Процедура политической ответственности правительства

В действительности ответственность – не форма контроля, а следствие его.

Контроль выявляет и устанавливает определенные факты, связанные с деятельностью подконтрольного субъекта, в частности способы и результаты этой деятельности. А ответственность – следствие их оценки контролирующим органом, в данном случае парламентом или его палатой. Конституции Франции, Китая, Японии, Испании, Кубы предусматривают только коллективную (солидарную ) ответственность правительств. В других странах наряду с коллективной ответственностью правительства существует индивидуальная ответственность его членов: Италия, Словения,  

В Италии, Японии, Румынии правительство ответственно перед обеими палатами парламента, в Великобритании, Германии, Франции, Испании, Польше – только перед нижней.  

Парламентская ответственность правительства согласно демократическим конституциям реализуется преимущественно посредством двух процедур: вотума недоверия и отказа в доверии. 

Вотум недоверия – результат парламентской инициативы. Поэтому в интересах стабильности правительства иногда конституции усложняют процедуру этой инициативы, требуя, чтобы она исходила от более или менее значительной группы парламентариев, а также обусловливая выражение недоверия необходимостью подачи за резолюцию недоверия (порицания, осуждения) абсолютного или квалифицированного большинства голосов в палате. В ряде стран, в частности в Германии, конституциями предусмотрен так называемый конструктивный вотум недоверия: он считается состоявшимся, если парламент или палата не просто приняли резолюцию порицания, а определили главу нового правительства. 

Отказ в доверии имеет место в случае, когда правительство само поставило вопрос о доверии в связи с каким-либо актом, принятия которого оно добивается от парламента. Это довольно эффективный способ давления на парламент, особенно в условиях, когда отказ в доверии и вызванный этим правительственный кризис могут повлечь роспуск парламента (палаты). С другой стороны, отказ парламента принять желательный для правительства акт может лишить правительство возможности проводить свою политику или серьезно затруднит проведение этой политики, в результате чего нахождение в составе правительства становится для его членов бессмысленным. Импичмент.

В данном случае речь идет не о политической, а о юридической парламентской ответственности должностных лиц, причем как исполнительной, так и судебной власти. Здесь основанием является правонарушение. Санкция в данном случае заключается часто лишь всмещении с должности, что влечет утрату иммунитета (если он был) и обычно открывает путьдля дальнейшего судебного преследования в общем порядке, если лицо обвиняется в нарушении правовых норм, влекущем судебную ответственность.

Наиболее распространены три основные модели соответствующих парламентских процедур. Первая заключается в том, что весь процесс реализации конституционной ответственности протекает в парламенте как таковом; по его завершении могут последовать процессы в судах (США). Вторая модель заключается в том, что парламент или палата выступают лишь как обвиняющие инстанции, а дело о конституционной ответственности разрешается в судебном органе, специально образуемом парламентом из своей среды, причем этот орган реализует не только конституционную, но в необходимом случае и уголовную ответственность, действуя уже как обычный суд (Франция). Третья модель совпадает со второй в том, что парламент или палата ограничиваются предъявлением обвинения, но дело разрешается органом конституционной юстиции, который реализует лишь конституционную ответственность, смещая лицо с его должности (ФРГ).

 

 

 

№ 68. Виды мандата и статус члена законодательного (представительного) органа государственной власти.

Парламентарии – это лица, являющиеся по тому или иному основанию членами парламента. Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью. У избираемых членов парламентов срок полномочий обычно начинает течь с момента избрания, реже – с законодательно или даже конституционно установленной даты. 

Задача парламентария – участвовать в законотворчестве и осуществлении парламентом других его функций.  

Принцип императивного мандата - предполагающий право избирателей давать депутатам обязательные для них наказы и досрочно отзывать своих избранников, если они эти наказы не выполняют или выполняют плохо. Такой принцип распространен в социалистических странах.

Принцип свободного мандата. Согласно конституциям демократических государств парламенты и все их члены являются представителями всей нации, и никто не вправе давать им обязывающие наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы. Согласно этому принципу: 1) мандат является общим (т.е. хотя депутаты избираются по избирательным округам, они представляют всю нацию); 2) мандат – не императивный, а факультативный (его осуществление свободно от принуждения, депутат не обязан делать что-либо конкретное, в том числе участвовать в парламентских заседаниях, не обязан учитывать мнения своих избирателей); 3) мандат не подлежит отзыву; 4) мандат при своем осуществлении не требует одобрения действий мандатария (презумпциясоответствия воли депутатов воле народа).

Актуальна проблема фракционного принуждения и связанности позиции депутата мнением его партии. Сейчас в большинстве стран зависимость депутата от партии чисто политическая (неповиновение – исключение из партии). Однако установление фракционного принуждения лишает депутата возможности руководствоваться своим собственным мнением. С другой стороны, связанность депутата мнением партии обеспечивает стабильность внутри нее и предсказуемость результатов голосования.  

Права и обязанности парламентария. Депутат имеет право 

1) участвовать в работе своей палаты и ее органов, в которых состоит, включая право на выступления. В Казахстане – обязанность посещать заседания.

2) присутствовать на заседаниях также и другой палаты и органов парламента, в которых не состоит,  

3) право на получение необходимой информации, в частности, право задавать вопросы правительству и его членам и во многих случаях индивидуально или группами вносить запросы,  

4) право на содержание вспомогательного персонала.  

5) предлагать проекты решений парламента и его органов, хотя право законодательной инициативы в некоторых странах парламентарии могут осуществлять лишь группами.  

Для беспрепятственного осуществления своего мандата парламентарии пользуются конституционными и регламентарными гарантиями, или привилегиями.

1) Парламентский иммунитет - неприкосновенность парламентария, которая представляет собой одну из важнейших гарантий его статуса. Она имеет целью оградить парламентария от уголовного преследования со стороны исполнительной власти под ложными предлогами. 

2) Индемнитет - неответственность за высказывания и иные действия при осуществлении мандата: в палате, в комитете (комиссии), в иных случаях, когда высказывание носит публичный характер, а равно за содержание вносимых проектов законов и иных решений, за голосование. 

3) право отказываться от дачи свидетельских показаний. 

4) вознаграждение парламентария.

На статус депутата влияет установление законодательством принципа несовместимостимандатов или допущения такого совмещения с занятием должностей в исполнительной ветви. Нельзя быть членом двух палат одновременно. Парламентарии вправе образовывать объединения внутри палат – фракции, «теневой кабинет», парламентскую оппозицию.

 

 

№ 69. Внутреннее устройство и порядок работы законодательных органов.

Внутренняя организация законодательных органов различается в зависимости от их структуры. По своему назначению во внутренней структуре законодательного органа выделяют руководящие органы - органы, осуществляющие руководство работой самого законодательного органа и его палат – и вспомогательные органы, которые выполняют подготовительные и контрольные функции.

Руководство палат. Палаты парламентов обычно возглавляются председателями. Если парламент однопалатный, то председатель палаты именуется председателем парламента. Иногда председатель одной из палат считается председателем всего двухпалатного парламента. В подавляющем большинстве случаев, особенно когда речь идет о нижних или единственных палатах, председатели избираются палатами после выборов на весь срок полномочий (своих или палаты). Конституции не всегда регулируют статус председателей палат; нередко они ограничиваются лишь упоминанием о том, что такие должностные лица существуют. Председатели палат зачастую играют роль, выходящую за пределы простого ведения заседаний и технической организации работы палаты:

• единолично определяет порядок обсуждения вопросов в палате. 

• По своему усмотрению он решает, в каком порядке должны выступать депутаты, следит за тем, чтобы они говорили по существу вопроса, а в противном случае может лишить их слова. 

• Он также назначает председателей постоянных комитетов палаты и персоналаппарата палаты. Решения спикера окончательны. Поскольку такой его статус может дать большие выгоды той партии, к которой принадлежит спикер, в Великобритании принято, чтобы немедленно по избранию он из своей партии выходил и оставался беспартийным. 

Порой в палатах (обычно верхних) председательствуют не избираемые палатами их члены, а другие лица по должности. В ряде стран в составе руководства парламентских палат имеются также секретари и квесторы из числа депутатов.

Комитеты (комиссии) парламентов и палат. Это в основном вспомогательные органы (учреждения), которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. 

Комитеты (комиссии) следует разделить на постоянные и временные. Первые создаются на весь период созыва парламента (палаты), иногда на период сессии, а вторые – для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их существование прекращается. Постоянные комитеты (комиссии) нередко перечисляются в регламентах, а некоторые из них порой упоминаются и в конституциях. В подавляющем большинстве случаев комитеты (комиссии) имеют предметно-определенную компетенцию. Обязательно создаются постоянные комитеты (комиссии) финансово-бюджетные, по иностранным делам, по обороне и безопасности и некоторые другие. Особняком стоят постоянные комитеты (комиссии), которые призваны решать внутренние дела палаты: мандатно-иммунитетные, регламентные.

Что касается временных комиссий (комитетов), то к ним относятся, в частности, следственные, специальные (создаваемые для изучения какого-либо вопроса или разработки одного законопроекта).

В некоторых двухпалатных парламентах образуются также постоянные объединенныекомитеты (комиссии), основанные на паритетном представительстве обеих палат. 

Формирование комитетов (комиссий) происходит разными путями, однако общепринятая практика заключается в том, что в них представлены пропорционально своей численностипарламентские фракции.  

В законодательном органе могут образовываться различные объединения депутатов.

Отражением многопартийности является создание и функционирование партийных фракций. Порядок их формирования и полномочия определяются регламентами, а вопросы процедур и внутренних взаимоотношений – актами самих депутатских образований.

Организационно-правовые формы деятельности законодательных органов зависят от того, является ли конкретный орган постоянно действующим или он работает на непостоянной основе. Этим определяется периодичность его заседаний, число сессий, их продолжительность, перерывы в работе. Порядок работы законодательного органа во многом предопределяет независимость и роль этого органа. 

Созыв законодательного органа, количество и длительность сессий, заседаний, а также процедурные правила их проведения устанавливаются конституцией и подробно расписываются в регламентах. В двухпалатных представительных органах палаты, как правило, заседают раздельно. Случаи и процедура совместных заседаний определяются правовыми нормами. 

Сессия - это период времени, в течение которого палаты парламента могут проводить пленарные заседания и принимать свои решения.

В прошлом веке созыв парламента на сессию осуществлялся преимущественно главой государства, в настоящее время все чаще парламенты собираются по собственному праву илисозываются своими председателями. Заметна и тенденция к созыву по решению правительств, а также групп парламентариев. Конституции, как правило, предусматривают, что парламент созывается или собирается на очередную сессию в установленный срок после очередных иливнеочередных выборов. Например, Палата депутатов Греции созывается на очередную сессию в течение 30 дней после выборов.

Наряду с очередными сессиями, сколько бы они ни длились, соответствующие конституции предусматривают и возможность внеочередных (чрезвычайных). На Филиппинах специальная (т.е. внеочередная) сессия Конгресса может быть созвана только Президентом, и он может сделать это в любое время.

В некоторых странах, например в США, действует принцип дисконтинуитета: все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут рассматриваться лишь с самого начала. Обычно же действует противоположный принцип континуитета (преемственности), который подчас прямо предусмотрен конституциями. Например, согласно ч. 3 ст. 107 Конституции Индии прохождение законопроекта, находящегося в Парламенте, не прекращается с закрытием сессии палат.

Пленарные заседания палат – это собрания членов палат, созванные и проводимые в установленном порядке, что позволяет им принимать решения. Среди заседаний палат (соответственно однопалатных парламентов) следует особо выделить организационные, или учредительные, заседания, проводимые после всеобщих выборов и специально регулируемые регламентами, а порой и конституциями. Процедура обычных заседаний также подробно регулируется регламентами. Совместные заседания палат в тех странах, где возможность их проведения с принятием решений предусмотрена конституциями или регламентами, также проводятся с учетом рассмотренных процедурных принципов. Пленарные заседания палат, как правило, открытые, хотя предусматривается и возможность проведения при определенных условиях закрытых заседаний.

Чтобы палата могла принимать решения, требуется кворум, то есть установленное минимальное число присутствующих парламентариев – членов палаты. Японская Конституция предусмотрела, что «каждая палата может проводить работу только при наличии на заседании не менее одной трети общего числа ее членов». 

Регламенты предусматривают ряд мер, имеющих целью обеспечить достаточно оперативное рассмотрение вопросов. К числу таких мер относятся:  

• установление фиксированного времени обсуждения вопроса («гильотина» – усекновение дебатов),  

• предоставление председателю палаты права выбрать для обсуждения из предложенных поправок к проекту решения лишь некоторые («кенгуру» – перепрыгивание через ряд поправок),  

• внеочередное рассмотрение предложения о закрытии прений, принятие которого влечет снятие вопроса с повестки дня («предварительный, или преюдициальный, вопрос» – есть ли вообще необходимость обсуждать данный предмет? ),  

• предварительное установление числа заседаний, отводимого на обсуждение вопроса, и сокращение времени на выступления,  голосование без прений и др.

Обсуждение вопроса завершается голосованием. В последнее время в залах парламентов используются электронные системы голосования, что позволяют проводить открытое, тайное и поимѐ нное голосование. Однако часто в парламентах используются и традиционные способы голосования путѐ м поднятия руки, вставания, разделением, бюллетенями или даже аккламацией (согласно которой решение принимается в зависимости от того, сторонники какого варианта громче кричат или аплодируют). В зависимости от характера обсуждаемого вопроса устанавливаются требования к большинству голосов, необходимому для принятия решения. Это может быть относительное, абсолютное или квалифицированное большинство присутствующих членов палаты, абсолютное или квалифицированное большинство всего ее состава.

Формирование палат. Единственные или нижние палаты парламентов формируются почти исключительно путем всеобщих и прямых выборов.

Что касается порядка формирования верхних палат, то здесь наблюдается значительное разнообразие. Назначение всего состава верхней палаты или его большинства главой государства (нередко по представлению правительства). Очень своеобразен порядок формирования германского Бундесрата, который хотя фактически выполняет функции верхней палаты парламента, формально таковым не считается. Бундесрат состоит из членов правительств германских земель, делегируемых этими правительствами. Смена правительства в той или иной земле автоматически влечет смену представительства этой земли в Бундесрате.

Прямыми выборами избираются сенаторы в США (по два от штата), в Польше (по два-три от воеводства), члены Совета кантонов в Швейцарии (по два от кантона или по одному от полукантона). Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у депутатов нижних палат. При этом нижние палаты чаще всего обновляются полностью, а верхние – нередко по частям. 

Роспуск парламентов (палат). При парламентарных и смешанных формах правления одним из способов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью является досрочный роспуск парламента с одновременным назначением новых выборов. В тех странах, где возможен досрочный роспуск парламента, это часто относится лишь к нижней палате. Во многих странах, где возможность роспуска существует, она все же ограничивается определенными условиями. 

 

 

№ 70. Парламентские процедуры: общая характеристика.

Парламентские процедуры - процедурные правила осуществления законодательными органами своих функций.

1. Законодательный процесс. Имеет два значения: 1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона) и 2) сама эта деятельность.  

Законотворчество – более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. 

Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии.  

1) внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива);  

2) обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);  

3) принятие закона;  

4) санкционирование, промульгация и опубликование закона:  

Законодательная инициатива - официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотретьвнесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями. Например, в Болгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и Совет министров. В двухпалатных парламентах в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычнообращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только внижнюю.

Обсуждение законопроекта. Это самая объемная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах (комиссиях). Обсуждение на пленарных заседаниях палат часто именуется чтением законопроекта. 

• Смысл первого чтения законопроекта заключается в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. До принятия в первом чтении инициатор проекта обычно может его в любое время отозвать. 

• Второе чтение означает обсуждение проекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней. 

• При третьем чтении законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что чисто редакционных.

Для тех же случаев, когда нельзя долго ждать принятия закона, конституции и регламенты предусматривают срочные процедуры. В этих случаях возможно внеочередное рассмотрение, сокращение числа чтений, времени на выступления и др.

Принятие закона. В однопалатных парламентах эта стадия, по сути, есть завершение последнего или единственного чтения – последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным или поименным.

На случай расхождений между палатами конституции часто предусматривают обязательную или факультативную согласительную процедуру. Существуют четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами:  

1) если палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается;  

2) если нижняя палата сильнее, закон принимается в ее редакции; 3) есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой; 4) закон принимается на совместном заседании палат. Санкционирование, промульгация и опубликование закона.

Эта стадия законодательного процесса в Великобритании и тех странах, бывших некогда британскими колониями, которые восприняли вестминстерскую модель организации высшей власти, осуществляется внутри парламента. Дело в том, что санкционирование, промульгация иопубликование закона – прерогатива главы государства, а в указанных странах глава государства входит в состав парламента наряду с двумя палатами или единственной палатой.

Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. В большинстве стран на этой стадии законодательного процесса возможно отлагательное вето главы государства, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. Часто при этом указывается, что глава государства сообщает парламенту свои возражения или замечания по содержанию закона. Определенный пробел, содержащийся в этих конституционных положениях, привел к появлению практики так называемого «карманного вето». США: если Президент получил билль меньше чем за 10 дней до окончания сессии Конгресса, он может просто его не подписать, и билль никогда не станет законом, если не пройдет всю процедуру заново на следующей сессии Конгресса.

Промульгация – особый акт органа исполнительной власти, обычно главы государства, постановляющий об опубликовании принятого парламентом законодательного акта и предлагающий органам исполнительной власти соблюдать предписания этого акта. Другими словами, это издание специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона.

Опубликование закона – это напечатание его текста в установленном официальном периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. Дата опубликования имеет важное значение для действия закона: от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие).

Особенности законодательного процесса применительно к конституционным законам часто начинаются уже со стадии законодательной инициативы. Круг ее субъектов бывает более узким, чем круг субъектов обычной законодательной инициативы, а иногда вообще иным, тогда как условия реализации – более сложными. 

Как правило, парламенты осуществляют ратификацию или денонсацию международныхдоговоров или дают согласие на них в форме закона. Общая особенность этой процедуры заключается в том, что парламентарии не могут предлагать поправки к текстам ратифицируемых международных договоров: это запрещено международным правом. Можно лишь голосовать за ратификацию или против нее.

 

Бюджетный процесс.

Внесение в парламент проекта бюджета – прерогатива исполнительной власти. В США его вносит Президент, в Китае, Вьетнаме, Италии – правительство, в Великобритании – министр финансов. Обсуждается бюджет, как правило, в одном чтении, причем прения обычно ограничиваются по времени. Лишь в немногих странах право депутатов предлагать поправки к закону о бюджете не ограничено. Государственный бюджет в принципе должен одобряться до начала очередного финансового года, в противном случае государственные расходы остаются без законного обоснования. В странах с англо-американской системой права финансовые (денежные) законопроекты вносятся только в нижнюю палату парламента.

 

⇐ Предыдущая891011121314151617Следующая ⇒

Поделиться: