Системи органів місцевого самоврядування

 

Основними формами безпосереднього здійснення місцевого самоврядування є місцевий референдум і загальні збори громадян за місцем проживання. Опосередковано місцеве самоврядування здійснюється через представницькі (виборні) установи та їх виконавчі органи. Представницькі органи місцевого самоврядування на низовому рівні адміністративно-територіального поділу найчастіше називаються муніципальними радами. Члени таких органів (муніципальні радники) обираються на чотири, п'ять або шість років.

Кількісний склад представницьких органів визначається залежно від чисельності населення адміністративно-територіальної одиниці і зазвичай є невеликим. Як і в парламентах, у представницьких органах місцевого самоврядування утворюються постійні і тимчасові комісії (комітети). Постійні комісії формуються за галузевою ознакою — займаються питаннями освіти, охорони здоров'я, культури, транспорту тощо. Члени представницьких органів місцевого самоврядування свої повноваження здійснюють зазвичай на громадських засадах, оплачується лише робота постійних працівників — голови ради, секретаря та ін. Основною формою роботи представницьких органів місцевого самоврядування є засідання, що проводяться у сесійному порядку. Муніципальні ради скликаються на чергові сесії, як правило, щоквартально, а представницькі органи більш високого рівня — два рази на рік. Засідання рад зазвичай мають відкритий характер, рада може прийняти рішення про проведення закритого засідання.

Виконавчий орган місцевого самоврядування формується представницьким органом або обирається населенням. Він може бути і одноособовим — складатися з його глави, якому підпорядкована адміністрація, або колегіальним. На муніципальному рівні одноособовий виконавчий орган найчастіше представлений мером. Інші назви такої посадової особи — «голова», «бургомістр», «алькальд» тощо. Мер, який обирається населенням (сильний мер), зазвичай наділяється досить широкими повноваженнями, у тому числі щодо муніципальної ради. Він одноособово призначає і звільняє провідних муніципальних службовців, відає розробкою і виконанням місцевого бюджету, нерідко наділяється правом накладати вето на прийняті муніципальною радою акти. Мер, який обирається муніципальною радою (слабкий мер), зазвичай не має широких владних повноважень. Він головує в раді, виконує представницькі і контрольні функції. Управління муніципальними справами рада зазвичай здійснює через систему галузевих комісій (комітетів).

Колегіальний виконавчий орган місцевого самоврядування формується представницьким органом. Він може називатися виконавчим комітетом, виконавчою радою, джунтою, магістратом тощо. Глава виконавчого органу (мер) може водночас бути головою представницького органу (муніципальної ради). Іноді представницьку установу та її виконавчий орган очолюють різні посадові особи.

У невеликих громадах (общинах, комунах) представницький орган може не утворюватися, органами самоврядування є загальні збори (сходи) жителів та обраний ними староста. У деяких країнах органи місцевого самоврядування утворюються лише на рівні нижчої і середньої ланок адміністративно-територіального устрою, а на рівні вищої ланки діє тільки орган виконавчої влади.

Системи, порядок формування і функціонування органів виконавчої влади держави, які здійснюють місцеве управління, та органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах є різними, залежно від чого розрізняють основні моделі організації публічної влади на місцях: англосаксонську (англоамериканську), романогерманську (континентально-європейську) і радянську. За наявності загальних моделей організації публічної влади на місцях, у тому числі місцевого самоврядування, у кожній країні вона має свої особливості, причому в одній країні можуть використовуватися кілька різновидів однієї і тієї самої моделі.

Англосаксонська, або англоамериканська, модель організації публічної влади на місцях склалась у Великій Британії, США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та деяких інших країнах. Вона характеризується наявністю місцевого самоврядування на всіх рівнях нижче загальнодержавного, суб'єкта федерації, державно-автономного утворення і відсутністю на цих рівнях органів виконавчої влади держави. Для вирішення місцевих питань в адміністративно-територіальних одиницях обирається представницький орган — муніципальна рада. Глава виконавчого органу місцевого самоврядування обирається або муніципальною радою зі свого складу, або безпосередньо населенням.

