Конституционные основы местного самоуправления в России.

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 13Следующая ⇒

Современная модель местного самоуправления формируется в соответствии с концепцией, установленной Конституцией Российской Федерации 1993 г. В ней в ст. 12 впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», а «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это сразу породило и до сих пор порождает множество споров и дискуссий в юридической науке о природе нового института власти, о соотношении государственного управления и местного самоуправления.

Разработчики проекта Конституции России 1993 г. во многом не учли зарубежный опыт организации местного самоуправления. Стремление как можно скорее отойти от советской модели при очевидном дефиците теоретических знаний о сущности местного управления и самоуправления современных государств привело к фактическому закреплению в Конституции Российской Федерации 1993 г. устаревшей концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к общественным теориям самоуправления.

Причем одни авторы связывают конституционное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти со стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников, а другие – со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот и тягот населения[26].

В тексте Европейской Хартии местного самоуправления, в отличие от Конституции России 1993 г., институт местного самоуправления вовсе не противопоставляется государству. Напротив, полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, в рамках закона «могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти» (ч. 4 ст. 4). При этом постоянно подчеркивается, что органы местного самоуправления «действуют в рамках закона» (ч. 1 ст. 3), их основные полномочия «устанавливаются законом» (ч. 1 ст. 4), они обладают полной свободой действий «в пределах, установленных законом» (ч. 2 ст. 4).

Европейская Хартия местного самоуправления не разграничивает государственные дела и дела местного значения. Участие граждан в местном самоуправлении считается реализацией права «участвовать в управлении государственными делами» (преамбула). Органы местного самоуправления «регламентируют значительную часть публичных дел», т.е. важных как для государства, так и для местного сообщества. Кроме того, из данного документа не следует, что органы местного самоуправления не должны включаться в систему органов государственной власти.

Российский законодатель, однако, пошел по другому пути. В развитие положений Конституции России 1993 г. был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[27], а позднее, 6 октября 2003 г., - новый закон с аналогичным названием[28]. Его положения полностью вступили в силу в 2006 году, однако ряд норм имел юридическую силу уже после опубликования. В законе местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1).

Указанные законы повторяют положение Конституции России 1993 г. о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В отличие от Европейской Хартии местного самоуправления, российское законодательство вводит понятие «вопросы местного значения», а основным субъектом местного самоуправления называет не муниципальные органы, а население.

Конституция Российской Федерации 1993 г. разрабатывалась в посттоталитарный период и конституционный статус местного самоуправления рассматривается, прежде всего, как одна из гарантий демократии и как символ отказа от тоталитарного правления. В силу этого многие положения этого документа носят декларативный характер и отнюдь не были вызваны прагматическими соображениями. Самостоятельность органов местного самоуправления зависит не от формального исключения их из системы органов государственной власти, а от наличия достаточных властных полномочий для осуществления своих функций, обеспеченных прочной финансово-экономической основой, она проявляется в порядке осуществления деятельности муниципальных органов.

Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «в этом случае определяющее значение имеет не номинальный, формально-юридический критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, прежде всего, компетенционные характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения»[29].

Конституция России 1993 г. относит положение о признании и гарантированности местного самоуправления к основам конституционного строя (ст. 12). Местное самоуправление в нашей стране рассматривается как одна из форм народовластия, важнейший демократический институт нового российского государства (ст. 3).

Местное самоуправление выступает в качестве самостоятельной формы реализации власти народа. С появлением данного института можно говорить о муниципальной власти как одной из разновидностей публичной власти. Термин «муниципальная власть» используется и в трудах ученых[30], и в официальных документах[31]. Местное самоуправление как организационная деятельность представляет собой процесс реализации, функционирования власти. Управление – естественное состояние власти, сущность которой проявляется в создании предпосылок управления. Власть является не просто средством управления, а его непременным условием. Без власти нет управления. Исходя из этого, если законодатель использует термин «местное самоуправление», то следует упоминать и о местной (муниципальной) власти, не смешивая при этом данные понятия. Можно говорить о местном самоуправлении как об одной из «форм реализации власти народа».

Основной закон закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), признает и защищает муниципальную собственность равным образом наряду с частной и государственной формами собственности. Согласно Конституции «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72).

В мировой практике современных федеративных государств вопрос о регулировании местного самоуправления в федеральных конституциях решается по-разному. В одних случаях местное самоуправление и управление регламентируется достаточно подробно (Австрия, Бразилия, Мексика). В других дается краткая обобщенная характеристика (Германия). В ряде государств муниципальные институты на федеральном уровне вообще не регламентируются (Австралия, Канада, США). Европейская Хартия местного самоуправления исходит из того, что принцип местного самоуправления должен быть признан в конституции государства там, где это практически целесообразно (ст. 2). Каждый из указанных вариантов связан с различными историческими особенностями и политическими традициями. В отечественной литературе отмечалось, что в принципе, с теоретической точки зрения, в Конституции можно было бы и не определять общий статус местного самоуправления, а ограничиться лишь его признанием и гарантированностью. Следует, однако, учитывать, что в нынешних условиях местное самоуправление в России является весьма хрупким и уязвимым институтом, устанавливаемым к тому же не снизу, а сверху, самим государством. Поэтому необходимы достаточные гарантии его утверждения и развития, «нужна его общая конституционная модель»[32], которая и была заложена в Основном законе.

Местному самоуправлению посвящена отдельная 8 глава Конституции Российской Федерации. В ней содержатся самые общие положения о местном самоуправлении, устанавливаются возможные формы его осуществления, гарантии, некоторые вопросы местного значения, возможность наделения муниципальных органов власти отдельными государственными полномочиями.

В соответствии с ч. 1 ст. 131 структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131).

Реформа местного самоуправления в нашей стране сталкивается с определенными трудностями различного характера – финансово-экономическими, политическими, социальными. К финансово-экономическим проблемам относятся экономическая нестабильность российской экономики в целом, незавершенность детального разграничения государственной и муниципальной собственности, несбалансированность местных бюджетов, ограниченность их доходной базы. Политические проблемы обусловлены противоборством различных политических сил в обществе, стремлением органов государственной власти субъектов РФ подчинить себе муниципальные структуры, поставить их в жесткую зависимость от себя. Социальные факторы связаны с утратой многих традиционных ценностей и идеалов, общим снижением уровня жизни граждан.

Применительно к нашей стране сложно говорить о населении как основном субъекте местного самоуправления. Население участвует в местном самоуправлении практически в том же объеме, что и в государственном управлении (т.е. через выборы). В России этот новый институт власти был установлен самим государством, в качестве государственной программы, без учета мнения населения и разъяснения сути проводимых реформ (напомним, за рубежом местное самоуправление зародилось снизу, в результате борьбы местного сообщества за определенную степень автономии). На данном этапе развития российской государственности, учитывая низкий уровень политико-правовой культуры граждан, отчуждение населения от власти, его недоверие к любым официальным структурам, привлечь граждан к непосредственному осуществлению местного самоуправления очень сложно.

Воплощение конституционной модели местного самоуправления в значительной мере зависит от успехов реформирования всего общественно-политического строя России. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной мере осуществление местного самоуправления. В то же время развитие местного самоуправления, в свою очередь, способствует общим реформам. В данной связи становление местного самоуправления является процессом относительно длительным[33].

4. Местное самоуправление и государственное управление:

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