Разработка и обсуждение законопроектов

⇐ ПредыдущаяСтр 13 из 24Следующая ⇒

В Российской империи разработка законопроектов осуществлялась учреждениями и лицами по выбору самодержца. В 1810 г. для централизации законодательной практики и унификации юридических норм был создан Государственный совет. По букве «Основных государственных законов» все законопроекты должны были рассматриваться в Государственном совете (ст. 50). Следствием реализации этого правила стало возникновение особой разновидности законодательных актов — высочайше утвержденных мнений Государственного совета. Необходимо иметь в виду, что император мог одобрить мнение как большинства, так и меньшинства членов Государственного совета.

Самодержавный характер власти в Российской империи допускал возможность нарушения норм, установленных «Основными государственными законами» самим самодержцем либо с его санкции. Согласно ст. 63 закон «должен быть свято и ненарушимо исполняем всеми и каждым, как подданными, так и иностранца-

ми, в России пребывающими»¹. Эта норма была сохранена в ст. 85 «Основных государственных законов» Российской империи и после 1906 г. Но так как император не был ни подданным, ни иностранцем, он, единственный в России, не был ограничен закрепленными в законодательных актах правилами.

С.Ю.Витте рассказал в воспоминаниях о том, каким образом ему, находясь на посту министра финансов, удалось добиться принятия закона о денежной реформе 1897 г. в обход Государственного совета. Встретив там противодействие, Витте убедил Николая II собрать для решения вопроса о реформе расширенное заседание финансового комитета под личным председательством императора. Члены этого комитета в силу служебного положения были заведомо лояльны по отношению к позиции министра. Император пригласил на заседание председателя Государственного совета великого князя Михаила Николаевича и нескольких членов Совета по его выбору. На этом заседании и решилась судьба денежной реформы, в ходе которой в России был осуществлен переход на золотую валюту. По справедливому утверждению Витте, ему удалось добиться одобрения законопроекта потому, что он «имел за себя только одну силу, но силу, которая сильнее всех остальных, это — доверие императора»².

В «Основных государственных законах» 1906 года предусматривалась более сложная, по сравнению с действовавшей ранее, процедура обсуждения законопроектов, требовавшая их рассмотрения и в Государственном совете, и в Государственной думе: «Законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет. Законодательные предположения, предначертанные по почину Государственного совета, рассматриваются в Совете и, по одобрении им, поступают в Думу. Законопроекты, не принятые Государственным советом или Государственной думой, признаются отклоненными. Законопроекты, предначертанные по почину Государственного совета или Государственной думы и не удостоившиеся высочайшего утверждения, не могут быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроекты, поступившие в Государственную думу и одобренные как ею, так и Государственным советом, равно как законопроекты, предначертанные по почину Государственного совета и одобренные как им, так и Государственной думой, представляются Государю Императору председателем Государственного совета»³. Таким образом, предполагалась двухэтапная процедура обсуждения законопроектов, не предусматривавшая, однако, определенной по-

¹ Свод законов Российской империи. — СПб., 1832. — Ст. 63.

² Витте СЮ. Воспоминания. - М., 1960. — Т. 2. - С. 96.

³ Свод законов Российской империи. — СПб., 1906. — Ст. ПО, 111, 113.

следовательности обсуждения. На каждом из этапов проект мог быть отклонен. Именно на стадии обсуждения законопроектов наиболее наглядно проявилось положение ст. 106 «Основных государственных законов» 1906 г. о том, что «Государственный совет и Государственная дума пользуются равными в делах законодательства правами».

Первые законодательные акты Советской власти не проходили стадии специальной разработки. Так, декрет «О земле» был написан В.И.Лениным 26 октября 1917 г. и вечером того же дня предложен им на заседании Второго Всероссийского съезда Советов. Однако уже проект Конституции РСФСР 1918 г. был разработан Конституционной комиссией, созданной ВЦИК. После обсуждения в этой комиссии он был рассмотрен и одобрен специально созданной комиссией ЦК РКП(б) под председательством Ленина и с учетом внесенных поправок представлен на рассмотрение и утверждение Пятого Всероссийского съезда Советов.

В 1918— 1924 гг. разработка и обсуждение законопроектов осуществлялись, как правило, комиссиями тех государственных органов, которым Конституцией было предоставлено право издания законодательных актов. Законопроект, прежде чем поступить на обсуждение законодательного органа государственной власти, направлялся заинтересованным ведомствам и учреждениям для рассмотрения и получения конкретных замечаний, возражений и предложений. Только после доработки с учетом полученных замечаний, предложений и пожеланий законопроект подготавливался к заседанию соответствующего законодательного органа.

Конституция СССР 1924 г. установила принципы и процедуру рассмотрения общесоюзных законодательных актов. Все законопроекты, в которых определялись общие нормы политической и экономической жизни СССР, должны были рассматриваться в обеих палатах ЦИК СССР (Союзном Совете и Совете национальностей). Устанавливалось, что в случае разногласий между палатами «вопрос передается в создаваемую ими согласительную комиссию» (ст. 23). А «при недостижении соглашения в согласительной комиссии вопрос переносится на рассмотрение совместного заседания Союзного Совета и Совета национальностей, причем, в случае отсутствия большинства голосов Союзного Совета или Совета национальностей, вопрос может быть передан, по требованию одного из этих органов, на разрешение очередного или чрезвычайного съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик» (ст. 24). С незначительными изменениями такой порядок рассмотрения законопроектов просуществовал в СССР до 1991 г. включительно.

Принятие Конституции СССР 1936 г. обогатило практику разработки и утверждения законодательных актов. Наиболее

важные из них выносились на всенародное обсуждение. Разработка законопроекта Конституции осуществлялась Конституционной комиссией, созданной ЦИК по предложению Седьмого съезда Советов СССР. Председателем комиссии был избран И. В. Сталин. На первом заседании комиссии 7 июля 1935 г. было образовано 12 подкомиссий, в состав которых вошли партийные, государственные, профсоюзные и военные деятели, а также ученые и представители союзных республик. В течение февраля — марта 1936 г. подкомиссии подготовили проекты разделов будущей Конституции, на основе которых был создан «Черновой набросок проекта Конституции СССР». В процессе последующих обсуждений были выработаны ряд промежуточных и окончательный текст проекта Конституции СССР, одобренный Президиумом ЦИК СССР и вынесенный по его решению на всенародное обсуждение. 12 июня проект был опубликован в печати. Во всенародном обсуждении проекта Конституции СССР приняли участие 51, 5 млн человек — более 60 % взрослого населения страны. 5 декабря 1936 г. Чрезвычайный Восьмой Всесоюзный съезд Советов утвердил новую Конституцию СССР. Впоследствии всенародно обсуждались проекты закона «О государственных пенсиях» (1956 г.), основ законодательства СССР и союзных республик о браке и семье, о здравоохранении, о народном образовании, основ земельного законодательства и проект Конституции СССР 1977 г.

В ст. 114 Конституции СССР 1977 г. закреплено положение о том, что «проекты законов и другие наиболее важные вопросы государственной жизни решением Верховного Совета СССР или Президиума Верховного Совета СССР, принятым по их инициативе или по предложению союзной республики, могут быть вынесены на всенародное обсуждение». Одновременно как общее правило устанавливалось: «Проекты законов и другие вопросы, внесенные на рассмотрение Верховного Совета СССР, обсуждаются палатами на их раздельных или совместных заседаниях. В случае необходимости проект закона либо соответствующий вопрос может быть передан для предварительного или дополнительного рассмотрения в одну или несколько комиссий».

В Российской Федерации, согласно Конституции 1993 г., для разных категорий законодательных актов предусмотрены различные процедуры рассмотрения.

Положения глав 1, 2, и 9 Конституции Российской Федерации могут быть пересмотрены только Конституционным собранием, которое в случае выдвижения такого предложения и при поддержке его тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, должно быть созвано в соответствии с федеральным конституционным законом. «Конституционное собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает

проект новой Конституции Российской Федерации» (ст. 135). Поправки к главам 3 — 8 Конституции «принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона» (ст. 136).

Законопроекты федеральных конституционных законов и федеральных законов вносятся в Государственную думу (ст. 104, п. 2), где рассматриваются в комиссиях, а затем с заключением одной или нескольких комиссий выносятся на обсуждение депутатов Государственной думы на пленарном заседании. В Конституции разъяснено, что законопроекты «о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации» (ст. 104, п. 3).

Федеральные законы принимаются Государственной думой и в течение пяти дней после их одобрения большинством голосов депутатов Думы передаются на рассмотрение Совета Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира.

Федеральные конституционные законы обязательно рассматриваются и в Государственной думе, и в Совете Федерации (ст. 108).

7.2.3. Утверждение законопроектов

В Российской империи право утверждения законопроектов принадлежало единственно императору. Согласно ст. 50 и 51 «Свода Основных государственных законов» (изд. 1832 г.), все законопроекты «восходят на высочайшее усмотрение» и не могут «иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти». Та же норма подтверждена в «Своде Основных государственных законов» (изд. 1906 г.): «Государь Император утверждает законы и без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения» (ст. 9).

В Советской России до вступления в силу Конституции СССР 1924 г. правом утверждать законопроекты обладали съезды Советов, ВЦИК (с 1919 г. и Президиум ВЦИК) и СНК РСФСР.

В 1924—1936 гг. это право имели съезды Советов, ЦИК и Президиум ЦИК СССР. Законопроекты, рассматриваемые ЦИК, согласно ст. 22 Конституции СССР 1924 г., «получают силу закона лишь при условии принятия их как Союзным Советом, так и Советом национальностей».

Конституция СССР 1936 г. закрепляла право утверждения законопроектов исключительно за Верховным Советом СССР и трактовала его однозначно: «Закон считается утвержденным, если он принят обеими палатами Верховного Совета СССР простым большинством голосов каждой палаты» (ст. 39). То же правило утверждается в ст. 114 Конституции СССР 1977 г. Кроме того, согласно ст. 108 этой Конституции, законы могли приниматься всенародным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета СССР. После учреждения института Съезда народных депутатов в Конституции было закреплено право Съезда принимать законодательные акты.

В Российской Федерации в связи с большим количеством разновидностей законодательных актов утверждение каждой из них требует соблюдения особых условий. Проект новой Конституции может быть утвержден двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного собрания или в результате всенародного голосования (референдума). В случае проведения референдума его результат будет признан положительным, если в нем примет участие больше половины лиц, имеющих право голоса, и если большинство из них проголосует за этот проект (ст. 135 Конституции РФ 1993 г.). Таким образом, проект новой Конституции будет считаться принятым, если его одобрит четвертая часть граждан, имеющих право участвовать в голосовании, плюс один.

Федеральные конституционные законы должны быть одобрены большинством членов Совета Федерации (не менее трех четвертей голосов) и депутатов Государственной думы (не менее двух третей голосов) (ст. 108, п. 2).

Федеральные законы принимаются Государственной думой простым большинством голосов от общего числа ее депутатов. Принятый Государственной думой федеральный закон должен быть одобрен Советом Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной думой. В случае несогласия Государственной думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух тре-

гей от общего числа депутатов Государственной думы (ст. 105,

.4-5).

⇐ Предыдущая 8 9 10 11 121314 15 16 17 Следующая ⇒