Романогерманська, або континентально-європейська, модель організації публічної влади на місцях склалася в країнах континентальної Європи. Для цієї моделі характерним є поєднання місцевого самоврядування з місцевим управлінням, здійснюваним органами виконавчої влади держави. В адміністративно-територіальних одиницях держави водночас діють представницький орган місцевого самоврядування, обраний ним виконавчий орган — одноособовий (мер, голова, бургомістр, алькальд) чи колегіальний (виконавчий комітет, джунта, магістрат тощо), який керує підпорядкованою представницькому органу адміністрацією, і місцевий орган виконавчої влади держави (префектура, комісаріат, адміністрація тощо), очолюваний призначеною або уповноваженою центром (урядом чи главою держави) посадовою особою (губернатором, префектом, комісаром, бургомістром та ін.), яка здійснює адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування. У низових адміністративно-територіальних одиницях — громадах, общинах, комунах, тобто у селах, селищах, об'єднаннях кількох сіл, містах) є тільки виборні органи місцевого самоврядування — муніципальна рада та її виконавчий орган (мер), а органу виконавчої влади держави немає, за винятком великих міст, де такий орган зазвичай утворюється.

Суть адміністративного нагляду полягає в перевірці актів виборних органів місцевого самоврядування на предмет їх законності, тобто відповідності чинним законам держави. Представникові центральної влади надається право скасовувати акти органів місцевого самоврядування, видані з порушенням закону, або призупиняти їх дію. Як правило, для перевірки законності акта встановлюється певний строк, по закінченні якого, якщо не надійшло заперечень від представника центральної влади, акт набирає чинності. Нова тенденція у взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування полягає в тому, що представник виконавчої влади може оскаржити акт органу самоврядування тільки в судовому порядку. Своєю чергою, органи місцевого самоврядування можуть у судовому порядку захищати свою автономію як від місцевих представників, так і від центральних органів виконавчої влади.

Різновидом романогерманської моделі організації публічної влади на місцях є так звана іберійська система (Іберія — стародавня назва Іспанії), яка діє у Бразилії та багатьох іспаномовних країнах Латинської Америки, хоча в самій Іспанії вона тепер не застосовується. Іберійська система полягає в тому, що населення обирає раду і головну посадову особу адміністративно-територіальної одиниці (алькальда, префекта, мера тощо), яка водночас є головою ради, її виконавчим органом і затверджується урядом (президентом, міністром внутрішніх справ) як його представник у даній адміністративно-територіальній одиниці. У деяких країнах така посадова особа обирається не населенням, а радою. Алькальд (мер, префект) наділяється правом контролю за діяльністю ради і зосереджує в своїх руках основні важелі місцевого керівництва.

Радянська модель організації публічної влади на місцях склалась в соціалістичних країнах. Вона характеризується тим, що формовані в адміністративно-територіальних одиницях ради є державними органами і виконують водночас функції держави і місцевого самоврядування. Ради є представницькими органами державної влади в селах, селищах, містах, районах, областях. Члени рад обираються безпосередньо населенням або радами нижчого рівня. Ради обирають свої виконавчі колегіальні органи — виконавчі комітети, які здійснюють на місцях управління водночас загальнодержавними і місцевими справами. Члени виконавчого комітету є керівниками управлінь і відділів, за допомогою підлеглих їм державних службовців управляють окремими сферами місцевого життя — освітою, охороною здоров'я, торгівлею, будівництвом, місцевою промисловістю тощо.

Така система органів утворюється в усіх адміністративно-територіальних одиницях. Лише у невеликих населених пунктах рада може обрати не виконавчий комітет, а голову і секретаря ради, які відають виконавчою діяльністю. Іноді поряд з виконавчим комітетом рада обирає постійний комітет, який в період між сесіями ради виконує її повноваження. Представники уряду для контролю за діяльністю рад не призначаються, але ради як органи державної влади та їх виконавчі комітети підпорядковані по вертикалі: ради і виконавчі комітети нижчого рівня підпорядковуються, відповідно, радам і виконавчим комітетам вищого рівня. Недержавних самоврядних органів, які користувалися б певною автономією у вирішенні місцевих справ, немає.

Кожну з основних моделей організації публічної влади на місцях, у тому числі радянську, не можна оцінювати однозначно позитивно чи негативно. Під кутом зору децентралізації державної влади, передання вирішення різних питань від центральних державних органів до відання органів місцевого самоврядування, а отже, демократизації, найоптимальнішою є англосаксонська модель. Однак за не виваженого співвідношення повноважень центру і місць, зміщення владних повноважень на користь місцевого самоврядування децентралізація може призводити до ослаблення державної влади, породжувати загрозу єдності економічного і правового простору країни, сприяти місцевому егоїзму і сепаратизму. Безоглядно децентралізуючи державне управління і розширюючи місцеве самоврядування, замість унітарної, тобто єдиної, держави можна отримати сотні і тисячі місцевих «князівств» на чолі з «правителями», на яких немає жодної управи.

Недемократичний характер радянської моделі організації публічної влади на місцях полягає не стільки у виконанні місцевими органами влади водночас функцій держави і місцевого самоврядування і підпорядкуванні їх один одному, скільки в тому, що реальна влада в таких органах належить керівникам комітетів недемократичної правлячої комуністичної партії.

Демократичний за своєю сутністю інститут місцевого самоврядування за наявності демократичних форм організації публічної влади _; на місцях, і відповідних конституційних норм реально є відображенням існуючого в країні політичного режиму і може бути далеким від демократії. Влада на місцях нерідко буває менш демократичною, ніж у центрі. Вона не здійснюється за принципом розмежування законодавчої (нормовстановлюючої) і виконавчої діяльності, є менш контрольованою, ніж: у центрі, до якої привернута увага всього суспільства і міжнародної громадськості. Іноді навіть у демократичних державах реальна влада на місцях зосереджується в руках далеко не кращих людей, які використовують її у власних інтересах. Найбільше зловживань владою відбувається саме на місцях.

Проблема демократизму місцевого самоврядування постає вже у зв'язку з тим, що члени його представницьких органів здійснюють свої повноваження, як правило, на громадських засадах, отже, безоплатно витрачають частину власних часу й енергії на громадські потреби. Людина взагалі не схильна робити що-небудь всупереч власним інтересам, тим більше — добровільно. Багато членів представницьких органів місцевого самоврядування сенс такого членства вбачають у його почесності. Звання муніципального радника вже саме по собі є свідченням авторитету громадянина і викликає повагу до нього. Моральне задоволення приносить і усвідомлення власної причетності до вирішення питань місцевого і, певною мірою, — загальнодержавного значення. Проте моральні переваги не є гарантією від намагань використати членство у представницькому органі у власних чи вузькогрупових інтересах, лобіювати вирішення тих чи тих питань. Засторогами від зловживань владою є підпорядкування депутатів органів місцевого самоврядування партійній дисципліні, гласність прийняття ними рішень, їх систематичне звітування перед виборцями, контроль за їх діяльністю з боку громадськості, засобів масової інформації та ін.

Усе зазначене дозволяє краще з'ясувати особливості місцевого самоврядування в Україні. Згідно з Конституцією України визнання і гарантування місцевого самоврядування є однією із загальних засад конституційного ладу України (ст. 7). Конституція містить окремий розділ XI «Місцеве самоврядування», в якому визначено основні засади місцевого самоврядування в Україні. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року.

Як можна судити з конституційних положень, місцеве самоврядування в Україні ґрунтується переважно на ідеях громадівської концепції місцевого самоврядування, за якою право на самоврядування вважається невід'ємним правом громадян, що державою лише визнається і гарантується. Джерелом і первинним суб'єктом місцевого самоврядування, за цією концепцією, визнається територіальна громада тільки як сукупність жителів окремого населеного пункту — села, селища, міста. Згідно зі статтею 140 Конституції України «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ч. 1).

У законі «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування визначається відповідно до конституційних норм та з урахуванням положень Європейської хартії про місцеве самоврядування: «Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ч. 1 ст. 2).

Органами місцевого самоврядування територіальних громад, за Конституцією України, є сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи: «Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи» (ч. З ст. 140). Територіальні спільноти жителів районів та областей суб'єктами місцевого самоврядування не визнаються. Сформовані такими спільнотами органи місцевого самоврядування — районні та обласні ради — вважаються органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст: «Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради» (ч. 4 ст. 140), Районна у місті рада не має самостійного конституційного статусу і створюється за рішенням міської ради. Питання організації управління районами в містах Конституція відносить до компетенції міських рад (ч. 5 ст. 140).

Формами безпосереднього здійснення територіальною громадою місцевого самоврядування, згідно із законом «Про місцеве самоврядування в Україні», є місцевий референдум, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, місцеві слухання.

Місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, законом про місцеве самоврядування та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також: перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про референдум (ст. 7).

Загальні збори громадян проводяться за місцем їх проживання. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади (ст. 8).

Місцеві ініціативи полягають у тому, що члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади (ст. 9).

Територіальна громада має право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади (ст. 13).

Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі утворення таких районів), районні та обласні ради є представницькими органами місцевого самоврядування. Згідно з Конституцією України «До складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років» (ч. 1 ст. 141) (раніше — до внесення до Конституції змін від 8 грудня 2004 року — депутати місцевих рад обиралися строком на чотири роки).

Сільська, селищна, міська рада, за Конституцією України, має свій виконавчий орган, що очолюється, відповідно, сільським, селищним, міським головою, який обирається територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування (ч. 2 ст. 141). Районна та обласна ради мають виконавчий апарат, що очолюється головою ради, який обирається відповідною радою: «Голова районної та голова обласної ради обираються відповідною радою і очолюють виконавчий апарат ради» (ч. 4 ст. 141). Районна, обласна рада не утворює власного виконавчого органу, виконавчі повноваження делегуються нею, відповідно, районній, обласній державній адміністрації. У містах Києві та Севастополі власних виконавчих органів місцевого самоврядування також немає, їхні функції покладено на відповідні місцеві державні адміністрації. Статус голів, депутатів і виконавчих органів рад визначається законами «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року.

Конституція України також встановила, що сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна (ч. 6 ст. 140). Правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення за місцем проживання визначаються Законом України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 року.

Згідно із законом «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до закону про місцеве самоврядування можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету (ст. 5).

Закон передбачив, що органи місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об'єднуватися в асоціації та інші форми добровільних об'єднань, які підлягають реєстрації відповідно до законодавства в органах Міністерства юстиції України. Органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування. Асоціаціям та іншим добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування не можуть передаватися повноваження органів місцевого самоврядування (ст. 15).

Конституція України встановила, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України (ч. 2 ст. 140). Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ» прийнято 15 січня 1999 року, аналогічний закон про місто-герой Севастополь поки що не прийнято.

З урахуванням того, що в районах та областях поряд з органами місцевого самоврядування (районними та обласними радами) утворюються і діють також органи виконавчої влади (районні та обласні державні адміністрації), дійдемо висновку, що в Україні натомість радянської, що склалася за часів Радянського Союзу, впроваджено романогерманську (континентально-європейську) модель організації публічної влади на місцях, для якої характерною є наявність органів місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою та органів виконавчої влади на його середньому і вищому рівнях. Особливості цієї моделі в конкретній країні визначаються розподілом повноважень між місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування та відносинами між ними.

⇐ Предыдущая71727374757677787980Следующая ⇒

Поделиться: