Тема 5. Система и функции местного самоуправления.

Понятие и принципы системы местного самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой целенаправленную деятельность различных субъектов по различным направлениям. Общая цель местного самоуправления при всем разнообразии его субъектов предопределяет некоторую целостность и упорядоченность их деятельности, необходимость их взаимосвязи, структурированности. Как уже было отмечено, такой целью является улучшение благополучия населения муниципального образования, создание всех условий, необходимых для нормального и достойного проживания граждан.

Под системой местного самоуправления можно понимать совокупность взаимосвязанных организационно-правовых форм, посредством которых население муниципального образования может осуществлять муниципальную власть.

В самом общем первоначальном виде система местного самоуправления закрепляется в Конституции РФ. В соответствии с ч.2 ст.130 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Более детально система организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления закрепляется в текущем законодательстве, в частности в главах 5 и 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Можно выделить три группы организационно-правовых форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России.

1. Формы непосредственной муниципальной демократии (формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления), реализуемые путем прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в пределах границ муниципальных образований. К ним относятся такие формы осуществления муниципальной власти непосредственно населением, как местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

2. Формы представительной муниципальной демократии, т.е. осуществление муниципальной власти через органы местного самоуправления, которые организуют повседневную работу по реализации функций местного самоуправления в муниципальных образованиях. К органам местного самоуправления относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования

3. Инициативные и иные формы участия населения в местном самоуправлении. В эту группу организационно-правовых форм входят территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, правотворческая инициатива граждан, конференция граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, опрос граждан и др.

Система местного самоуправления обладает качеством единства. Единство системы местного самоуправления обусловлено ролью и функциями местного самоуправления в обществе и государстве.

Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Она проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и полконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь[156].

К принципам организации системы местного самоуправления, помимо единства, можно отнести приоритетность форм непосредственной муниципальной демократии над иными группами форм, соответствие задач, определяемых для каждой из форм, их организационным возможностям, а также многообразие и достаточность форм в каждом муниципальном образовании. Система местного самоуправления в каждом муниципальном образовании по-своему уникальна и должна обеспечивать выполнение всех задач и функций местного самоуправления в данном образовании.

Формы осуществления населением местного самоуправления.

Формы непосредственного осуществления населением

Местного самоуправления.

Приоритетность форм непосредственной муниципальной демократии над всеми другими формами в системе местного самоуправления обусловлена конституционным закреплением принципа народовластия. В соответствии с Конституцией Россия провозглашается демократическим государством, в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Особой разновидностью социальной власти является государственная власть, которая осуществляется соответствующим государственным аппаратом, т.е. совокупностью государственных органов, которые реализуют функции государства. Другой формой народовластия является местное самоуправление – особый общественный институт, являющийся самостоятельным по отношению к государственной власти. Через этот институт население имеет возможность самостоятельно решать определенные управленческие вопросы, возникающие в месте своего конкретного проживания.

Высшим и непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[157] местный референдум – это форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Местный референдум должен проводиться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования. Порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта РФ.

Решение о назначении местного референдума согласно ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» принимается представительным органом муниципального образования в течение 30 дней со дня поступления в этот орган документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

Инициативу о его проведении могут выдвигать:

1) граждане РФ, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) избирательные объединения, иные общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах или референдумах;

3) представительный орган муниципального образования и глава местной администрации совместно.

Для проведения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений необходимо собрать подписи в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.

Если местный референдум по каким-либо причинам не назначен представительным органом в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Федерации или прокурора. В этом случае референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию. Это решение подлежит обязательному исполнению и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными органами государственной власти.

Вопросы, которые могут быть вынесены на местный референдум, законодателем четко не определены. К ним должны относиться лишь наиболее важные вопросы местного значения. Для того, чтобы организация решения важнейших вопросов местных сообществ путем прямого волеизъявления граждан не зависела от субъективизма местных властей, отдельные авторы считают целесообразным определить в уставах муниципальных образований перечень вопросов, который должен находиться в исключительном ведении самого населения, а, следовательно, подлежать вынесению на референдум в обязательном порядке[158].

В любом случае, на местный референдум могут быть вынесены только те вопросы местного значения, которые находятся в ведении соответствующего муниципального образования.

В соответствии с ч. 8 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов, о персональном составе органов местного самоуправления, об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности, о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после их отмены. Законом субъекта РФ, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

Другой формой непосредственного выражения самоуправления являются муниципальные выборы. Они проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа и выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом. Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию.

Российское законодательство предусматривает возможность на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, участия в муниципальных выборах и местном референдуме иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования[159]. Однако в настоящее время такая возможность в значительной степени остается потенциальной, поскольку соответствующих международных договоров, за исключением договора о союзе Беларуси и России, не заключено.

Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление муниципальной власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми интересами, формируемыми местным обществом. В этом заключается их социально-политическое значение. В современных условиях выборы должны стать важнейшим элементом формирования высокого уровня политико-правовой культуры общества. Реализация избирательных прав граждан находится в жесткой зависимости от состояния электорально-правовой культуры в обществе и такой ее составляющей, как правосознание. «Современное избирательное право эффективно лишь в той мере, в какой оно является отражением демократической правовой культуры, ориентированной на мотивированное и ответственное участие граждан в формировании органов власти»[160], - отмечает С.В. Навальный. В этой связи важнейшее значение приобретает идеологическая функция выборов. Одним из направлений деятельности органов власти должно стать повышение уровня электорально-правовой культуры граждан, преодоление правового нигилизма и абсентеизма.

По инициативе населения также может быть проведено голосование по отзыву депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования.

Отзыв выборного лица местного самоуправления – принятие гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению деятельности депутата, выборного должностного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования. Институт отзыва – это специфический институт народовластия в процессе осуществления местного самоуправления, выражающий взаимоотношения выборных лиц с избирателями, являющийся формой ответственности их пред населением[161].

Инициатива проведения голосования по отзыву выдвигается в том же порядке, что и инициатива проведения местного референдума с некоторыми особенностями.

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Такими основаниями могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва должна обеспечивать данным лицам возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа или выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

К сожалению, новый закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не учел важнейшую правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом РФ. В одном из своих постановлений Конституционный суд РФ указал, что за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано [162] . Как видно, новый закон данную правовую позицию Конституционного Суда РФ не воспринял, указав несколько иную формулировку о необходимой численности проголосовавших за отзыв.

При изменении границ или преобразовании муниципального образования, как уже отмечалось, требуется получение согласия населения. В этих целях на всей территории муниципального образования или на части его территории проводится голосование, которое назначается представительным органом муниципального образования. Оно считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения считается полученным, если за указанные изменение или преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования подлежат официальному опубликованию.

Сход граждан для решения вопросов местного значения проводится только в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции этого органа. Он созывается главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Выборные лица местного самоуправления обязаны участвовать в сходе граждан. На сходе председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Такие решения подлежат официальному опубликованию и обязательному исполнению на территории поселения.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить исполнение этих решений в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

От форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, реализация которых имеет обязательные юридические последствия властного характера, необходимо отличать формы участия населения в местном самоуправлении, атакже различного рода формы выражения мнения граждан относительно целесообразности и результативности действий муниципальных органов власти и реализацию иных отдельных прав и свобод. Е.С. Шугрина к формам непосредственного народовластия в системе местного самоуправления относит участие в митингах, шествиях, демонстрациях, пикетировании, обращения граждан в органы местного самоуправления, участие в опросах[163]. В.В. Комарова отмечает, что «формами прямой демократии являются только те ее проявления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя полноты государственной власти – народа»[164]. Однако, критикуя тех авторов, которые к формам народовластия относят письма и обращения граждан, деятельность общественных организаций, петиции, сама она относит к таким формам митинги, шествия, демонстрации и пикетирования[165].

Представляется, что все перечисленные действия также нельзя признать актом осуществления власти, поскольку они не влекут за собой обязательных юридических последствийименно властного характера. Эти действия являются реализацией права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Органы власти, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения указанных публичных мероприятий, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия[166], но не обязаны выполнять требования, содержащиеся в обращениях или выдвигаемые на митингах и демонстрациях. Участие граждан в митингах, шествиях и других публичных акциях в целях выражения своего мнения по тем или иным вопросам деятельности органов местного самоуправления может быть отнесено к иным формам участия населения в осуществлении местного самоуправления.

⇐ Предыдущая 3 4 5 6 789 10 11 12 Следующая ⇒