Глава XIV. Рассмотрение дел о толковании Конституции Российской Федерации

 

В принципе, Конституционный Суд РФ толковал Конституцию РФ и раньше и толкует сейчас при рассмотрении любого дела и выработке своего решения, оценивая конституционность оспоренного акта, выявляя его конституционный смысл, разрешая спор о компетенции. Без этого невозможно принять решение, без этого нет и самого конституционного контроля. И хотя такое толкование, называемое официальным, казуальным, является действием не самостоятельным, а подчиненным задаче обосновать решение в его мотивировочной части, оно исходя из юридической природы решений Конституционного Суда обязательно для всех правоприменителей. Оно отличается от казуального толкования, осуществляемого другими судами, ибо обязательно не только для сторон по конкретному делу, выходит за его пределы, имея нормативно-прецедентный характер.

Новое полномочие Конституционного Суда РФ имеет самостоятельное значение и выражается в специальном, обладающем официальным и общеобязательным характером разъяснении положений Конституции РФ для обеспечения ее адекватного понимания и правильного применения. Потребность в разъяснении положений Конституции РФ обусловливается возникновением на практике неодинакового понимания конституционной нормы из-за ее недостаточной определенности и полноты, внутренней противоречивости, неточности используемой в ней терминологии и иного, что может привести и порой приводит к неадекватности реализации этой нормы в процессе правотворчества, судебного и иного правоприменения. Толкование Конституции РФ и состоит в устранении неопределенности в понимании ее положений, в установлении и разъяснении их подлинного смысла, содержания и целей. А при " жесткости" Конституции РФ, усложненности процедуры внесения в нее поправок толкование может раскрыть такие скрытые аспекты ее содержания, которые позволяют " приспособить" ее к изменяющимся условиям жизни общества без изменения конституционного текста.

Круг органов и лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции (Президент РФ, Совет Федерации РФ, Государственная Дума РФ, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов Федерации), более узок, чем обладающих правом запроса о проверке конституционности нормативных актов. Это обусловлено особой значимостью официального нормативного толкования Конституции для всех субъектов права. По тем же причинам толкование дается только в пленарных заседаниях Конституционного Суда РФ, а решение о толковании, в отличие от иных, принимается большинством не менее 2/3 общего числа судей.

Толкование Конституции, данное Конституционным Судом РФ, является обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 106 комментируемого федерального конституционного закона). Акты официального нормативного толкования равны по своей юридической силе Конституции РФ, так как ее толкование является, по сути, составной частью интерпретируемой конституционной нормы и, в принципе, разделяет ее судьбу. Таким образом, Конституция РФ в настоящее время представляет собой принятый на референдуме акт в единстве с его истолкованием Конституционным Судом РФ.

Толкование Конституции РФ наряду с рассмотрением конституционных жалоб становится главным направлением в деятельности Конституционного Суда РФ. Уже дано толкование конституционных норм, касающихся: процедуры принятия федеральных законов (ч. 4 ст. 105, ст. 106, 107 Конституции РФ); понятия " принятый федеральный закон", что существенно для установления полномочий каждого из субъектов законодательного процесса (ст. 107 Конституции РФ); формы правового акта о конституционных поправках (ст. 136 Конституции РФ); понятий " общее число депутатов Государственной Думы" и " общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы", что важно для определения результатов голосования при принятии законов и других решений (ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 2 ст. 135 Конституции РФ и др.); правовых последствий роспуска Государственной Думы (п. " б" ст. 84, ч. 1, 2 и 4 ст. 99, ч. 1 ст. 109 Конституции РФ); роспуска Государственной Думы после трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ); временного исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства в случаях, когда Президент не в состоянии их выполнять (ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции РФ); досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом (ст. 91, ч. 2 ст. 92 Конституции РФ); понятий " система" и " структура" федеральных органов исполнительной власти, что связано с определением полномочий Государственной Думы и Президента в сфере формирования федеральной исполнительной власти (п. " г" ст. 71, ч. 1 ст. 76, ч. 1 ст. 112 Конституции РФ); статуса автономного округа, входящего в состав края, области (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ); правовой процедуры включения нового наименования субъекта РФ в ст. 65 Конституции (ч. 2 ст. 137 Конституции РФ); разграничения компетенции по нормоконтролю между Конституционным Судом и другими судами (ст. 125-127 Конституции РФ).

