, керуючись єдиними нормами матеріального і процесуального права. Судові органи, що утворюються і діють у територіальних одиницях, є ланками єдиної централізованої судової системи.

По-шосте, єдине громадянство, яке означає, що населення унітарної держави має єдину політико-правову належність. Жодні адміністративно-територіальні одиниці власного громадянства мати не можуть.

За ознакою централізації політичної влади унітарні держави поділяються на децентралізовані, відносно децентралізовані і централізовані. В децентралізованих унітарних державах здійснено конституційне розмежування сфер компетенції держави в цілому та адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня, адміністративно-територіальні одиниці всіх рівнів мають самоврядний характер. Відносно децентралізованими унітарними державами є такі, в адміністративно-територіальних одиницях яких утворюються і діють одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, або такі, в адміністративно-територіальних одиницях вищого рівня яких утворюються і діють тільки органи виконавчої влади, а самоврядний характер мають адміністративно-територіальні одиниці нижчого рівня. В централізованих унітарних державах місцевої автономії і самоврядування немає взагалі, а функції влади на місцях здійснюють тільки призначені центральною владою адміністратори.

 

⇐ Предыдущая68697071727374757677Следующая ⇒

Поделиться: