Современные проблемы реформы административного права

⇐ ПредыдущаяСтр 11 из 64Следующая ⇒

На протяжении последнего десятилетия административное право стремительно развивается в трудах многих российских ученых-административистов. В 1995-2006 гг. было издано много учебной административно-правовой литературы. Профессора А.Б. Агапов[44], А.П. Алеxин, Д.Н. Баxраx[45], А.А. Демин[46], Ю.А. Дмитриев[47], Ю.М. Козлов[48], Н.М. Конин[49], П.И. Кононов[50], А.П. Коренев[51], В.М. Манохин[52], Д.М. Овсянко[53], Л.Л. Попов[54], Б.В. Россинский[55], Ю.А. Тиxомиров[56], Н.Ю. Хаманева[57] и другие ученые опубликовали учебники и учебные пособия по административному праву.

Предметом теоретического анализа отношений в сфере действия норм административного права все чаще в настоящее время становятся главные содержательные характеристики административно-правового регулирования[58]. Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти[59], обеспечения общественной безопасности, эффективности управления государственными и общественными делами, для защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий. Современное административное право развивается вместе с проведением административной реформы [60] .

В качестве доктрины развития современного российского административного права можно считать совокупность научных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития административного права и его подотраслей и институтов. В этой доктрине важное место должно занимать обеспечение законной организации и функционирования публичного управления в российском государстве, основанном на принципе разделения властей и признании высшей ценностью самого человека, его права и свободы, а обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ).

Современная доктрина административного права заключается в обосновании: а) главных направлений развития административно-правового регулирования; б) необходимости изменения его структуры в соответствии с новыми потребностями государственно-правового и экономического строительства, а также развивающимся административным законодательством; в) установления в системе публичного управления административных процедур, правовых режимов и порядков, способствующих появлению эффективного государственного и муниципального управления, защите прав и свобод физических и юридических лиц; г) развития административного права в соответствии с традиционными международно-правовыми стандартами и его «европеизации»(не в смысле простого заимствования положений административного законодательства стран Западной Европы и перенесения «модной» терминологии в российский административно-правовой лексикон); д) формирования административного законодательства, отвечающего принципам и назначению современного правового государства.

Практически все административно-правовые институты, входящие как в общую, так и в особенную часть российского административного права требуют сейчас позитивного развития или необходимого реформирования. Однако в настоящее время доктрина административного права должна строится с учетом уже достигнутого в теории и «практике» административного права преимущественно по таким направления, как управленческий процесс, административные процедуры и административная юстиция (административное судопроизводство). Именно данные институты являются сегодня наиболее актуальными и спорными, именно они составляют основу административно-правового регулирования в новой системе экономических и политико-правовых отношений, складывающихся в правовом государстве.

Масштабность и многоплановость возможного реформирования административного права обусловлено многими причинами, главной из которых является необходимость распространения режима правовой государственности на главные отношения, которые регулируются административно-правовыми нормами. Принципы современного правового государства должны действовать и в системе административно-правовых отношений. Можно констатировать, что в настоящее время административное право России не в полной мере соответствует масштабам правового государства. Хотя, как известно, ст. 1 Конституции РФ устанавливает, что РФ есть демократическое федеративное правовое государство; многие конституционно-правовые положения доказывают данный тезис. Однако в сфере административно-правового регулирования демократические принципы правового государства не нашли необходимой институализации и правового действия.

Простейший анализ действующего законодательство РФ показывает, что современное российское административное право не в полной мере соответствует стандартам и масштабам правового государства[61]: во-первых, в России до настоящего времени не принят ФЗ (или законы), который регламентировал бы порядок принятия административных актов и общие вопросы административных процедур[62]; во-вторых, не в полной мере созданы судебные процедуры, сформированные для рассмотрения административно-правовых споров, т.е. в России пока отсутствуют специализированные административные суды (или административные коллегии), которые профессионально рассматривали бы административные дела, т.е. споры, возникающие из административно-правовых отношений и иных публично-правовых отношений. Кроме того, по многим другим показателям современное российское административное право не отвечает требованиям и стандартам правовой государственности.

Современное административное право - право, основанное на непременном учете общественных (публичных) интересов. Оно должно быть правом, обеспечивающим эти интересы; эта отрасль права предоставляет возможность для осуществления прав и свобод человека и гражданина, для достижения «общественного блага» (общественного благосостояния).

Процесс коренного изменения системы административно-правового регулирования – очень длительный процесс, зависящий, главным образом, от степени развития соответствующего административного законодательства, наличия полезных правовых доктрин, правовой культуры, темпов и потребностей экономического развития страны, направлений и темпов политико-правового строительства, эффективности и качества публичного управления. Процесс формирования «нового» административного права не должен рассматриваться вне контекста исторических перемен в государственно-правовом строительстве страны. Учитывая все лучшее, достигнутое в системе административно-правового регулирования, новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных идеях, доктринах, теоретических достижениях[63].

Создание нового «базиса» административного права предполагает появление иных теоретических догм в доктринальном осмыслении перспектив административно-правового регулирования. В связи с этим нужно формировать базисные условия для развития российского административного права. Очевидно, что современным целям и задачам правового государства должны соответствовать цели и задачи публичное управление. Новая сущность административного права состоит в том, что административное право регламентирует отношения не только в сферах исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля. Контрольные полномочия, например, судебной власти (судей и судов), устанавливающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц; ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие юридические ошибки, применяются с целью поддержания действия, в широком смысле, принципа разделения властей и соответствия административной практики признанным стандартам современного правового государства.

В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, по определению его понятий и институтов, по выделению подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры. Такой труд посилен только большому коллективу ученых, активно занимающихся разработкой проблем современного административного права.

По мнению ученых, в последние годы из-за нерешенности вопроса об объеме государственного управления и его регулирования, о путях построения исполнительного аппарата отрасль административного законодательства стала «рассыпаться»; развитие ее пошло неритмично, в нее включено слишком много законодательных и иных нормативных актов[64]. Ю.А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время сомнительно рассматривать все отрасли и сферы государственной жизни, традиционно входящие в Особенную часть административного права, только через призму управления, ибо теперь в них «возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования»[65]. В другой работе, предлагая разделить административное право на подотрасли, он подчеркивает, что при определении его предмета и системы следовало бы отказать от традиционного деления административного права на общую и особенную части из-за их слабой нормативной структурированности; ведь как в прошлом, так и сегодня особенная часть административного права структурируется не по правовому критерию, а по экономико-управленческому, т.е. в основу берется классификация отраслей и сфер народного хозяйства. Все это способствовало созданию отрасли права, отличающейся нечеткостью структуры, отсутствием " правовой логики" ее построения и системного упорядочения. Таким образом, по мнению Ю.А. Тихомирова, во-первых, предмет и система административного права находятся в постоянном изменении; во-вторых, абсолютизация объема управления и выделение по этому критерию в административном праве Особенной части не оправдано; в-третьих, управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства распространяются на все сферы[66].

Действительно, нормы административного и административно-процессуального законодательства в настоящее время можно обнаружить в различных отраслях права. Это также дает возможность формировать специальные подотрасли административного права, которые можно было бы включить в построенную на принципиально новой основе Особенную часть административного права.

Констатируя, что развитие административного права идет под влиянием факторов в сфере государственного управления, некоторые ученые видят в этом значительное повышение в новых условиях роли Общей части административного права; вместе с тем они указывают и на изменения, происходящие в Особенной части административного права при наличии самостоятельных дисциплин финансового, налогового, инвестиционного, информационного, экологического, муниципального права[67]. И.Л. Бачило отмечает, что предметные отрасли или подотрасли права (образовательного, предпринимательского, земельного и т.д.) нуждаются в глубокой проработке с точки зрения взаимодействия административного права с гражданским. Автор констатирует, что административное право должно оформить свой статус в качестве одной из основ формирования и развития публичного права[68].

Итак, необходимость разделения административного права на Общее и Особенное является очевидной; оно и ранее делилось таким образом. В административно-правовой литературе отмечается спорность предлагавшейся в 1940 - 1990 гг. системы административного права, а также указывается на отсутствие ее оптимальной системы и в настоящее время[69]. Подчеркивается также, что оценка развития Особенной части административного права требует новых подходов[70], которая традиционно включала правовые методы управления в разных сферах и отраслях. Обосновывается это тем, что в настоящее время эти сферы и отрасли приобретают свойства «самоорганизации», а управление становится одним из элементов развития. Более того, предлагается даже отказаться от традиционного деления административного права на Общую и Особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Данного мнения придерживается Ю.А. Тихомиров, считающий целесообразным разбить отрасль административного права на следующие подотрасли: а) органы исполнительной власти; б) государственная служба; в) административно-правовые режимы; г) административный процесс; д) Законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з) правовое регулирование нормативов[71].

В настоящее время следует говорить о другом подходе к разделению административного права. В Общем административном праве целесообразно сгруппировать правовые нормы, которые одинаково действуют во всех сферах организации и функционирования управления. Поэтому в самом общем виде Общее административное право можно представить следующим образом:

1) понятие и сущность публичного управления; правовые источники административного права; основные понятия административного права; особенности административно-правовых отношений;

2) субъекты управленческих действий;

3) структура и содержание государственного управления;

4) управленческий процесс (т.е. теория управленческих действий или формы и методы государственного управления); правовой акт управления и административный договор (правовые основы, понятие и разграничение между другими правовыми договорами; значение договора между гражданами и государством; предпосылки для заключения административного договора; правовые последствия недействительности административных договоров);

5) административное принуждение;

6) административно-юрисдикционный процесс;

7) административный процесс или административно-правовая судебная защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц;

8) возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим лицам в административном порядке (эта часть тесно связана с гражданским правом);

9) контроль и надзор в сфере государственного управления.

Общая часть административного права объединяет те правила (нормы), принципы, понятия и правовые институты, которые применимы ко всем областям административного права; иными словами она регулирует типичное, сравнимое, общее в системе управления. В отличие от гражданского и уголовного права, Общая часть которых кодифицирована (Гражданский и Уголовный кодексы РФ), административное право не имеет такого документа. Поэтому в отсутствие такого важнейшего нормативного правового документа, как Административно-процессуальный кодекс, в котором бы правовым путем регламентировалось издание правовых актов управления, заключение административных договоров, совершение других процедурных действий административно-правового характера, едва ли можно говорить о целостности правового регулирования общих управленческих отношений.

Особенная часть современного российского административного права претерпевает значительные изменения; она наполняется новым правовым содержанием в результате развития административного законодательства. В опубликованных в последние годы учебниках по административному праву несмотря не некоторые (впрочем, непринципиальные) различия в подходах к определению структуры Особенной его части авторы одинаково подходят к рассмотрению общих вопросов относительно структуры Особенной части этого учебного курса.

В Особенную часть административного права целесообразно объединить правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности. Такому критерию соответствуют, например, строительное право (в настоящее время в этой сфере действует множество административно-правовых законодательных актов), дорожное право (эта отрасль только формируется в России), предпринимательское право (его административно-правовая часть, т.е. административно-хозяйственное право), социальное право, школьное (образовательное) право, полицейское право, служебное право и т.д. Конечно, окончательному формированию нового Особенного административного права, т.е. выделению практически самостоятельных правовых отраслей (подотраслей административного права) должна предшествовать интенсивная и тщательная практическая деятельность как законодателей, так и ученых. Длительное время может потребоваться для принятия специальных законодательных актов, регламентирующих отношения в соответствующих сферах публичного управления. На сегодняшний день в отдельных законодательных актах более или менее урегулированы лишь некоторые области Особенной части[72] административного права, например:

1. Муниципальное право[73].

2. Милицейское или полицейское[74] право.

3. Строительное право. Под строительным правом следует понимать систему правовых норм, которые применяются в области планирования и проведения строительства. Градостроительный кодекс РФ (Принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г.)[75] регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. Градостроительный кодекс РФ регламентирует важнейшие отношения в области строительного дела.

4. Социальное право, уходящее своими корнями в социальное законодательство и содержащее правовые нормы последнего (федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в РФ», «О социальной защите инвалидов в РФ», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в РФ» от 7 августа 2000 г., Положение о лицензировании деятельности по социальному обслуживанию населения: Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 933 и т.д.). Формирующаяся наука социального права призвана совершенствовать социальное законодательство; в перспективе предстоит решение задачи по кодификации социального законодательства, т.е. сведению его в Социальный кодекс РФ.

5. Образовательное право (Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. в ред. ФЗ от 13 января 1996 г., ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г., другие законодательные и иные нормативные правовые акты). На возможность оформления образовательного законодательства и образовательного права в самостоятельную отрасль правовой системы не раз указывалось в литературе последних лет[76]. Вместе с тем отмечается, что образовательное право является комплексной отраслью, включающей в себя нормы разных отраслей права: конституционного, трудового, административного, гражданского, финансового и других. Данные нормы не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами правового регулирования, т.е. все они регулируют единые образовательные отношения. Сами образовательные отношения с 1992 г. регулируются образовательным законодательством, выделившимся изадминистративного законодательства[77]. Таким образом, образовательное право - комплексная отрасль публичного права, изучающая нормы образовательного законодательства, которая может стать структурной частью Особенного административного права.

6. Служебное право [78]. Служебное право - это право государственной службы или, точнее говоря, право публичной службы (государственной и муниципальной службы). Эта подотрасль административного права регулирует публично-служебные отношения, складывающиеся в органах публичной службы по поводу организации и функционирования публичной службы, осуществления компетенции государственных органов и органов местного самоуправления. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе[79] происходит достаточно быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права[80].

7. Информационное право[81]. В научной литературе существуют различные точки зрения относительно принадлежности формируемой в течение последних лет отрасли (или подотрасли) права (и в то же время отрасли законодательства) - информационного права. Думается, что до того момента, когда большинство ученых признает информационное право отраслью (или подотраслью) российского права, пройдет еще много-много времени. Сегодня же можно говорить не только о различных подходах к определению информационного права, но и к его главным вопросам, составляющим его сущность: информационное право: понятие, роль и место в системе права РФ; объективные основания для формирования информационного права; предмет и методы информационного права; взаимодействие с другими отраслями права; основные институты информационного права; источники информационного права; система информационного законодательства; классификация нормативно-правовых источников по предметам правового регулирования; информационное право как научная и учебная дисциплина; современные проблемы становления и развития российского информационного права; основные модели информационного права зарубежных стран: сравнительно-правовые аспекты. По предмету правового регулирования информационное право во многом относится к административному праву; хотя многие нормы этой отрасли (или подотрасли) права входят в систему иных отраслей права (например, конституционного права).

Рассмотренная структура Особенной части административного права, очевидно, будет включать в себя и другие подотрасли[82] (отрасли права). Новая система административного права в целом будет направлена на дальнейшее развитие административного законодательства и проведение его кодификации, улучшение организационной структуры государственного управления и местного самоуправления, повышение качества управленческого труда, проведение целесообразной специализации учебного процесса в юридических учебных заведениях и повышение его эффективности.

⇐ Предыдущая 6 7 8 9 101112 13 14 15 Следующая ⇒