ИЕРАРХИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

⇐ ПредыдущаяСтр 7 из 9Следующая ⇒

Законы РФ — высшее императивное выражение и воплощение государственной воли российского общества. Этим обусловлена их высшая юридическая сила по сравнению со всеми другими актами. Все последующие НПА государства издаются на их основе, в соответствии и во исполнение законов, т.е. носят подзаконный характер. НПА федеральных органов исполнительной власти должны основываться на нормах Конституции РФ и федерального законодательства.

НПА в РФ действуют на основе принципа верховенства НПА, обладающих большей юридической силой. Правовое регулирование в любой сфере, в том числе в сфере охраны здоровья, подразумевает построение четкой правовой вертикали с формированием системы НПА, базирующейся на их юридической силе (рис. 3.2).

Основной закон страны — Конституция РФ, которая закрепляет основополагающие принципы государственной и общественной жизни в РФ и является правовой основой законодательства.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты в стране принимаются (издаются) на основе и во исполнение Конституции РФ и не могут ей противоречить.

Законы РФ регулируют наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения и принимаются в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Законы Российской Федерации:

• законы РФ о поправках к Конституции;

• федеральные конституционные законы;

• федеральные законы.

Федеральные и федеральные конституционные законы принимаются на основе и во исполнение Конституции РФ.

К сфере исключительного регулирования Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами относятся:

• основы конституционного строя РФ;

• права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их обеспечения, а также юридическая ответственность и иные меры принуждения личности;

• федеративное устройство РФ;

• общие принципы организации местного самоуправления;

• установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

• основы федеральной политики в области охраны здоровья и здравоохранения.

По этим вопросам принимают законы только на федеральном уровне.

Подзаконные правовые акты федеральных органов исполнительной власти — указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления, распоряжения и приказы различных федеральных министерств и ведомств. Наибольшую юридическую силу из перечисленных НПА имеют указы Президента РФ.

Правительство РФ в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции, законов РФ, нормативных указов Президента, которые не могут противоречить последним.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий издают НПА в форме постановлений, приказов, распоряжений, положений, инструкций, правил.

Таким образом, формируется правовая вертикаль подзаконных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. НПА (постановления, распоряжения и приказы) министерств и ведомств не могут противоречить указам Президента и постановлениям Правительства РФ (рис. 3.3).

Рис. 3.3. Взаимоотношение нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти по мере убывания их юридической силы

Нормативные акты Президента и Правительства РФ — важнейшие источники права — служат правовой основой для установления, изменения и прекращения административно-правовых отношений, определяющих правила поведения в сфере государственного управления.

3.4. МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Во всех современных государствах самый распространенный вид правотворчества — создание закона Парламентом. Механизм законопроектной работы Парламента отличается следующими особенностями:

• ограниченный круг субъектов законодательной инициативы;

• строгая процедура прохождения проекта в Парламенте;

• последовательная смена стадий правотворчества;

• множественность средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя;

• обусловленность юридического содержания правотворческого акта кругом регулируемых отношений.

Отправной момент создания закона — законодательная инициатива. Право законодательной инициативы реализуется внесением проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную думу.

В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, членам Совета Федерации, депутатам ГД, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ и Высшему арбитражному суду РФ по вопросам их ведения.

Наделенные Конституцией РФ соответствующим правом субъекты законодательной инициативы (всего более 700) могут внести в ГД свои проекты федеральных законов.

Законодательный процесс — урегулированный нормами права порядок разработки, обсуждения проектов НПА (законов) и их принятия высшим органом государственной власти. Законодательный процесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодательного процесса, однако общее для всех:

• создание закона урегулировано Конституцией и законодательством страны;

• осуществляется высшими органами власти в государстве:

• законодательный процесс состоит из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий.

Подготовка законопроекта — сложная многогранная деятельность, в которую вовлечены органы законодательной и исполнительной власти, специалисты, научные учреждения, общественные организации. Импульс к работе над законопроектом дает появление острой общественно значимой проблемы.

Для подготовки проекта закона, как правило, создают рабочую группу из квалифицированных юристов и специалистов соответствующего профиля, привлекают представителей научных учреждений, заинтересованных органов и организаций. Представители этой рабочей группы по инициативе правотворческого органа или субъекта права законодательной инициативы могут приглашаться для участия в рассмотрении проекта закона правотворческим органом. Депутат ГД вправе внести в письменной форме законопроект - законодательное предложение депутата ГД.

Для оценки качества законопроекта проводят его независимую экспертизу. На начальном этапе разработчикам законопроекта необходимо собрать и проанализировать весь статистический, социологический и другой материал, связанный с предметом законодательного регулирования. На основе этого материала рождается концепция законопроекта.

Необходимо сопоставить разрабатываемый законопроект с действующими НПА по соответствующему вопросу, провести его экспертизу, оценить эффективность будущего закона (рис. 3.4).

Проект закона РФ могут выносить на всенародное обсуждение.

В соответствии с частью 2 статьи 104 Конституции РФ проект закона РФ вносится в Государственную думу.

В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции РФ законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, которые покрываются за счет федерального бюджета (таков закон о здравоохранении), могут быть внесены в ГД только при наличии заключения Правительства РФ.

Рис. 3.4. Гармонизация законодательства РФ с законодательством мирового сообщества

ГД в обязательном порядке рассматривает внесенные законопроекты и принимает по ним решения. Она вправе принять либо отклонить законопроект.

Порядок принятия федерального конституционного закона и ФЗ устанавливают Конституция РФ, федеральные законы и регламенты палат Федерального собрания РФ.

После внесения законопроекта в ГД его рассылают для замечаний и предложений субъектам законодательной инициативы. Предложения по законопроекту поступают в ответственный комитет. На этой стадии соответствующий комитет ГД и Совет ГД готовят законопроект к рассмотрению на заседании ГД.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждают его концепцию, оценивают соответствие основных положений Конституции РФ, его актуальность, практическую значимость. Принятие ГД законопроекта в первом чтении означает, что депутаты одобрили его концепцию. Затем собирают поправки, готовят законопроект ко второму чтению, проводят правовую и лингвистическую экспертизу редакции, подготовленной с учетом принятых Комитетом поправок.

Рассмотрение законопроекта во втором чтении — принятие или отклонение ГД таблиц поправок и законопроекта в целом. Цель этой стадии — анализ содержания законопроекта с разных позиций и предложение более совершенных средств правового воздействия. Таким образом, изменение содержания законопроекта возможно только на этапе второго чтения. При этом его концепция не может быть изменена ни на одном из этапов.

Принятый во втором чтении законопроект направляют в ответственный комитет только для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и необходимой редакционной правки. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении недопустимо внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят ГД в третьем чтении, дальнейшему рассмотрению он не подлежит.

Принятый в третьем чтении федеральный закон направляют на рассмотрение Совета Федерации.

При отклонении федерального закона Советом Федерации его возвращают в ГД на заключение ответственного Комитета, по предложению которого либо создают согласительную комиссию для преодоления разногласий, либо закон принимают в ранее принятой ГД редакции, либо она снимает его с повторного рассмотрения. При повторном рассмотрении федерального закона обсуждают только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки не рассматривают.

Принятый ГД и одобренный Советом Федерации закон направляют Президенту (рис. 3.5).

Если Президент в течение 14 дней со дня поступления отклонит федеральный закон, то ГД вновь рассматривает его. Ответственный комитет готовит по нему заключение и предложения. Возможны варианты:

• принять ФЗ в редакции, предложенной Президентом;

• согласиться с мотивами Президента и снять ФЗ с дальнейшего рассмотрения;

• принять ФЗ с учетом предложений Президента;

• создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий;

• одобрить ФЗ в ранее принятой редакции.

ФЗ вступает в действие после подписания его Президентом и офиц. опубликования в СМИ: в бюллетене «Собрание законодательства РФ», «Российской газете», «Парламентской газете».

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции РФ любые НПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут быть приняты, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Порядок официального опубликования и вступления в силу законов РФ устанавливается федеральными законами.

При рассмотрении конкретных дел суды не вправе руководствоваться неопубликованными НПА.

НПА не имеет обратной силы, эта юридическая аксиома сформулирована еще древнеримскими юристами. Нормативный документ действует только в отношении тех фактов и случаев, которые возникли после введения его в действие. Закон РФ, устанавливающий юридическую ответственность за действия, которые ранее ее не влекли, или предусматривающий более строгую ответственность по сравнению с прежней, не может вступить в силу до истечения 10 дней после официального его опубликования. Это правило — необходимый фактор правовой стабильности. Граждане и юридические лица должны быть уверены в том, что их правовое положение не будет ухудшено вступлением в силу нового акта.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и иные законные интересы граждан, а также любые межведомственные акты подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, после чего — публикации в газете «Российские вести» не позже 10 дн. после регистрации. Акты, не прошедшие гос. регистрацию или зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, поскольку вступившими в силу не считаются.

Порядок принятия НПА субъектов РФ и НПА органов местного самоуправления, порядок внесения проектов таких актов устанавливается законодательством субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Рис. 3.5. Стадии создания федерального закона

Порядок официального опубликования и вступления в силу НПА субъектов РФ и НПА органов местного самоуправления определяется НПА соответствующего субъекта.

В медицинской деятельности, помимо правовых норм, регламентирующих работу врача, существуют нормы медицинской этики. На протяжении столетий со времен Гкппократа и по сложившейся в медицине традиции врачи давали обязательства перед обществом о нормах врачебного поведения, отношения к больным и их родственникам. В настоящее время в медицинской деятельности все большее число частных вопросов оказания медицинской помощи не отдается на откуп совести врача или морально-этическим нормам, а регулируется посредством права. В этих условиях важен уровень правовой культуры как врачей, так и пациентов — один из факторов законности в медицине.

Конституцией РФ установлено, что «человек, его права и свободы — высшая ценность», а «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения» (статьи 2, 17) — юридическое закрепление положения человека (в его юридическом качестве, в частности) как основания и центра российской правовой системы. Все остальные ее субъекты — органы государства, организации, объединения и т.д. — лишь производные активной деятельности человека.

Защита прав и свобод человека и гражданина - основная функция государства.

Таким образом, механизмы реализации права - единый правовой комплекс защиты законности и правопорядка во всех сферах общественной жизни и деятельности на территории государства. Стратегические цели развития российской государственности — построение государственно-правового механизма, который направлен на реальное обеспечение провозглашенных Конституцией РФ прав человека как высшей ценности.

3.5. ФОРМИРОВАНИЕ КОДЕКСА ЗАКОНОВ ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ НАСЕЛЕНИЯ

В конце 1990-х гг. были приняты федеральные законы, которые в определенной мере решали неотложные проблемы здравоохранения. В числе базовых законов действуют: «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», «Об обязательном медицинском страховании граждан в Российской Федерации», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об обращении лекарственных средств», «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «Об охране атмосферного воздуха» и ряд других. Кроме того, большое число подготовленных законопроектов на федеральном уровне свидетельствует о дальнейшем прогрессивно нарастающем массиве законодательства в этой сфере. Все это обусловило необходимость систематизации законодательных актов, т.е. сведения к внутреннему единству НПА путем внешней или внутренней обработки их содержания. Вначале необходимо было свести воедино законодательство об охране здоровья без изменения содержания. Такой вид систематизации называют инкорпорацией. Как простейшая форма упорядочения законодательства инкорпорация осуществляется в хронологическом, алфавитном и ином порядке. В дальнейшем возникла потребность в создании законодателем сводного, систематизированного, внутренне согласованного, крупного нормативного акта.

В 1996 г. была предложена идея кодификации законодательства об охране здоровья граждан. Кодификация — процесс сведения воедино НПА путем переработки их содержания. При этом отбрасывают часть устаревшего нормативноправового материала, внутренне увязывают и рубрицируют соответствующие части НПА, формируют структуру кодифицированного акта со специфическим содержанием.

С 1997 г. началось формирование Кодекса законов об охране здоровья населения с опорой на нормы Конституции РФ, Гражданского и Уголовного кодексов РФ. Основ законодательства об охране здоровья граждан.

Кодекс законов об охране здоровья граждан состоит из блоков (рис. 3.6).

Первый блок — надзорные законы, направленные на обеспечение безопасных условий жизни и среды обитания человека («О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране атмосферного воздуха», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О радиационной безопасности», «О питьевой воде»).

Второй блок — законы профилактической направленности («Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний», «Об ограничении курения табака», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «О предупреждении распространения заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», «О предупреждении распространения туберкулеза», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О физической культуре и спорте». Об ограничении рекламы алкоголя и табака».

Третий блок — законы, защищающие права граждан на охрану здоровья («О правах пациентов», «О защите прав потребителей», «О рекламе медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств», «Об уголовной ответственности за незаконное отключение электроэнергии медицинским учреждениям» (статья 215.1 УК РФ).

Пятый блок - законы, регламентирующие деятельность национальной системы здравоохранения («О здравоохранении в Российской Федерации», «О регулировании частной медицинской деятельности», «О медицинских организациях», «О лекарственных средствах», «О медицинских изделиях»).

Шестой блок — законы, регулирующие финансирование здравоохранения («О медицинском страховании граждан», «О бюджете РФ», «О бюджете ФОМС», «О тарифах страховых взносов на обязательное медицинское страхование», статьи в Налоговом и Таможенном кодексах).

Седьмой блок — законы, регулирующие отдельные виды медицинской деятельности («О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», «О трансплантации органов и (или) тканей человека», «О донорстве крови и ее компонентов», «О Российском обществе Красного Креста»).

Общая схема Кодекса законов об охране здоровья населения представлена на рис. 3.6.

⇐ Предыдущая 1 2 3 4 5 678 9 Следующая ⇒