Конституция и Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде РФ" прямо не устанавливают конкретные критерии допустимости запросов о толковании, в отличие от других обращений (ст. 85, 89, 93, 97, 102, 108 комментируемого федерального конституционного закона). Однако практика Конституционного Суда выработала ряд таких критериев, что нашло отражение в определениях об отказе в принятии к рассмотрению некоторых запросов о толковании. По смыслу Конституции и Федерального конституционного закона " О Конституционном Суде" запрос о толковании должен выражать не просто познавательный интерес заявителя, а обнаружившуюся неопределенность в понимании положений Конституции при их применении на практике, при реализации субъектом своих полномочий. Иногда запросы о толковании, по сути, требуют от Конституционного Суда РФ конкретизации конституционных положений путем создания новых самостоятельных норм права, что входит в компетенцию законодателя, или признания нормы Конституции недействующей, что противоречит самой юридической природе толкования, или проверки конституционности какого-либо закона, что должно осуществляться не в процедуре толкования, а в иной процедуре.

Действующая Конституция РФ принципиально отличается от прежних актов конституционного законодательства СССР и России. Она несет в себе новые ценности и ориентиры политического и социально-экономического развития, в центре которых стоят основные права и свободы человека.

В механизме реализации Конституции РФ важную роль играет ее толкование, обеспечивающее правильное воплощение заложенных в ней принципов и норм в общественную практику. Оно обусловлено местом Конституции РФ в правовой системе, жизни общества в целом. Это основной закон, выполняющий роль главного правового и политического документа. Деятельность всех государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, граждан, все правовые акты должны соответствовать Конституции РФ.

Толкование Конституции РФ может явиться альтернативой ее жесткости. Оно необходимо, поскольку процедура пересмотра Конституции РФ, внесения в нее поправок весьма сложна. До сих пор при всей критике положений Конституции РФ никто из обладателей права законодательной инициативы не реализовал до конца свои предложения о конкретных поправках к Конституции РФ. Многочисленные поправки, как показывает опыт, подрывают авторитет права, в то время как рассмотрение запросов уполномоченных органов о толковании Конституции РФ способно снять многие вопросы, не внося изменений в текст акта. Толкование Конституции РФ является важной частью деятельности Конституционного Суда РФ, который наделен этим правом согласно Конституции РФ (ч. 5 ст. 125) и Федеральному конституционному закону " О Конституционном Суде Российской Федерации" (п. 4 ч. 1 ст. 3; ст. 105-106 Федеральный конституционный закон " О Конституционном Суде РФ). Есть основания полагать, что эта практика будет расширяться и оказывать все большее внимание на механизм реализации Конституции РФ, деятельность всех органов власти, общественных объединений и граждан, ставя вопрос о роли конституционной интерпретации как постоянного компенсатора значительной инерции конституционного законодателя.

Следствием проверки конституционности нормативного акта может быть утрата им юридической силы, при толковании же этого не происходит. Тем не менее оно шире по значению, так как не указывая на неконституционность конкретных нормативных актов, а лишь исходя из интерпретации конституционных норм предупреждает появление других неконституционных нормативных правовых актов. Приведенное положение - важный аргумент в пользу обладания Конституционным Судом РФ функцией официального толкования Конституции РФ. Отказ от нее, с одной стороны, ограничит компетенцию Конституционного Суда РФ, с другой - сузит возможности по обеспечению нормальной реализации Конституции РФ. А это значит, что последствия функционирования Конституционного Суда РФ будут жестче, что не всегда оправданно. Там, где можно было бы способствовать реализации Конституции РФ только путем ее толкования, пришлось бы рассматривать вопрос о конституционности закона, возможно, признавать его утратившим силу.

Таким образом, одной из причин наделения Конституционного Суда России правом толковать Конституцию РФ можно считать жесткость действующей Конституции РФ. Хотя практика зарубежных судов свидетельствует, что прямая взаимосвязь здесь не всегда просматривается, и суды могут иметь такие полномочия вне зависимости от жесткости или мягкости конституции. И это тоже понятно. Коль скоро толкование в принципе необходимо, это должен быть высший (в соответствии с рангом Конституции РФ) специализированный независимый орган, способный благодаря своему месту в государственной иерархии и высокопрофессиональному составу осуществлять арбитражные функции, в том числе через интерпретацию спорных конституционных положений. Здесь мировой опыт достаточно однообразен, и очень редко полномочиями по конституционному контролю, толкованию конституции наделен неспециализированный орган, например, в системе представительной власти, как это было в СССР.

Оспаривая негативное отношение к приданию Конституционному Суду РФ функции толкования Конституции РФ, можно также выдвинуть несколько аргументов.

