Актуальные проблемы правового регулирования туристской деятельности

 

Отраслевое законодательство, регулирующее основные хозяйственные, потребительские и иные отношения, возникающие в сфере туризма, получило развитие с момента принятия Закона об основах. Наиболее существенные изменения он претерпел с принятием Федерального закона от 05.02.2007 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и Федерального закона от 03.05.2012 г. N 47-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Права и интересы потребителей туристских услуг защищаются также нормами ГК РФ и Закона о защите, Правилами.

Как показывает практика, отраслевое законодательство требует дополнений и изменений. Так, недостатки правового регулирования в данной сфере приводят к тому, что, с одной стороны, наблюдается так называемый "туристский рэкет"*(5), когда за незначительные нарушения при оказании туристских услуг удается получить не вполне справедливую компенсацию, а с другой - невозможность для потребителя в ряде ситуаций реализовать право на защиту из-за коллизий между нормами ГК РФ и нормами законодательства о туризме и транспорте, сложностей в системе отношений "страховая компания (банк) - туроператор - турагент - турист" (а теперь еще и объединение туроператоров в сфере выездного туризма "Турпомощь" с компенсационным фондом). Еще более запутывают дело хитро составленные в пользу туристских организаций договоры.

ГК РФ предписывает в случае конфликтов между туристской организацией и туристом обращаться к турагенту, так как у потребителя именно с ним возникли гражданско-правовые отношения. Конструкция агентского договора между туроператором и турагентом, заключенного по модели договора комиссии, также предполагает, что ответственность перед туристом несет турагент. Однако Закон об основах возлагает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора с туристом на туроператора, как на лицо, имеющее банковское и страховое обеспечение.

Нет единства мнений и в регламентации ответственности туроператора за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по перевозке. В п. 8 письма Роспотребнадзора "Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере туристического обслуживания" указано, что при рассмотрении вопросов, связанных с защитой прав потребителей в сфере туристских услуг, необходимо учитывать особенности транспортного законодательства. Поскольку согласно транспортному законодательству ответственность за перевозку всегда несет перевозчик, эта транспортная услуга не включается туроператорами в состав туристского продукта*(6).

Однако Закон об основах к существенным нарушениям туроператором договора о реализации туристского продукта, являющимся основанием для выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии, относит, в том числе, неисполнение обязательств по оказанию туристу и (или) иному заказчику услуг, входящих в туристский продукт - то есть и услуг по перевозке. Возникает вопрос: как же может отвечать страховая компания за неисполнение обязанностей по перевозке, если согласно указаниям Роспотребнадзора транспортная услуга не включается в состав туристского продукта? Ведь страхованию подлежит ответственность туроператора, а не перевозчика.

Существует еще одна проблема - урегулирование отношений между субъектами туристского рынка. Договору между туроператором и турагентом посвящена ст. 9 Закона об основах, но вид договора не конкретизирован, не установлены пределы их ответственности перед туристом: разграничить ответственность должны сами стороны договора. На практике турагент - слабая сторона - присоединяется к договору, разработанному туроператором, не имея возможности урегулировать порядок взаимодействия туроператора и турагента в случае предъявления к ним претензий туристов. Противоречивость положений ГК РФ и туристского законодательства, определяющих отношения между туроператором, турагентом и туристом, приводит к тому, что не работают и нормы законодательства о финансовых гарантиях.

В последнее время внимание отраслевых ведомств привлечено к туроператорам - как к субъектам туристского рынка, несущим всю полноту ответственности перед потребителями, тогда как турагенты в результате отмены лицензирования и внесения поправок в Закон об основах (в частности, введение института финансового обеспечения туроператора и новой формы договорных отношений) фактически были исключены из правового пространства, а степень их ответственности ограничивается лишь полнотой и качеством предоставляемой информации. В итоге турагентская деятельность превратилась в бизнес, который развивается где угодно - от офисов до частных квартир - и не связан с какими-либо рисками.

Не регламентированы в законодательстве и отношения "туроператор - чартерный перевозчик - турист". Так, В.В. Витрянский, относя договор фрахтования к самостоятельному виду договора перевозки, указывает, что на воздушном транспорте подобные договоры заключаются не с отдельными пассажирами, а с организацией, выступающей в роли фрахтователя*(7). При заключении договора фрахтования за фрахтователем резервируются места для пассажиров, грузов, багажа при сохранении в неизменном виде существа обязательства по их перевозке в пункт назначения.

Пассажир-турист в данном случае выступает как лицо, для перевозки которого фрахтовщик и фрахтователь заключают договор фрахтования. Статья 787 ГК РФ оставляет за пределами регулирования многие вопросы, в том числе касающиеся взаимоотношений фрахтователя и пассажиров*(8). Это и позволяет судам квалифицировать отношения, связанные с перемещением туристов воздушным транспортом, не как договор фрахтования между туроператором и перевозчиком в пользу туриста, а как договор перевозки, заключенный между туристом и транспортной компанией. Причем основанием заключения договора является билет с фамилией пассажира.

Туроператору невыгодно заключать с перевозчиками договоры в пользу туриста, проще приобрести билеты для туристов и включить в договор с туристом условие о том, что туроператор не несет ответственности в случае переноса или задержки рейса авиакомпанией. Это приводит к огромному количеству жалоб, связанных с неисполнением или некачественным исполнением услуг по перевозке. Такие жалобы туристские организации отказываются удовлетворять, отсылая пассажиров-туристов к соответствующим исполнителям услуг - то есть к компаниям-перевозчикам.

С введением вместо лицензирования и обязательной сертификации института банковских гарантий и страхования ответственности туроператоров, несмотря на благую цель - экономически защитить туристов от недобросовестных компаний, обнаружилось несовершенство правового регулирования гарантов ответственности. Появление в рыночных отношениях еще одного субъекта - гаранта ответственности (страховой компании или банка) - усложняет разрешение конфликтных ситуаций.

К тому же события, произошедшие на туристском рынке в 2010-2012 гг., - недобросовестное поведение компаний "Аврора Интур", "Ланта-тур", "Капитал-тур", "Сеть Магазинов Хороших и Честных Путевок", обострение ситуации в Тунисе и Египте - в очередной раз продемонстрировали сложности в обеспечении защиты прав потребителей, связанные с нехваткой суммы гарантий, трудностями в доказывании наличия оснований для осуществления выплат по возмещению туристам ущерба.

Новые и диверсифицированные старые формы деятельности на рынке туристских услуг, трансформация договорной практики и документооборота, усложнение каналов сбыта услуг, развитие информационных технологий и другие новации туристского бизнеса не отражены ни в общем, ни в отраслевом законодательстве. К примеру, не регламентированы интернет-продажи (on-line бронирование через туроператора, самостоятельное формирование турпакета потребителем услуг). Недостатки Закона об основах обнаруживаются и в случаях, когда турагент дополняет продукт туроператора собственными услугами, при туристском консалтинге (оказание консультационных услуг по самостоятельной организации путешествия), географическом коучинге (предоставление туристам информации о географических особенностях предполагаемого места посещения для самостоятельного планирования маршрута и организации поездки) и прочих новациях современного турбизнеса.

По поводу законодательного регулирования ряда новшеств у специалистов возникают расхождения. Многие из них полагают, что такие услуги, как туристский консалтинг и географический коучинг, регламентировать вообще не стоит, так как они не относятся к перечню туристских услуг, образующих турпакет. Следовательно, для них достаточно будет применения соответствующих норм ГК РФ и Закона о защите. Существует также мнение, что эти услуги должны быть закреплены в соответствующих нормах отраслевого законодательства, так как последствия некачественного их оказания могут быть весьма серьезными. Есть и специалисты, которые указывают на необходимость закрепления услуг в соответствующих отраслевых ГОСТах и не видят при этом смысла во внесении поправок в Закон об основах.

Заместитель главы Ростуризма Е.Л. Писаревский выступил с докладом по дальнейшему развитию законодательного регулирования отношений в сфере туристской деятельности, где представил перечень направлений совершенствования отраслевого закона*(9):

- правовая регламентация автоматизации договорных отношений туроператора (турагента) и туриста или иного заказчика туристского продукта ("электронная туристская путевка");

- законодательное ограничение деятельности турагентов, оказывающих услуги от своего имени, с возможностью дальнейшей работы только от имени и по поручению туроператора;

- развитие видов страхования в сфере туризма, а также увеличение количества и улучшение качества услуг, оказываемых туристам страховыми организациями;

- формирование правовых норм, направленных на саморегулирование в сфере туристской деятельности (введение института саморегулируемых организаций);

- усиление юридической ответственности турагентов за нарушение условий договора о реализации турпродукта, введение финансовых гарантий для осуществления агентского бизнеса.

К чему же на деле приведут указанные мероприятия, которые предлагают специалисты Ростуризма?

Позитивный момент можно усмотреть в том, что ведется речь о законодательном повышении статуса турпутевки, которая пока выполняет функции некой квитанции, подтверждающей лишь факт оплаты турпродукта или услуг, но не удостоверяющей факт заключения договора о реализации турпродукта. Согласно последним поправкам, внесенным в Закон об основах 3 мая 2012 г., турпутевка в новой редакции отраслевого закона вообще не упоминается. Введение электронного документооборота и совершенствование основной туристской документации - мера необходимая, однако сложно осуществимая в силу относительно невысокого уровня автоматизации и информатизации туристского бизнеса.

А вот остальные предложения Ростуризма нуждаются в весьма критической оценке. В течение 2010-2012 гг. специалисты многократно обсуждали вопрос о правовом положении турагентов, а также о формах их взаимодействия с туроператором. Мнения разделились. Во-первых, со стороны ATOP были предложения расширить круг полномочий турагентов и закрепить их ответственность путем введения финансовых гарантий*(10). Во-вторых, лоббировались поправки, предполагающие обязать турагентов работать только от имени и по поручению операторов и исключить саму возможность организации турброкерства.

Наиболее оптимальным является решение об ограничении деятельности турагентов, которые смогут реализовывать туристские услуги только от имени и по поручению туроператора. В юридическом смысле с того момента, как турист заключил договор с турагентом, права и обязанности по оказанию услуг туристам должны возникать у туроператора, а не у турагента (Закон об основах отчасти это подтверждает). Такой подход представляется правильным, так как в современном законодательстве агент, который продает продукт от своего имени, де-факто является "квазиоператором", но без соответствующего финансового обеспечения, что приводит к негативным последствиям для туристов.

В то же время попытки законодателя усилить степень ответственности агентов, а также ввести финансовые гарантии и для них, выглядят весьма неубедительно и противоречат позиции специалистов Ростуризма, в которой выражается стремление перевести агентов на работу по системе "названного" принципала (то есть от имени и по поручению туроператора). При работе турагентов от имени туроператора их ответственность сводится к нулю, а необходимость в каких-либо гарантиях отпадает. В указанной ситуации финансовые гарантии для турагентов теряют смысл. Вместо этого следовало бы обратить внимание на еще один эффективный инструмент - формирование Единого федерального реестра турагентов.

Отметим, что весьма сложно обосновать возможность и необходимость введения финансовых гарантий для турагентов не только юридически, но и экономически, - в силу того, что прибыль турагента формируется исключительно за счет агентской комиссии, получаемой за проданные туры туроператоров, а это в среднем 8-12 процентов от отпускной цены тура. И если на рынке существуют десятки туроператоров с оборотами более 100 млн. руб. в год, то прибыль турагентов никогда не достигает таких значительных показателей, тогда как агенты обслуживают большие потоки туристов, работая сразу от имени нескольких туроператоров.

Решения требует также и проблема страхования туроператоров и туристов. Е.Л. Писаревский, в частности, предлагает включить в ст. 17.6 Закона об основах положение о предоставлении страховой компании права предъявлять регрессное требование в пределах произведенной страховой выплаты к туроператору, если умышленные действия или бездействие его, либо иных лиц, которые действовали в интересах туроператора, повлекли за собой причинение реального ущерба туристам*(11). Таким образом, снимается противоречие между нормами Закона об основах, обязывающими страховую компанию производить выплаты туристам независимо от умысла и действий туроператора, и ст. 963 ГК РФ.

Значительное внимание специалистами Ростуризма уделяется и проблемам страхования жизни, здоровья туристов, выезжающих за рубеж. В настоящее время действует норма, согласно которой в случае, если законодательством страны (места) временного пребывания установлены требования предоставления гарантий оплаты медицинской помощи лицам, временно находящимся на ее территории, туроператор (турагент) обязан их предоставить (ст. 17 Закона об основах).

Е.Л. Писаревский предлагает закрепить в отраслевом законе норму, которая позволяла бы туроператору (турагенту) отказывать туристу, уклоняющемуся от приобретения страховки, в заключении договора на оказание туристских услуг. Полагаем, что это не решит существующие проблемы, связанные с организацией страхования туристов в России и местах временного пребывания. Туристу нужно разъяснять, что дает страхование, какие программы существуют в той или иной страховой компании, предоставить ему право выбора, с кем заключить договор и на каких условиях. На практике турист получает страховку вместе с билетами уже в аэропорту перед вылетом и понятия не имеет о том, какие риски застрахованы. Думается, если турист приобретает путевку через турагентство, то и договор страхования он должен заключать по месту жительства, непосредственно участвуя в выборе страховых услуг. Туроператоры же, пытаясь удешевить стоимость турпродукта, заключают самые дешевые договоры страхования, порой не покрывающие многих расходов туриста при болезни, несчастном случае и т.д.

В Ростуризме считают, что совершенствованию туристского законодательства будет всячески способствовать введение института саморегулирования, так как СРО призваны снизить участие государственных органов надзора и контроля в туристской отрасли, передав часть функций непосредственно субъектам рынка. При этом участники рынка (туроператоры и турагенты) должны иметь возможности и ресурсы для саморегулирования - начиная от фирменного стиля и заканчивая стандартами разрешения конфликтных ситуаций либо на уровне туристской организации, либо на уровне СРО в пределах действующего компенсационного фонда.

На наш взгляд, данная поправка, которая так и не была принята, не исправила бы сложившейся ситуации на туристском рынке и не привела к повышению уровня защищенности потребителей. Указанная мера приведет лишь к усилению степени коррумпированности рынка, так как она предполагает осуществление выхода на рынок новых туркомпаний только через саморегулируемые организации, то есть через крупных туроператоров и различные профессиональные сообщества (ATOP, РСТ и т.д.). Институт саморегулирования более обоснованно было бы заменить процедурой, аналогичной лицензированию турагентской деятельности, или введением Единого федерального реестра туристских агентств.

Итак, Закон об основах в очередной раз требует серьезной редакции, предполагающей внесение следующих изменений:

1. Нуждаются в регламентации отношения между турагентом и туроператором. Финансовые гарантии для турагентов вряд ли помогут решить проблему защищенности туристов. Скорее это приведет к банкротству мелких турагентств. На наш взгляд, в Законе об основах необходимо четко регламентировать права, обязанности и ответственность как туроператоров, так и турагентов, определить вид договора, заключаемого между туроператором и турагентом.

2. Целесообразно более четко определить правовой статус турагентств и, возможно, возвратить лицензирование их деятельности. Можно ввести Единый федеральный реестр турагентств, что позволит упростить работу туроператоров при формировании агентских сетей, предоставить туристам в пользование эффективный инструмент, дающий информацию о неблагонадежных и, наоборот, ответственных турагентах, а также возможность размещать отзывы о турагентах, качестве обслуживания и т.д.

3. Необходимо введение новой статьи, где бы четко предписывалось, какие документы турагент должен выдавать на руки туристам при заключении договора о реализации турпродукта. К таким документам, как мы считаем, следует относить:

- договор о реализации турпродукта, форму которого следует типизировать и разместить на сайте Ростуризма и в соответствующих профессиональных сборниках типовых форм договоров;

- туристскую путевку по установленной Министерством финансов РФ форме с указанием всех туристских услуг согласно программе обслуживания и договору о реализации турпродукта;

- программу туристского обслуживания, в которой должны быть указаны все предоставляемые услуги в рамках тура по дням и даже часам их предоставления и потребления, в том числе услуги, предоставляемые по инициативе турагента;

- памятку для клиента, включающую информацию о месте временного пребывания, географии, традициях и обычаях населения, особенностях коммуникации, языка, религии, культуры и т.д.;

- информационный листок, содержащий адреса и телефоны различных структур в стране временного пребывания (консульств, больниц, страховых компаний и т.д.), расписания движения транспорта и работы основных служб, адрес отеля и т.д.

4. Для полноценной работы механизма туристских интернет - продаж необходимо преодолеть правовой вакуум, касающийся электронной подписи и электронных денег, а также регламентировать этот вид услуг. Когда платежи будут защищены, как законом, так и банковскими инструментами, потребитель не станет бояться расплачиваться банковскими картами через Интернет и сможет узнать, что ему делать в случае нарушения его прав.

5. Особого внимания заслуживает проблема разделения ответственности между туроператором и турагентом за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязательств перед туристом.

6. Необходима также регламентация новых форм туристского обслуживания путем внесения поправок в отраслевое законодательство или корректировки отраслевых ГОСТов и Правил.

Далее рассмотрим еще одну интересную и неоднозначную новеллу - введение механизма оказания экстренной помощи туристам, а также проблемы, связанные с его реализацией на практике. Последняя редакция Закона об основах*(12) и закрепила целый ряд новелл, среди которых наиболее важны следующие:

- введение понятия "экстренная помощь", с которым непосредственно связано формирование в рамках объединения туроператоров в сфере выездного туризма соответствующего компенсационного фонда для оказания такой помощи (ст. 1);

- создание объединения туроператоров в сфере выездного туризма, внесение соответствующих сведений в ЕФРТ и размещение их в Интернете (ст. 4.1, 11.1);

- формирование компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма для последующего оказания экстренной помощи туристам (ст. 11.4, 11.5);

- изменение размера финансового обеспечения для туроператоров, занимающихся выездным, въездным и внутренним туризмом (ст. 17.2);

- введение нормы, устанавливающей порядок государственного надзора в сфере туристской деятельности (ст. 19.1).

Появление большинства из этих новелл напрямую связано со сформировавшейся негативной тенденцией банкротств туроператоров (Капитал-тур, Аватур, Детур, Ланта-тур, Сизонс, ЧерриТур и др.), приведшей к тому, что в зарубежных странах остались тысячи туристов, возврат которых как в организационном, так и в финансовом плане лег на плечи государства, а также страховых компаний и банков, занимавшихся выплатой компенсаций пострадавшим туристам за счет средств финансового обеспечения несостоятельных туроператоров.

Одной из наиболее важных новелл отраслевого законодательства можно считать введение понятия "экстренная помощь", под которой законодатель понимает действия по организации эвакуации туриста из страны временного пребывания (в том числе оплата услуг по перевозке и (или) размещению), осуществляемые объединением туроператоров в сфере выездного туризма в соответствии с отраслевым законодательством.

Введение вышеуказанного понятия привело к появлению ряда других новелл в Законе об основах. Так, экстренная помощь подразумевает оказание ее объединением туроператоров в сфере выездного туризма в рамках компенсационного фонда, формируемого в обязательном порядке за счет взносов всех туроператоров России, работающих в сфере выездного туризма. Это потребовало введения в текст Закона об основах дополнительных статей и норм, регулирующих создание и деятельность такого объединения (ст. 11, 11.1, 11.2, 11.3), а также порядок формирования компенсационного фонда и расходования его средств (ст. 11.3, 11.4, 11.5).

Понятие экстренной помощи туристам, а также формирование соответствующего компенсационного фонда для ее оказания можно рассматривать в качестве одного из способов обеспечения исполнения обязательств в туристской отрасли, наряду со страхованием ответственности туроператора и банковской гарантией. Однако механизм реализации таких гарантов ответственности в туристском бизнесе еще совсем не отлажен, а правоприменительная практика свидетельствует о существовании целого ряда проблем, связанных с защитой интересов туристов.

Эти проблемы привели к тому, что законотворцы в ст. 4.1 Закона об основах ввели еще два условия, обязательных для осуществления туроператорской деятельности. В итоге сейчас можно говорить о существовании четырех таких условий: а) наличие сведений о туроператоре в ЕФРТ; б) наличие финансового обеспечения (банковская гарантия, страхование ответственности); в) членство в объединении туроператоров в сфере выездного туризма; г) внесение членских взносов в компенсационный фонд для оказания экстренной помощи туристам.

Следовательно, для оказания экстренной помощи в соответствии со ст. 4.1 создается объединение туроператоров и формируется компенсационный фонд. Согласно ст. 11.1 Закона об основах, объединение туроператоров в сфере выездного туризма, получившее в ноябре 2012 г. официальное название "Турпомощь", является некоммерческой организацией, представляющей собой единое общероссийское объединение, которое основано на принципе обязательного членства юридических лиц, осуществляющих на территории Российской Федерации туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма, и действует в целях оказания экстренной помощи туристам. Членство в подобном объединении является обязательным, а выход из него лишает туроператора права на дальнейшее ведение туроператорской деятельности.

На стадии обсуждения поправок в Закон об основах, речь шла о создании нескольких СРО в сфере туризма, на которые бы впоследствии возлагались четыре ключевые функции: а) поддерживающая - создание компенсационного фонда для оказания экстренной помощи туристам; б) информационно-образовательная - осуществление образовательной деятельности, переподготовка кадров для сферы туризма, предоставление необходимой информации для турфирм и потребителей; в) фильтрационная - осуществление контроля над процессом принятия в СРО новых членов, фильтрация неблагонадежных партнеров; г) регулирующая - создание и эффективное использование инструментов и механизмов регулирования туристского рынка.

В принятой редакции отраслевого закона (ст. 11.2) все функции объединения туроператоров в сфере выездного туризма свелись только к формированию и последующему использованию компенсационного фонда. Так, объединением туроператоров в сфере выездного туризма: обеспечивается оказание экстренной помощи туристам в случаях невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору; реализуется право требования страховой выплаты или выплаты по банковской гарантии, а также право требования к туроператорам; осуществляется учет взносов в компенсационный фонд.

Для оказания экстренной помощи создается компенсационный фонд, который мы определим как обособленное имущество, принадлежащее объединению туроператоров, которое формируется из средств участников такого объединения и служит для покрытия убытков, причиненных любым участником объединения в результате своей профессиональной деятельности, а именно ненадлежащего исполнения или неисполнения своих обязательств по договору о реализации турпродукта. То есть участники объединения несут субсидиарную (в основном финансовую) ответственность за качество турпродукта, предоставленного любым его членом.

Порядок формирования компенсационного фонда, а также расходования его средств определяется в ст. 11.4 и 11.5 Закона об основах. При этом ст. 11.4 указывает нам на то, что порядок и условия финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам определяются Правительством РФ, а размер выплаты из компенсационного фонда определяется исходя из фактических расходов на оказание экстренной помощи туристам, нормативное содержание которой предполагает, в первую очередь несение расходов на размещение и перевозку (эвакуацию) туристов.

Нет ясности в порядке расходования средств компенсационного фонда, главная цель которого - оказание экстренной помощи туристам. Для использования средств компенсационного фонда необходимо возникновение ситуации, связанной преимущественно со случаями невозможности исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта, что приводит к необходимости оказания туристам экстренной помощи, предполагающей действия по организации эвакуации туриста из страны временного пребывания (в том числе оплата услуг по перевозке и (или) размещению), осуществляемые объединением туроператоров.

В Законе об основах (ст. 11.5) указывается, что в пределах суммы расходов, понесенных объединением туроператоров на оказание экстренной помощи туристу, к объединению переходит принадлежащее туристу право требования о выплате страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора к страховщику, либо об уплате денежной суммы по банковской гарантии. То есть деньги в компенсационный фонд могут потом возвращаться за счет денег страховых компаний, так как если из фонда будет оплачен обратный билет, гостиница, то турист в страховую компанию не обратится за возмещением.

Закон об основах указывает нам и на приоритет использования компенсационного фонда и его средств перед финансовым обеспечением туроператора. Заметим, что в нормативно-правовых актах, регулирующих порядок расходования средств компенсационного фонда в иных сферах, указывается, что такие средства должны расходоваться по "остаточному принципу", то есть только после задействования всех сумм, составляющих финансовое обеспечение организации, не исполнившей или ненадлежащим образом исполнившей свои обязательства.

Так, согласно ст. 3 и 13 Закона "О саморегулируемых организациях"*(13) компенсационный фонд является резервным, то есть применяется только тогда, когда суммы страховых выплат (в нашем случае суммы финансового обеспечения оператора) оказывается недостаточно для покрытия официально признанной суммы возмещения. Все задействованные средства компенсационного фонда должны быть возмещены в установленном порядке членами объединения до определенной суммы. Такая же норма содержится и в ст. 25.1 Закона "О несостоятельности (банкротстве)"*(14).

Указанное выше обстоятельство делает актуальной еще одну проблему, связанную с определением приоритета и порядка расходования денежных средств компенсационного фонда и финансового обеспечения туроператора при оказании экстренной помощи туристам. Это связано с тем, что действующие нормативно-правовые акты фактически сводят на нет возможности для оперативного реагирования с целью последующего оказания экстренной помощи (это связано с двумя важными факторами - географическими особенностями страны, а также нежеланием банков и страховых компаний оперативно выплачивать денежные средства).

