РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН

⇐ ПредыдущаяСтр 8 из 9Следующая ⇒

Координация деятельности здравоохранения относится к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Одна из важнейших задач правового обеспечения здравоохранения — детальное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Это позволяет определить, в чьей компетенции находится разработка структуры и механизмов функционирования регионального здравоохранения, кто обязан финансировать его деятельность, а главное - кто несет ответственность за медицинское обеспечение населения на территории субъектов РФ.

Решение разграничения полномочий непосредственно определяет предмет правового регулирования и содержание законов субъектов Федерации об охране здоровья населения.

По вопросам, отнесенным к компетенции РФ, принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (часть 1 статьи 76 Конституции РФ). Это означает безусловный приоритет федерального законодательства над региональным. Исходя из конституционной нормы, по вопросу, отнесенному к компетенции РФ, нормы права на региональном уровне приниматься не могут.

По вопросам, отнесенным к компетенции региональной власти, при противоречии между федеральным законом и НПА субъекта РФ действует НПА субъекта РФ (часть 6 статьи 76 Конституции РФ).

Федеральное законотворчество по вопросам совместного ведения сосредоточено прежде всего на общих принципах и подходах правового регулирования. На региональном уровне эти принципы и подходы конкретизируют в зависимости от особенностей и потребностей субъектов Федерации.

Взаимоотношения НПА федеральной и региональной власти урегулированы не до конца. Это связано с тем, что в РФ отсутствует Федеральный закон «О нормативно-правовых актах РФ», как это принято в мировой практике. Цель этого законодательного акта — упорядочение системы действующих в РФ НПА на федеральном и региональном уровнях, создание научно обоснованных стандартов, определяющих механизмы правотворческого процесса, содержание и формирование различных НПА в целях повышения уровня правового регулирования различных сфер жизни общества.

В условиях отсутствия такого федерального закона регулирование вопросов разграничения полномочий в отдельных областях происходит в отраслевом законодательстве.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ), который вступил в силу 1 января 2005 г., внесены изменения в 196 законодательных актов, в том числе в 10 федеральных законов об охране здоровья граждан.

Цель основной массы поправок — разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, что коренным образом изменило систему межбюджетных финансовых отношений внутри Федерации, в том числе финансирование здравоохранения.

Из полномочий федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья исключены полномочия в установлении льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении.

Таким образом, установление порядка и объема предоставляемых отдельным группам населения мер социальной поддержки (льгот по старой терминологии) в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении с 2005 г. — полномочие субъектов РФ.

На субъекты Российской Федерации возложена обязанность формирования расходов бюджета субъектов Российской Федерации на здравоохранение в части оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях, ОМС неработающего населения, оказание специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи; разработка и утверждение территориальных ПГГ оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, включающих территориальные программы ОМС.

К ведению органов местного самоуправления в соответствии с внесенными изменениями отнесены;

• контроль за соблюдением законодательства об охране здоровья граждан;

• защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья;

• формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения;

• развитие учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности:

• создание условий для развития частной системы здравоохранения;

• организация ПМСП в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, включая обеспечение их лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения;

• охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

В процессе реализации принятого законодательства возникли сложности и непонимание при организации и финансировании медицинской помощи населению в условиях разделения полномочий.

Вместе с идеей законодательного разделения полномочий в сфере охраны здоровья возникла идея разделения ПМСП и специализированной медицинской помощи — некогда единый процесс оказания медицинской помощи на территории РФ - на уровни в зависимости от финансовых обязательств бюджета.

С принятием Федерального закона № 122-ФЗ законодательно закреплено разделение ПМСП и специализированной медицинской помощи и их источников финансирования (финансовых обязательств бюджета различного уровня).

В соответствии с законами, принятыми в 2004-2011 гг., организация оказания ПМСП, специализированной медицинской помощи (за исключением санитарноавиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, в формировании муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских организациях, относятся к полномочиям органов местного самоуправления.

Организация оказания специализированной медицинской помощи в кожновенерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях — полномочия органов государственной власти субъектов РФ.

Ни в полномочия органов государственной власти субъектов РФ, ни в полномочия органов местного самоуправления не включены организация и финансирование специализированной медицинской помощи в муниципальных медицинских учреждениях.

В этих условиях субъекты РФ решают вопрос о финансировании специализированной медицинской помощи на муниципальном уровне передачей государственных полномочий органам местного самоуправления с соответствующим финансированием.

Подтверждение этого — принятие 33 региональных законов в субъектах РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны здоровья и здравоохранения.

Правовые подходы к полномочиям органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан, сформированные в законе № 122-ФЗ, — основа и всех дальнейших законодательных актов, вносящих изменения в полномочия в области охраны здоровья вплоть до 2011 г.

Следующие изменения полномочий в сфере охраны здоровья граждан внесены Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ).

Закон разработан и принят для повышения эффективности государственного управления на всей территории РФ и направлен на дальнейшее совершенствование федерального законодательства в части разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Положения закона предусматривают передачу органам государственной власти субъектов РФ ряда полномочий в здравоохранении, образовании, занятости населения и других сферах, с предоставлением субъектам РФ субвенций из федерального бюджета на осуществление этих полномочий. Закрепление в законе переданных полномочий и их финансирование, контроль реализации формируют вертикаль управления со стороны федеральных органов государственной власти над органами государственной власти субъектов РФ в определенных законом сферах деятельности. Расширение практики передачи отдельных полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ во многом обусловлено изменением механизма наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ и повышением их ответственности за реализацию единой государственной политики в регионах.

В соответствии с законом № 258-ФЗ внесены изменения в Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан для систематизации полномочий федеральных органов государственной власти, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Полномочия РФ в области охраны здоровья граждан, переданные органам государственной власти субъектов:

• контроль за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным стандартам в здравоохранении;

• лицензирование следующих видов деятельности:

❖ медицинская деятельность медицинских учреждений муниципальной и частной систем здравоохранения;

❖ фармацевтическая деятельность (за исключением оптовой торговли лекарственными средствами федеральными организациями и аптеками);

❖ деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных препаратов (за исключением оптовой торговли лекарственными средствами федеральными организациями и аптеками).

Изменения законодательства, предусматривающие полномочия органов государственной власти субъектов РФ по контролю КМП, лицензированию медицинской, фармацевтической деятельности и деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, позволяют приблизить этот контроль к непосредственному исполнителю услуг и работ. Средства на осуществление переданных полномочий предусмотрены в виде субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с законом № 258-ФЗ высшее должностное лицо субъекта РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в здравоохранении:

• назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих переданные полномочия;

• утверждает структуру органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих переданные полномочия.

Впервые законодательно введено понятие «порядок медицинской помощи».

Стандарты и порядок оказания медицинской помощи устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, определяющим государственную политику и нормативно-правовое регулирование в здравоохранении.

В соответствии со статьей 8 Основ об охране здоровья граждан (в редакции ФЭ-230) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по вопросам местного значения в области охраны здоровья граждан отнесены:

• формирование органов, уполномоченных управлять муниципальной системой здравоохранения;

• развитие учреждений муниципальной системы здравоохранения, определение характера и объема их деятельности;

• организация ПСМП, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, формирование муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских учреждениях:

• организация обеспечения учреждений муниципальной системы здравоохранения лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами;

• создание условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан;

• регулярное информирование населения, включая СМИ, о распространении заболеваний, представляющих опасность для окружающих;

• санитарно-гигиеническое просвещение населения.

Серьезная проблема реализации полномочий местного самоуправления — недостаточность местного бюджета. Бюджетный кодекс (БК) РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к ведению местного самоуправления. Доходная часть местного бюджета должна содержать необходимый объем средств для финансирования минимальных расходов на решение задач местного значения. Действующим законодательством доминирующие в государстве источники доходов исключены из системы местных доходов, что приводит к недостаточности средств в муниципальном бюджете, а принцип финансовой самостоятельности не может быть реализован в полном объеме.

Существует проблема правового обоснования перевода денежных средств на содержание муниципальных учреждений здравоохранения в территориальный фонд ОМС для осуществления одноканального финансирования этих учреждений через систему ОМС.

Для создания эффективной модели управления здравоохранением субъекта РФ необходимо разработать четкий механизм взаимодействия уровней власти в части управления и финансирования отрасли, в том числе государственной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления, поскольку в оказании медицинской помощи в условиях одноканального финансирования участвуют государственные и муниципальные учреждения здравоохранения.

Основной путь решения проблем муниципальной системы здравоохранения — изменение федерального законодательства с возложением на субъекты РФ обязанности по организации и финансированию медицинской помощи, заложенной в ПГГ оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, а не только специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях. Это сделано с принятием в 2011 г. Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЭ).

В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) и законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об обязательном медицинском страховании в РФ" » (от 29 ноября 2010 г. № 313-ФЭ), с 1 января 2012 г. к вопросам местного значения муниципального района относится создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района. К вопросам местного значения городского округа относится создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа.

Таким образом, с 1 января 2012 г. на субъекты РФ возложены обязанности по организации и финансированию медицинской помощи, заложенной в ПГГ оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, а не только специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях.

Необходимо учитывать специфику территории РФ, разбросанность и значительную отдаленность друг от друга населенных пунктов, необходимость оказывать медицинскую помощь в этих районах, в том числе на Крайнем Севере. Управление здравоохранением отдаленных территорий, контроль КМП в медицинских учреждениях, расположенных за несколько тысяч километров не только от федерального центра, но и от центра субъекта РФ, требует, во-первых, разработки механизмов приближения финансирования медицинской помощи к этим территориям, во-вторых, муниципальных медицинских учреждений, в-третьих, муниципальных органов управления здравоохранением.

Это определяет необходимость предусматривать в федеральном законодательстве возможность передачи полномочий органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления с передачей соответствующего финансирования на реализацию этих полномочий.

Все новые положения, анализируемые в перечисленных законах, нашли свое отражение в принятом в 2011 г. Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЭ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

⇐ Предыдущая 1 2 3 4 5 6 789 Следующая ⇒