Первый аргумент. В смысле опасений о возможности подмены законодателя полагаем, что главная угроза на фоне активной нормотворческой деятельности органов исполнительной власти все же исходит не со стороны правоохранительных органов, стоящих на страже закона. Кроме того, Конституционный Суд РФ не может сам дать толкование Конституции РФ, а лишь реализует свое право на рассмотрение запроса соответствующих субъектов. Есть и функциональные границы конституционного правосудия. Конституционный Суд РФ принимает решения только в рамках своих конституционных функций, но не вместо законодательных, исполнительных органов, судов общей юрисдикции. Полагаем, что функциональными границами определяется и требование Конституционного Суда РФ не выходить за рамки назначения толкования. Толкование есть лишь своеобразная развертка нормы, не имеющая ничего общего с ее модификацией. Создание новых норм под видом интерпретации Конституции РФ недопустимо. При толковании закона необходимо помнить, что, будучи активной интеллектуальной деятельностью, толкование ставит перед собой только ограниченную цель - выявления законодательной воли, получившей свое формальное выражение в законе, но отнюдь не развитие или исправление этой воли путем придания закону нового смысла.

Второй аргумент. Никто не отменил права законодателя на аутентичное толкование и тем более на конституционные поправки, способные свести к минимуму поле праворазъяснительной деятельности Конституционного Суда РФ. Понятно, что развитие конституционализма в России при ее стремлении к правовому государству не может идти только по пути конституционной конфликтологии (кстати, одной из причин необходимости толкования Конституции РФ), хотя, судя по расширяющейся практике Конституционного Суда РФ, она доминирует.

Третий аргумент. Лишение Конституционного Суда РФ права на толкования Конституции РФ неизбежно приведет к усилению роли казуального ее толкования (в том числе судами общей юрисдикции). Прецедент толкования тогда тем более будет приобретать черты нормативности. Не исключено и перенесение центра тяжести в понимании смысла конституционных установлений на правоохранительный аспект, присущий судебному толкованию. Это неизбежно сузит и содержание конституционных норм.

Четвертый аргумент. Опыт стран, где органы конституционного контроля наделены правом толкования конституции, - также не последний в споре.

Согласно Учредительному Акту 2/1979 о Конституционном Суде Испании от 3 октября 1979 г. Конституционный Суд Испании уполномочен истолковывать Конституцию. Конституционный Суд Болгарии согласно Конституции (п. 1 ст. 149) и Закону о конституционном суде (п. 1 ст. 12) вправе давать обязательное толкование Конституции.

Необходимость толкования Конституции вызвана рядом причин: наличием противоречий в нормах права; двусмысленностью; вопросами целесообразности; краткостью и неясностью изложения; общим характером нормативных предписаний, регулирующих определенный вид общественных отношений; возможностью возникновения новых отношений в рамках определенного вида, которые законодатель конкретно не урегулировал, но предвидел.

В зависимости от причины, вызвавшей необходимость дачи толкования, в науке используются различные способы толкования: языковой, логический, систематический, исторический, функциональный и др.

Основная цель толкования Конституции РФ состоит в преодолении возникающей неопределенности содержания конституционных норм, обусловленной, в частности, общим характером норм Основного Закона. Толкование обеспечивает точное, адекватное смыслу понимание конституционных норм и правильную их реализацию. В связи с этим важны также превентивная роль конституционного толкования, его направленность на предупреждение возможного в будущем неправильного истолкования норм Конституции РФ, в том числе и судебной практикой.

Конституционное толкование права, помимо того что оно имеет особый предмет и осуществляется особым составом, характеризуется своеобразием метода данной правовой деятельности. Процесс, в котором происходит толкование в Конституционном Суде РФ, существенно отличается от иных видов процессуальной деятельности. Достаточно указать на участие экспертов, специалистов в области права, чего нет ни в уголовном, ни в гражданском, ни в административном процессах. Как вид правовой деятельности конституционное толкование имеет значение не только для правотворчества, но и для всех форм реализации права, в том числе для соблюдения, исполнения и осуществления правовых предписаний.

Наделение Конституционного Суда РФ правом осуществлять толкование является вполне обоснованным, так как именно этому органу принадлежит особая роль по обеспечению сдерживания и противовеса властей, обеспечению их сбалансированности. Конституционный Суд РФ не раз обращался к вопросу о детализации соответствующего полномочия. Например, в определении от 16 июня 1995 г. Конституционный Суд РФ отметил, что не допускается прием таких обращений о толковании Конституции РФ, которые предполагают не просто конкретизацию ее положений, а требуют от Конституционного Суда РФ создании новых правовых норм. В определении от 7 декабря 1995 г. было отмечено, что запрос о толковании не может повлечь проверку конституционности какого-либо нормативного акта, если его конституционность непосредственно не оспаривается (ни по форме, ни по содержанию). В частности, недопустимым признается запрос о толковании конституционных положений, детализация которых уже содержится в законах. Ведь в таком случае Конституционный Суд РФ должен был бы проверять конституционность закона, не оспариваемого заявителем. Об этом свидетельствует определение Конституционного Суда РФ от 19 марта 1997 г.

Как показывает практика деятельности Конституционного Суда РФ, заявитель нередко просит дать толкование сразу нескольких статей Конституции РФ. В связи с этим Суд установил, что " запрос об одновременном толковании нескольких конституционных положений правомерен лишь в том случае, если они неразрывно связаны между собой и имеют единый предмет правового регулирования". На это указывает определение Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. Даже в случае требования заявителей о толковании различных конституционных положений с точки зрения их соответствия одному и тому же конституционному принципу это не означает наличия единого предмета обращения.

Анализ деятельности Конституционного Суда РФ показывает, что практика рассмотрения дел о толковании невелика (12 дел), но следует иметь в виду, что Конституционный Суд РФ связан инициативой субъектов запроса о толковании Конституции РФ, а также что он активно осуществляет казуальное толкование Конституции РФ при рассмотрении иных дел.

 

Статья 105. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации

 

Данная статья установила перечень субъектов, которые могут обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции РФ. Такими субъектами-заявителями могут быть: Президент РФ, Правительство РФ, законодательная власть федерального уровня и уровня субъекта РФ.

 

Статья 106. Обязательность толкования Конституции Российской Федерации

 

Что означает обязательность решений о толковании Конституции РФ, которые дает Конституционный Суд РФ? Помимо того что настоящая статья перечислила всех субъектов, для которых толкование Конституции РФ обязательно, установлен сам принцип обязательности толкования, данного Конституционным Судом РФ. Ранее, в начальных положениях комментируемого федерального конституционного закона, мы говорили об обязательности актов, принимаемых Конституционным Судом РФ. Обязательность по делам о толковании Конституции РФ, обязательность акта Конституционного Суда РФ имеет несколько иное выражение. Если общий принцип обязательности актов, принимаемых Конституционным Судом РФ, обозначает, что все акты, которые принимает суд, обязательны для исполнения всеми органами и организациями, гражданами и должностными лицами, которым они адресованы, то обязательность толкования Конституции РФ, которое дал Конституционный Суд РФ, имеет несколько иное значение. Выражается это в том, что толкование какой-либо статьи Конституции РФ проводится Конституционным Судом РФ не в связи с каким-либо фактом нарушения чьих-либо конституционных прав, а в связи с тем, что практика применения Конституции РФ зашла в тупик при определении правового регулирования какого-либо вопроса, основы правового регулирования которого заложены в Конституции РФ. Получается, что когда Конституционный Суд РФ дает толкование определенной статьи Конституции РФ, то такое толкование может быть использовано, например, законодательным органом при подготовке какого-либо проекта закона, который более подробно регулирует правоотношения, основы которых закреплены в Конституции РФ.

Комментируемый Закон не раскрывает всего содержания деятельности Конституционного Суда РФ по толкованию Конституции РФ в настоящей главе. Он предусматривает только нормативное конституционное толкование - разъяснение конституционных норм в случае специального прямого запроса со стороны уполномоченных субъектов. На самом деле Конституционный Суд РФ осуществляет толкование Конституции при рассмотрении любых дел, входящих в его компетенцию. Все виды толкования, которые дает Конституционный Суд РФ, можно подразделить на казуальные и абстрактные. Такое деление можно взять из научной литературы по конституционному правосудию. В том случае, когда Конституционный Суд РФ дает толкование Конституции РФ в связи с рассмотрением конкретного случая (не комментируемой категории дел, а по любой другой категории дел) предположительного нарушении норм Конституции РФ, то Конституционный Суд РФ дает казуальное толкование Конституции РФ. В тех же случаях, когда в Конституционный Суд РФ обращаются именно с запросом о толковании Конституции РФ, а не с другим обращением, то это можно отнести к абстрактному толкованию Конституции РФ. Однако совершенно очевидно, что такое обращение именно с запросом о толковании Конституции РФ возникло не на пустом месте, такая необходимость возникает в связи с каким-либо случаем. В таком случае деление толкования конституции РФ на абстрактное и казуальное возможно лишь по формальному признаку процедуры обращения в Конституционный Суд РФ с одним обращением или с другим.

Дела о толковании Конституции РФ рассматриваются Конституционным Судом РФ в порядке реализации его полномочия на нормативное толкование.

Наиболее характерно нормативное толкование проявляется тогда, когда обнаруживается разное понимание статей Конституции РФ государственными органами, возникают разногласия, складывается разная практика. Существуют примеры нормативного толкования по запросу органа, который имеет целью организовать свою последующею работу в соответствии с Конституцией РФ, но затрудняется в понимании каких-то норм. Например, Государственная Дума и Совет Федерации РФ неоднократно обращались в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании положений Конституции РФ, регулирующих законодательный процесс, устанавливающих численный состав палат, правомочный принимать решения.

Нормативное и казуальное толкование, осуществляемое Конституционным Судом РФ, является официальным, имеет одинаковый объект, осуществляется Конституционным Судом РФ на основе установленных законодательством принципов. Тем не менее, различия этих видов конституционного толкования весьма существенны.

Во-первых, это прослеживается в задачах каждого из них. Несмотря на то что и нормативное, и казуальное толкование направлено на преодоление неопределенности в понимании конституционных норм, при нормативном толковании задачами Конституционного Суда РФ являются установление смысла конституционных предписаний и его разъяснение, в то время как при казуальном конституционном толковании деятельность Конституционного Суда РФ направлена на разрешение возникшего спора, проверку соответствия Конституции РФ положений нормативных правовых актов (в том числе и по жалобам граждан), а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации и на рассмотрении дела о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении им иного тяжкого преступления.

Во-вторых, существует различная процедура осуществления нормативного и казуального толкований. Для первого предусмотрены особые правила комментируемого федерального конституционного закона (в частности, оно осуществляется исключительно на пленарных заседаниях (п. 2 ст. 21 ФКЗ " О Конституционном Суде РФ), решение принимается большинством не менее 2/3 от общего числа судей).

В-третьих, конституционное казуальное толкование по сути проводимых действий и их целей состоит из трех стадий: уяснения идеологии законодательных норм (в первую очередь конституционных), исследования правового содержания законов и определения материальных условий реализации правовых норм. Понятно, что при нормативном толковании последняя стадия вряд ли присутствует.

В-четвертых, нормативное толкование Конституции РФ отличается от казуального еще и потому признаку, что первое распространяется на неопределенное число случаев, второе же рассчитано только на казус (конкретный случай), который стал предметом разбирательства. Нормативное конституционное толкование не привязано к конкретной ситуации, оно выступает как часть толкуемой нормы. Однако приведенные утверждения необходимо корректировать по отношению к конституционному казуальному толкованию, которое формально связано с конкретными обстоятельствами дела, но фактически действует как прецендент.

В-пятых, существенным является различение сравниваемых видов толкования по юридическим последствиям. Признанные вследствие казуального толкования неконституционными акт или его отдельное положения утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции РФ и не вступившие в силу международные договоры не подлежат введению в действие и применению. Несмотря на то что в акте нормативного толкования разъясняются подлинный смысл, содержание конституционной нормы и преодолеваются пробелы законодательства, такое толкование не влечет напрямую утраты юридической силы каким-либо иным актом.

Конституционное толкование - вид правовой деятельности высокого юридического ранга. Основания к применению официального нормативного толкования Конституционным Судом РФ могут быть различны (например, неправильное понимание нормы Конституции РФ), в связи с чем действием или бездействием одной стороны могут быть поставлены под угрозу осуществление прав другой стороны либо исполнение ею обязанностей. Поводом к применению официального нормативного толкования Конституционным Судом РФ должно быть ходатайство, внесенное в порядке, установленном законом, и отвечающее его требованиям.

В процессе толкования Суд учитывает иерархию правовых норм. Все нормы Конституции РФ должны толковаться в соответствии с положениями ее первой главы об основах конституционного строя. Нормы, содержащиеся в последующих главах Конституции РФ, должны толковаться в соответствии с этими основами. В случае выявления в процессе толкования расхождений между нормами последующих глав и положениями гл. 1 Конституции РФ верховенство должно принадлежать основам конституционного строя.

Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом РФ, является официальным и обязательным для всех органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, граждан и их объединений. Акты или их отдельные положения, основанные на понимании конституционных норм, противоречащем толкованию Судом, подлежат пересмотру издавшими их органами и должностными лицами.

В связи с обязательностью и следующей из нее юридической силы решений Конституционного Суда РФ по толкованию Конституции РФ может возникнуть один вопрос: какой акт толкования считать актом более высоким по юридической силе - официальное толкование компетентного органа или казуальное толкование Конституционного Суда РФ? Очевидно, что в такой ситуации необходимо основываться на следующих обстоятельствах.

Во-первых, согласно комментируемому ФКЗ " О Конституционном Суде РФ", решения Конституционного Суда РФ обязательны для всех органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций граждан и должностных лиц. Во-вторых, исходя из самой цели конституционного казуального толкования - разрешения возникшей неопределенности в понимании конституционных установлений, при осуществлении такого толкования Конституционный Суд РФ не столько интерпретирует смысл норм закона, сколько оценивает их соответствие конституционным положениям.

Конституционным Судом РФ 11 июля 2000 г. было вынесено постановление по делу о толковании ст. 91 и 92 Конституции РФ. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании отдельных положений ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений в их взаимосвязи.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В. Витрука, объяснение представителя стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд РФ, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ М.А. Митюкова, заместителя министра труда и социального развития РФ А.И. Осадчих, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд РФ установил следующее.

Статья 91 Конституции РФ предусматривает, что Президент РФ обладает неприкосновенностью. В ч. 2 ст. 92 Конституции РФ определено, что Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно (в частности, в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия).

Государственная Дума просит истолковать приведенные положения Конституции РФ во взаимосвязи, поскольку неясно, препятствует ли установленная ст. 91 Конституции РФ неприкосновенность Президента РФ возможности запрашивать и получать информацию о состоянии его здоровья в целях решения вопроса о наличии стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия как одного из предусмотренных ч. 2 ст. 92 Конституции РФ оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ; отменяет ли ст. 91 Конституции РФ действие в отношении Президента РФ положений Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г., 10 января, 27 февраля, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа, 1, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 31 декабря 2005 г., 2 февраля 2006 г.), касающихся процедуры определения временной нетрудоспособности и выдачи листка нетрудоспособности (ст. 49 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан), порядка установления степени утраты трудоспособности (ст. 50 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан); какова процедура прекращения исполнения полномочий Президента РФ досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.

Содержание ст. 49 и 50 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, касающихся процедуры определения временной нетрудоспособности и выдачи листка нетрудоспособности, а также порядка установления степени утраты трудоспособности, не связано с положением Конституции РФ о досрочном прекращении исполнения Президентом РФ полномочий в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, а потому не может быть предметом рассмотрения по настоящему делу. Проверка же конституционности названных положений Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан не может быть осуществлена Конституционным Судом РФ в процедуре толкования Конституции РФ.

Урегулирование отношений, связанных с возможностью запрашивать и получать информацию о состоянии здоровья Президента РФ для решения вопроса о наличии предусмотренной ч. 2 ст. 92 Конституции РФ стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия входит в содержание регламентации порядка досрочного прекращения исполнения Президентом РФ полномочий по указанному основанию, определение которого не может быть осуществлено Конституционным Судом РФ в процедуре толкования соответствующего положения Конституции РФ.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются лишь истолкование положения ч. 2 ст. 92 Конституции РФ о досрочном прекращении исполнения Президентом РФ полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия во взаимосвязи с положением ст. 91 Конституции РФ о неприкосновенности Президента РФ, а также определение тех конституционных начал, которые должны обусловливать основы порядка (процедуры) досрочного прекращения исполнения Президентом РФ полномочий при наличии стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.

Смысл положений ч. 2 ст. 92 и 91 Конституции РФ в их системном единстве может быть выявлен исходя из основ конституционного строя РФ и связанных с ними особенностей конституционного статуса Президента РФ.

В соответствии со ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Президент РФ как глава государства получает свои властные полномочия в соответствии с Конституцией РФ от народа на основе свободных выборов. По смыслу положений Конституции РФ, Президент РФ является постоянно действующим органом государственной власти и осуществляет свои полномочия как единоличный глава государства (ст. 11, ч. 1; ст. 80, ч. 1; ст. 81, ч. 1). Конституция РФ устанавливает, что никто не может присваивать власть в РФ; захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону (ст. 3, ч. 4). Следовательно, никто не может присваивать властные полномочия Президента РФ, осуществляемые им единолично.

Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ст. 80, ч. 2; ст. 78, ч. 4, Конституции РФ). В этих целях Президент РФ наделяется соответствующими конституционными полномочиями, осуществление которых является его прерогативой (ст. 83-90; ст. 104, ч. 1; ст. 107; ст. 108, ч. 2; ст. 109, ч. 1 и 2; ст. 111, ч. 1 и 4; ст. 115, ч. 3; ст. 117; ст. 128, ч. 1 и 2; ст. 129, ч. 2; ст. 134 Конституции РФ).

Исходя из занимаемого Президентом РФ места в системе органов государственной власти, а также его конституционного статуса Конституция РФ закрепляет неприкосновенность Президента РФ, а также другие правовые средства, которые обеспечивают свободное и ответственное осуществление Президентом РФ принадлежащих ему конституционных полномочий и непрерывность функционирования института главы государства.

Содержание и назначение ч. 2 ст. 92 Конституции РФ, предусматривающей возможность прекращения исполнения полномочий Президента РФ досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, не затрагиваются установлением в ст. 91 Конституции РФ положения о неприкосновенности Президента РФ.

Досрочное прекращение исполнения Президентом РФ своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции РФ. В таком случае в силу экстраординарного характера рассматриваемого основания волеизъявление Президента РФ может не являться обязательной предпосылкой досрочного прекращения полномочий. По смыслу ч. 2 ст. 92 Конституции РФ во взаимосвязи с ч. 1 и 3 той же статьи и ч. 1 ст. 93 Конституции РФ приведение в действие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом РФ своих полномочий или его добровольной отставкой.

Досрочное прекращение полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия является элементом конституционного статуса Президента РФ, и в силу этого правовое регулирование порядка (процедуры) прекращения полномочий Президента РФ по указанному основанию имеет конституционный характер. Определение соответствующего порядка может быть осуществлено с соблюдением вытекающих из положений Конституции РФ требований, с тем чтобы обеспечивались непрерывность и стабильность осуществления полномочий Президента РФ, исключение факторов, препятствующих нормальному функционированию институтов власти.

Порядок досрочного прекращения полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента РФ от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента РФ. По смыслу ч. 2 ст. 92 Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее ч. 4 ст. 10, 78, ч. 2 ст. 82, ч. 1 ст. 92 и ч. 1 ст. 93 при определении такого порядка законодателю надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти.

В соответствии со ч. 3 ст. 92 Конституции РФ в случае досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий их исполнение до вступления в должность вновь избранного Президента РФ возлагается на Председателя Правительства РФ.

Порядок прекращения исполнения полномочий Президента РФ досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, предусмотренного ч. 2 ст. 92 Конституции РФ, определяется на основе требований Конституции РФ и рассматриваемого Постановления.

Содержание и назначение ч. 2 ст. 92 Конституции РФ, предусматривающей возможность прекращения исполнения полномочий Президента РФ досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, не затрагиваются установлением в ст. 91 Конституции РФ положения о неприкосновенности Президента РФ.

 

Глава XV. Рассмотрение дела о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления

 

Конституция РФ 1993 г. ограничила полномочия Конституционного Суда РФ по делам, связанным с деятельностью должностных лиц. Ранее Конституционный Суд РФ был вправе давать заключения о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, а также о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица субъекта РФ. Необходимо отметить, что во многих странах органы конституционного контроля наделяются подобными полномочиями. Вопросы связаннее с обвинением должностного лица, подведомственны конституционным судам Австрии, Италии, Германии, Турции, Болгарии. В этих странах конституционные суды рассматривают дела, связанные с обвинениями против высших должностных лиц по существу, в результате рассмотрения вопроса они могут ставить вопрос о лишении должности. В отличие от них Конституционный Суд РФ дает заключение только о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации РФ на основании сформулированного и выдвинутого Государственной Думой РФ обвинения в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления. Решение Государственной Думы РФ о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации РФ об отрешении Президента РФ от должности могут быть приняты 2/3 голосов от общего числа каждой палаты по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной Думы РФ при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой РФ.

 

Статья 107. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации

 

Согласно ст. 93 Конституции РФ Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации РФ только на основании выдвинутого Государственной Думой РФ обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Как видно, Конституционный Суд РФ дает свое заключение на одном из завершающих этапов выдвижения обвинения против Президента РФ. Сначала обвинение должна предъявить Президенту РФ Государственная Дума РФ, затем подтвердить факты совершения Президентом РФ тех деяний, в которых он обвиняется, должен Верховный Суд РФ, и далее Совет Федерации РФ ждет заключение от Конституционного Суда РФ, который дает свое заключение именно с позиции соблюдения процедуры импичмента, предусмотренной Конституцией РФ.

Обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом об отрешении Президента РФ от должности Совет Федерации вправе лишь при получении заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков государственной измены или иного тяжкого преступления (ч. 4 ст. 15 и ст. 275 УК РФ). Запрос о даче заключения направляется в Конституционный Суд РФ не позднее месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Заключение должно быть дано не позднее 10 дней со дня регистрации запроса. Если Конституционный Суд РФ констатирует несоблюдение установленного Конституцией РФ порядка выдвижения обвинения против Президента РФ, процесс прекращается.

При даче Конституционным Судом РФ заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения решение Совета Федерации РФ об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой РФ обвинения против Президента РФ. Если в этот срок решение Совета Федерации РФ не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным.

В своих заключениях Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ не вправе указывать на совершение преступления Президентом РФ. В заключениях речь может идти лишь о том, что в выдвинутых обвинениях содержатся признаки уголовно наказуемого деяния.

 

Статья 108. Допустимость запроса

 

Комментируемая статья устанавливает требования, при которых обращение в Конституционный Суд РФ будет принято, фактически это требование о допустимости запроса. Запрос будет принят при условии, что соблюдена процедура (порядок) выдвижения обвинения против Президента РФ (отрешение его от должности). Для этого Конституционный Суд РФ проверяет факт того, что сначала обвинение в отношении Президента РФ выдвинула Государственная Дума РФ, затем было дано заключение Верховного Суда РФ в установленном порядке именно о фактах совершения Президентом РФ тяжкого преступления, других действий. Лишь после этого Совет Федерации, который будет принимать окончательное решение, может направить такой запрос в Конституционный Суд РФ.

 

Статья 109. Порядок направления запроса и дачи заключения

 

Настоящая статья установила некоторые процессуальные особенности рассмотрения данной категории дела в Конституционном Суде РФ. Прежде всего необходимо заметить, что у Конституционного Суда РФ имеется всего 10 дней на дачу заключения по делу со дня регистрации такого обращения в канцелярии Конституционного Суда РФ. Вообще сама процедура выдвижения обвинения в отношении Президента РФ (его импичмента) должна занимать не более 1 месяца. Такое стремление законодателя значительно сократить сроки вполне объяснимо, поскольку если подтвердятся факты государственной измены, то это может нанести непоправимый ущерб интересам Российской Федерации. Поэтому процедура выдвижения обвинения в отношении Президента РФ должна быть проведена в кратчайшие сроки. Качество проведенной процедуры импичмента не может пострадать, поскольку 4 независимых высших органа государственной власти выражают свою позицию по данному делу. Отметим, что в процедуре импичмента в отношении Президента РФ не участвует исполнительная власть. Это можно объяснить тем, что Президент РФ фактически возглавляет исполнительную власть в стране, силовые министерства и ведомства напрямую подчиняются ему. Еще одним аргументом в пользу таких коротких сроков рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ может послужить то, что за короткий период рассмотрения будет значительно сокращена возможность оказать политическое давление на судей Конституционного Суда РФ для склонения их в пользу принятия одного из решений.

К обращению в Конституционный Суд РФ необходимо приложить все те документы, которые исследовались в Государственной Думе и Верховном Суде РФ, заключение Верховного Суда РФ, протокол и стенограмму заседания Государственной Думы РФ по данному вопросу. Все эти документы будут изучаться Конституционным Судом РФ на предмет соблюдения Конституции РФ в процедуре импичмента Президенту.

 

Статья 110. Заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления

 

По итогам рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ Конституционный Суд РФ принимает один из двух вариантов решений: процедура выдвижения обвинения в отношении Президента РФ либо соблюдена, либо не соблюдена. В первом случае процедура импичмента Президенту РФ продолжается, и Совет Федерации на основании заключения Конституционного Суда РФ, решения Государственной Думы РФ, решения Верховного Суда РФ и изученных в данных органах государственной власти документов должен принять одно из решений.

В том случае если Конституционный Суд РФ не даст положительного заключения на соблюдение процедуры выдвижения обвинения в отношении Президента РФ, то сама процедура прекращается.

 

⇐ Предыдущая78910111213141516Следующая ⇒

Поделиться: