История становления местного самоуправления в России.

Стр 1 из 13Следующая ⇒

Единого мнения по вопросу зарождения местного самоуправления в России не сложилось. Одни авторы связывают появление местного самоуправления еще с дохристианским периодом развития Руси, указывая в качестве древнейших форм народного самоуправления вече и крестьянскую (сельскую) общину[16]. После принятия христианства (988 г.) контуры самоуправления проявились уже более отчетливо, поскольку расширился круг его субъектов и наряду с производственными и территориальными общинами формируется монастырское и церковное самоуправление[17]. Другие исследователи в качестве начального этапа возникновения этого института называют рубеж XI-XII вв., время появления двух феодальных городов-республик – Пскова и Новгорода. Главным органом власти вольной городской общины было вече, которое либо выбирало, либо приглашало князя[18]. Третьи развитие начал самоуправления в России связывают с XVI-XVII вв., с периодом отделения городского общества от сельского[19].

На наш взгляд, следует согласиться с теми авторами, которые считают, что местное самоуправление в его современном понимании в качестве института публичной власти в дореволюционной России стало формироваться в результате Земской реформы 1864 г. и Городской реформы 1870 г.[20] До этого момента можно говорить лишь о предпосылках или отдельных элементах местного самоуправления.

Земская реформа 1864 г. была половинчатой. Она вводилась лишь в 34 из 69 существовавших на тот момент губерниях европейской части России на уровне губерний и уездов, не затрагивая волостной уровень.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. на эти органы возлагались следующие задачи:

- заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства;

- устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства;

- меры обеспечения народного продовольствия;

- заведование земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения (способами прекращения нищенства, попечением о построении церквей);

- управление делами местного страхования имущества;

- попечение о развитии местной торговли и промышленности;

- участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;

- содействие к предупреждению падежа скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными[21].

В систему земских учреждений входили уездные и губернские земские собрания и соответствующие земские управы. Земские собрания были выборными органами. Выборы в уездное земское собрание проводились на трех избирательных съездах (землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ), для чего все население уезда на основе имущественного ценза и географического расположения собственности делилось на три курии – землевладельцев, собственников недвижимого имущества в городе и крестьян. Избирательные съезды имели одно назначение – выборы гласных на три года.

Уездные собрания обычно собирались один раз в год. На первом заседании уездные гласные избирали из своего состава губернских гласных в губернские собрания. В состав губернских собраний входили также предводители дворянства, председатели управ всех уездов. Обязанности председателей уездных и губернских собраний возлагались соответственно на уездного и губернского предводителей дворянства. Таким образом, земское самоуправление как бы накладывалось на существующее в России сословное самоуправление.

Губернские и уездные собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии они определяли основные направления хозяйственной деятельности, рассматривали и утверждали сметы, распределение повинностей, рассматривали жалобы на действия членов управ, проводили выборы земских должностных лиц, утверждали отчеты управ по земскому хозяйству. Губернские земские собрания издавали обязательные для местных земских учреждений постановления[22].

Для текущей работы уездные и губернские земские собрания избирали на три года исполнительные органы - соответствующие земские управы, состоящие из председателя и членов управы (от 2 до 6 человек). Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, губернской - министром внутренних дел. Если кандидатура не утверждалась, назначались новые выборы председателя.

Земские управы осуществляли управление имуществом земства, ведение хозяйством губернии или уезда в целом, а также составляли губернские сметы и отчеты, готовили необходимые собранию сведения и заключения, осуществляли надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм, а также своевременный созыв и открытие (с разрешения губернатора) земских собраний. На ежегодных сессиях управы отчитывались перед собраниями.

В Положении предусматривалось разграничение полномочий между уездными и губернскими земскими учреждениями. К обязанностям губернских учреждений относились дела, касающиеся губернии в целом или нескольких ее уездов; к обязанностям уездных – дела каждого отдельного уезда. Земские учреждения функционировали на основе самофинансирования. Они наделялись правом обложения населения целым рядом налогов: на землю, леса, доходные дома, фабрики, заводы и др. Финансовая поддержка со стороны государства носила строго целевой характер и составляла до 16 % общего земского бюджета[23].

Земства особенно преуспели в сфере народного образования и здравоохранения, взяв на себя функции подготовки кадров учителей, открытие собственных школ (особенно на селе).

Положение 1864 г. подчеркивало негосударственный характер земских учреждений, их независимость и самостоятельность в пределах вверенных им хозяйственных дел. Однако существовал контроль государства за деятельностью земских учреждений. В масштабах всей страны такой контроль осуществлял министр внутренних дел, в губерниях эта функция возлагалась на губернатора. Ряд постановлений земских собраний подлежал утверждению центральной или местной государственной администрацией. Право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с органами государственной власти принадлежало Правительствующему Сенату как высшей судебной инстанции.

По Городовому положению 1870 г. хозяйство и благоустройство городов передавались органам городского самоуправления. К их компетенции были отнесены следующие направления деятельности:

- управление городским хозяйством;

- устройство и содержание городских улиц, площадей, мостовых, тротуаров, общественных садов, бульвар, водопроводов,. сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, гатей и переправ, освещение улиц;

- обеспечение населения продовольствием, устройство рынков и базаров:

- участие в попечении народного здравоохранения и образования;

- принятие мер по борьбе с пожарами и другими бедствиями;

- устройство благотворительных заведений;

- содействие в развитии торговли и промышленности, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений;

- устройство театров, библиотек и других подобных заведений;

- представление правительству сведений по предметам, касающимся городских потребностей[24].

Для функционирования городского самоуправления образовывались городские избирательные собрания, Городская дума и городская управа.

Городские избирательные собрания собирались для избрания всесословного представительного органа - Городской думы. Выборы проводились один раз в четыре года. Избирательное право предоставлялось всем горожанам, независимо от сословной принадлежности, если они отвечали следующим требованиям: были российскими подданными старше 25 лет; владели в пределах города недвижимостью, подлежавшей оценочному сбору или выплачивали в городскую казну сбор со свидетельств (купеческого, промыслового, приказчичьего первого разряда) или с билетов на содержание промышленного заведения; проживали в городе в течение последних двух лет перед выборами (хотя бы и с временными отлучками); не имели недоимок по городским сборам.

Гласные избирали городского голову, который председательствовал в думе. Из своего состава дума избирала подотчетный ей исполнительный орган – городскую управу, в чью компетенцию входило ведение дел городского хозяйства и общественного управления. Она исполняла определения думы, собирала необходимые сведения, составляла проекты городских смет, взимала сборы (на установленных думой основаниях), отчитывалась перед думой.

Городской голова после избрания должен был пройти процедуру утверждения губернатором (в уездных городах), либо министром внутренних дел (в губернских). В столичных городах он утверждался императором. Наиболее важные постановления городских дум – о займах, поручительствах или гарантиях от имени города, превышавших определенную сумму, об утверждении или изменении планов городов – нуждались в утверждении министром внутренних дел или губернатором.

В 1890-х гг. самостоятельность органов земского и городского самоуправления была существенно сужена. Появились новые Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городское положение (1892 г.), согласно которым выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе. Государственный контроль за земским и городским самоуправлением значительно усилился.

Характер организации власти на местах коренным образом изменился после Октябрьской революции 1917 г. Идея местного самоуправления, предполагающая известную самостоятельность и независимость местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата, являвшегося по своей природе государством с жестко централизованной системой управления[25].

В основу организации власти был положен принцип «демократического централизма», в соответствии с которым единственными органами государственной власти признавались Советы народных депутатов, объединенные в единую систему. Советы рассматривались как представительные органы, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Они состояли из депутатов, которые осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. При Советах формировались исполнительные комитеты, которые формально должны были исполнять решения Совета. Они находились в двойном подчинении: с одной стороны, Советам, которые их формировали, с другой - вышестоящим исполнительным органам соответствующего профиля, что фактически ставило местные Советы в зависимость от исполнительно-распорядительных органов.

Принцип полновластия Советов народных депутатов никогда не был реальным. Всей полнотой власти обладала такая государственная надстройка как КПСС. В СССР произошло жесткое сращивание государственного и партийного аппарата. Советы должны были оформлять решения, принятые на партийных съездах.

С началом политических и экономических реформ в стране в конце 1980-х годов встал вопрос об изменении механизма власти на местах. 9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В соответствии с ним система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В законе впервые было закреплено понятие муниципальной (коммунальной) собственности. 6 июля 1991 г. принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который также создал определенные предпосылки дальнейшего реформирования местной власти.

Новым этапом в становлении местного самоуправления в России стало принятие Конституции РФ 1993 г.

12 3 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