Интересен опыт оказания экстренной помощи туристам в ряде стран Европы и Америки. Так, во многих странах Европы наряду с лицензированием, финансовыми гарантиями и иными инструментами защиты прав туристов действуют и саморегулируемые организации. Но участие в таких организациях является добровольным - с целью исключения проникновения в них недобросовестных турфирм. В Бельгии, Дании, Норвегии, Швейцарии действуют и компенсационные фонды, формируемые на добровольной основе. В США для защиты интересов туристов активно используется страхование каждой туристской путевки на самые различные покрытия.

Также выделим ряд обязательных условий, наличие которых образует содержание экстренной помощи. К таким условиям согласно Закону об основах и Постановлению Правительства РФ "Об утверждении Правил оказания экстренной помощи туристам и Правил финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из компенсационного фонда"*(15) относятся следующие:

- наличие договорных отношений между туристом и туроператором (турагентом), а также с иным заказчиком от лица туриста, заключившим договор о реализации турпродукта;

- невозможность исполнения, неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств перед туристами по договору (чаще всего по причине его несостоятельности);

- отсутствие связи с возникновением форс-мажорных обстоятельств в месте пребывания туриста, с необходимостью его эвакуации для обеспечения безопасности его жизни и здоровья, с финансовыми затруднениями, возникшими у туриста, и другими фактами.

В ст. 6 Закона об основах указывается на то, что туристы имеют право на: "...обеспечение... экстренной помощи за счет средств компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма; возмещение убытков и компенсацию морального вреда в случае невыполнения условий договора о реализации туристского продукта туроператором или турагентом в порядке, установленном законодательством РФ; содействие органов власти (органов местного самоуправления) страны (места) временного пребывания в получении правовой и иных видов неотложной помощи...".

Эти права находят отражение только в тексте агентского договора в виде его существенных условий. Так, в ст. 9 Закона об основах указано, что в тексте договора, наряду с остальными, обязательно должно содержаться условие, предусматривающее возможность осуществления выплат туристам и/или иным заказчикам страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии в случае заключения договора о реализации туристского продукта между туристом и/или иным заказчиком и турагентом, а также в случае необходимости оказания экстренной помощи туристу.

Однако в ст. 10 и 10.1 Закона об основах, определяющих круг существенных условий договора о реализации турпродукта, заключаемого уже с туристом, указание на необходимость оказания такой экстренной помощи отсутствует. Присутствует такое указание лишь в последнем абзаце ст. 10, где говорится о том, что турист при заключении договора обязательно информируется в письменной форме о возможности обращения за оказанием экстренной помощи с указанием сведений об объединении туроператоров в сфере выездного туризма и о способах связи с ним.

Постановлением были приняты Правила оказания экстренной помощи туристам и Правила финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам из компенсационного фонда, которые развивают соответствующие нормы Закона об основах (в частности, ст. 1, 11, 11.1-11.5). Соответствующие дополнения были внесены в марте 2013 г. и в Правила оказания услуг по реализации туристского продукта.

В Постановлении указано, что решение об оказании экстренной помощи принимается объединением туроператоров на основании обращения туриста, в котором излагаются обстоятельства, свидетельствующие о невозможности исполнения, неисполнении или ненадлежащем исполнении туроператором своих обязательств по договору, а также ясно выраженное намерение прекратить путешествие и досрочно вернуться к месту его окончания. Объединение туроператоров может запросить у туриста или третьих лиц дополнительные сведения, но должно принять решение об оказании туристу экстренной помощи или об отказе в ее оказании в течение 24 ч.

В данном Постановлении также указывается, что финансирование расходов на оказание экстренной помощи туристам за счет компенсационного фонда будет осуществляться в форме оплаты объединением туроператоров в сфере выездного туризма "Турпомощь" услуг по перевозке или размещению, а также других услуг, необходимых туристу для оказания ему экстренной помощи, в соответствии с договорами, заключенными объединением туроператоров с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги по перевозке или размещению.

Следует отметить, что ни в Законе об основах, ни в иных нормативно-правовых и подзаконных актах законодатель не определяет правовой статус объединения туроператоров в сфере выездного туризма. Возникает закономерный вопрос - имеет ли право объединение выступать в качестве одной из сторон при заключении договоров с исполнителями услуг для оказания экстренной помощи? К примеру, в Законе об основах прямо не говорится о том, что объединение туроператоров имеет полномочия заключать такие договоры, тогда как Правила финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам в п. 3 четко нам на это указывают.

Приведем пример того, как эти проблемы решаются в Великобритании. Так, в стране действует ATOL (Air Travel Organiser's Licence) - организация, разрешающая проблемы, связанные с несением финансовых рисков авиатуристов. Согласно программе ATOL любой турист, купивший билет на регулярный авиарейс в составе турпродукта, будет обязательно возвращен в свою страну, даже если авиакомпания или туроператор прекратят деятельность. При этом проблема решается не путем использования средств компенсационного фонда, а путем оплаты таких гарантий самим потребителем (налицо механизм страхования финансовых рисков) в размере 2,5. Для продажи туров любая туристская компания должна обладать лицензией ATOL, которую можно получить, только имея в банке финансовое обеспечение, размер которого рассчитывается исходя из предполагаемого оборота компании.

Несмотря на очевидные преимущества механизма оказания экстренной помощи, есть и целый ряд проблем, с которыми предстоит столкнуться при его реализации на практике.

1) поправки, внесенные в Закон об основах, а также принятое Постановление не прописывают четко порядок создания и функционирования объединения туроператоров, формирования компенсационного фонда и расходования его средств;

2) невозможно говорить об оперативности оказания такой помощи, особенно если учитывать географические особенности и поясную разницу во времени, а также 24-часовой лимит на разрешение проблем, связанных с оказанием экстренной помощи;

3) большое количество вопросов связано с порядком расходования и восполнения средств компенсационного фонда, с определением круга лиц, ответственных за использование таких средств при положительном решении об оказании экстренной помощи;

4) во введении экстренной помощи и формировании компенсационного фонда можно усмотреть и возможности для мошенничества со стороны неблагонадежных туроператоров, которые могут демпинговать и впоследствии исчезнуть с рынка, а затем, возможно, появившись на нем снова в другом месте и с другим названием;

5) указанные новации еще более запутывают туриста, который с трудом может реализовать свои права в силу того, что ему весьма сложно разобраться в существующих способах обеспечения обязательств туроператора по договору и определить, куда и к кому обращаться в случае возникновения проблем;

6) не совсем четко в последней редакции Закона об основах определяется роль государства в регулировании процессов, связанных с оказанием экстренной помощи туристам;

7) определенные сложности возникнут при заключении договоров с контрагентами для оказания экстренной помощи, вследствие чего у объединения туроператоров должен быть соответствующий статус (пока же полномочиями заключать договоры наделяет объединение туроператоров "Турпомощь" только принятое недавно Постановление).

Итак, в сложившихся условиях оптимальным считаем внесение в действующее законодательство очередных поправок или же дополнение Постановления целым рядом пунктов.

Во-первых, следует предусмотреть возможность оперативного оказания экстренной помощи туристам за счет средств компенсационного фонда с последующим их возмещением из финансового обеспечения туроператора.

Во-вторых, в случае нехватки средств компенсационного фонда для оказания экстренной помощи туристам следует законодательно закрепить право объединения туроператоров на внеисковые способы истребования и получения средств финансового обеспечения неисполнившего свои обязательства туроператора, а также установить разумные и целесообразные сроки удовлетворения таких требований банками и страховыми компаниями.

В-третьих, в соответствующих статьях Закона об основах необходимо определить правовой статус объединения туроператоров в сфере выездного туризма, наделить его исключительным правом при использовании средств компенсационного фонда для оказания экстренной помощи туристам, заключении договоров с исполнителями услуг, истребовании средств финансового обеспечения туроператора для возмещения расходов по оказанию такой помощи.

В-четвертых, ответственность за перевозку туристов и иные услуги при оказании им экстренной помощи следует возложить на транспортные организации и исполнителей услуг в соответствии с действующим законодательством, так как услуги объединения туроператоров будут предоставляться в рамках отдельных договоров с исполнителями, а не в рамках договора о реализации турпродукта.

В-пятых, при оказании экстренной помощи экономически целесообразно в ряде случаев полностью реализовать программу пребывания, оплатив при этом все необходимые услуги исполнителей по размещению и питанию туристов. Это позволит избежать организации внеплановых и, соответственно, дорогостоящих чартерных рейсов и доставить туристов домой тем рейсом, который ранее был запланирован и, возможно, даже оплачен туроператором.

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: