Архитектура Аудит Военная наука Иностранные языки Медицина Металлургия Метрология
Образование Политология Производство Психология Стандартизация Технологии


Глава 4. Региональная политология



Данная глава посвящена особому направлению политической регионалистики, которое получило наибольшее развитие в нашей стране. Речь идет о региональной политологии, которая занимается изучением политических процессов в регионах, в нашем случае - в регионах России. Неудивительно, что региональная политология привлекла столь большое внимание в нашей стране, которая отличается огромной территорией и большими контрастами. Глубокие комплексные исследования в рамках этого направления представляют особый интерес в самых крупных странах - США, Китае, Индии, “больших” европейских государствах типа Германии и Франции (хотя региональный политический процесс есть в любом государстве, вопрос лишь в степени его значимости для общенационального политического процесса). Разумеется, в этом ряду находится и Россия. Постепенно к нам пришло понимание того, что политические процессы в регионах являются важнейшей и неотъемлемой составной частью политического процесса России. В регионах сформировались мощные элиты, определяющие ситуацию не только на “своих” территориях, но и в стране в целом. Региональная политика стала одним из ключевых элементов государственной политики. Поэтому региональная политология необыкновенно актуальна в нашей стране. Эта научная дисциплина использует традиционные политологические методы, но только применительно к регионам. Она использует и один из основных географических методов - сравнительный анализ ситуаций в различных районах страны, известный как сравнительно-географический метод.

Региональная политика

Важнейшим элементом государственной политики является региональная политика. В рамках региональной политики осуществляется регламентация отношений между центром и регионами, определяются права и полномочия административных единиц.

Региональная политика в современной России осознанно формируется только с 1993-94 гг. Одна из проблем состоит в определении ее целей и методов, которыми пользуется государство в отношениях с регионами. Иногда можно встретить мнение о том, что целью региональной политики является выравнивание уровней регионального развития. Однако неравенство между территориями существует в любой стране, и оно в принципе не может быть ликвидировано. Другое дело, что одной из практических задач региональной политики могут быть сглаживание территориальных контрастов и подъем экономики отсталых районов.

Региональная политика имеет два аспекта - собственно политический и экономический. Ее политическое содержание сводится к созданию эффективной властной вертикали и системы разделения полномочий между центром и регионами (властная вертикаль и разделение полномочий в том или ином виде есть во всех странах, как в унитарных, так и в федеративных). Экономический аспект предполагает дифференцированное развитие регионов, повышение эффективности региональных экономик и государственное регулирование финансовых потоков между территориями и центром.

В России исторически сложились особые объективные условия для проведения региональной политики. Это - огромная, в основном слабозаселенная территория, сложная этническая карта, природные контрасты, глубокие экономические различия между регионами. Нельзя не учитывать отечественные политические традиции - централизм, унитаризм, имперское государственное устройство. Существуют и объективные цели российской региональной политики - сохранение территориальной целостности многонационального государства и уменьшение социальных контрастов между различными частями страны. Поэтому автоматическое перенесение зарубежного опыта региональной политики на российскую почву вряд ли оправдано. Определенные сомнения связаны с эффективностью и целесообразностью использования федеративной системы государственного устройства, которая подвергалась критике многими русскими мыслителями (например, И.Ильиным).

Анализ отношений “центр-регионы” в России необходимо начинать с исследования региональной структуры государства. АТД России, как уже говорилось, остается очень сложным. Оно чрезмерно дробное (89 субъектов), велики морфологические различия между регионами. Численность населения самого крупного субъекта федерации - Москвы достигает восьми с половиной миллионов человек, а Эвенкийского АО - едва больше 20 тыс. чел. Площадь территории Якутии равняется 3.1 млн. кв. км (немногим меньше Индии). С другой стороны, совсем мала Ингушетия, напоминающая карликовое государство Европы (точных данных о площади территории нет). Размеры Адыгеи - всего 7.6 тыс. кв. км (меньше Кипра). Регионы, несмотря на закрепленное в конституции равноправие, имеют разный статус и объем полномочий. В составе России находятся: 21 республика, одна автономная область, шесть автономных округов, шесть краев, 49 областей, два города федерального подчинения. На территории России есть т.н. “матрешечные” субъекты федерации: все автономные округа, кроме Чукотского, входят в состав краев и областей и одновременно являются равноправными субъектами федерации. Этот правовой нонсенс приводит к конфликтам между автономными округами и их “метрополиями”.

Изменения региональной структуры происходили в России достаточно часто. Не стали исключением и последние годы. В 1991 г. четыре автономные области добились повышения своего статуса до уровня республик и вышли из состава краев. Это - Адыгея (входила в Краснодарский край), Карачаево-Черкесия (входила в Ставропольский край), Республика Алтай (входила в Алтайский край в качестве Горно-Алтайской АО) и Республика Хакасия (входила в Красноярский край). В 1990 г. на волне суверенизации они сами провозгласили себя республиками, летом 1991 г. этот шаг был официально признан российскими властями. В результате в составе России осталась лишь одна автономная область - Еврейская. Среди новейших изменений следует отметить образование нового субъекта федерации - Ингушетии путем выделения из состава Чечено-Ингушетии.

В современной России принята федеративная модель государственного устройства, в рамках которой решаются проблемы региональной политики. Эта модель предусматривает наделение субъектов федерации некоторыми правами и полномочиями суверенных государств и договорные отношения между центром и регионами. Россия традиционно формировалась как унитарная империя, имевшая в своем составе самоуправляющиеся автономии (Польша, Финляндия, Калмыцкая степь, Хивинское ханство, Бухарский эмират). Федерализм был введен в советское время, чтобы урегулировать отношения с национальными окраинами, повысить статус этих территорий и создать основы для стабильного существования многонационального государства. Возник совершенно особый советский федерализм, в котором уживались жесткое давление центра и развитая, сложная система национальных автономий. Современный российский федерализм возник во многом по инерции, ведь РСФСР в составе СССР была по названию федеративной республикой. Во многом он стал уступкой амбициям автономных республик и национальных бюрократий, стремившихся повысить статус автономий до уровня суверенных государств. Необходимость сохранить территориальную целостность государства в условиях суверенизации республик стимулировала провозглашение постсоветской России федерацией.

Современная Российская Федерация представляет собой результат реформирования полуунитарной региональной структуры, унаследованной от СССР, в результате процессов децентрализации и суверенизации. Она сохраняет родимые пятна советского федерализма (принцип национально-территориальной автономии, сложная система автономий, дробность и многоуровенность АТД), что резко снижает ее эффективность как политической системы. Важно отметить, что современный российский федерализм является центробежным, т.е. субъекты федерации ведут борьбу за расширение своих полномочий, а центр предоставляет им эти полномочия, чтобы блокировать сепаратизм и гарантировать лояльность местных элит. В то же время большинство федеративных государств сформировались в результате центростремительных процессов, обычно - добровольного объединения государственных образований, отказавшихся от части своих полномочий в пользу созданного ими центра (Швейцария, Малайзия, ОАЭ). В России центробежный федерализм стимулирует мучительный процесс разграничения полномочий между центром и субъектами федерации. Произошел переход к модели договорной федерации, в рамках которой центр заключает индивидуальные договора о разграничении полномочий с отдельными регионами.

Основное содержание региональной политики в современной России в ее собственно политическом аспекте составляют вопросы федеративного устройства государства (разделение полномочий между федерацией и ее субъектами), национальной автономии, местного самоуправления.

В соответствии с конституцией России, принятой в 1993 г., в ведении Российской Федерации находятся такие вопросы, как принятие и изменение конституции, защита прав и свобод человека и гражданина, установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, управление федеральной государственной собственностью, установление правовых основ единого рынка, федеральный бюджет, налоги и сборы, федеральные энергетические системы, внешняя политика, международные и внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, определение и защита государственной границы, судоустройство и др. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся обеспечение соответствия правовых актов субъектов федерации конституции и федеральным законам, вопросы владения, пользования, распоряжения землей и недрами, разграничение государственной собственности, природопользование и охрана окружающей среды, вопросы образования и здравоохранения, установление общих принципов налогообложения и сборов, кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение Российской Федерацией международных договоров и др. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий федерации по предметам совместного ведения с субъектами федерации всей полнотой государственной власти обладают субъекты федерации.

Проблемой государственного устройства России остается фактическое статусное неравенство субъектов федерации. В конституции, принятой на референдуме в декабре 1993 г., зафиксировано равноправие всех субъектов федерации, однако эта правовая норма не выполняется. В свое время активную борьбу за расширение своих прав вели края и области, которые чувствовали себя ущемленными в сравнении с республиками. Некоторые области - Свердловская, Челябинская, Вологодская в 1993 г. сами провозгласили себя республиками. Тенденции к республиканизации прослеживались и в других регионах (Приморский край, Калининградская область и др.).

Проблема статусного неравенства не решена и после принятия конституции 1993 г. Разграничение полномочий сейчас проводится в индивидуальном порядке: с каждым регионом заключается отдельный договор, в котором оговариваются его полномочия. Фактически многие республики остаются “государствами в государстве” (Татарстан, Башкирия и др.), их политическая жизнь достаточно автономна, политическая система отличается от принятой в России в целом, республики самостоятельно налаживают внешнеполитические связи, центр не контролирует политические процессы в их границах. Правда, начиная с 1996 г., федеральный центр уделяет большое внимание унификации регионального законодательства, и есть надежда, что проблема межрегиональных политических различий системного характера будет решена.

Еще одна проблема связана с существованием “матрешечных” субъектов федерации, когда один субъект федерации находится в составе другого. Лишь Еврейской АО удалось выйти из состава Хабаровского края, а Чукотскому АО - из состава Магаданской области. Остальные автономные округа формально остались в составе краев и областей. Некоторые из них на волне суверенизации провозглашали себя республиками и пытались выйти из состава своих “метрополий”. Однако эти попытки не были признаны центром. В конце концов сепаратизм оказался характерен прежде всего для экономически сильных автономных округов, которые всячески дистанцировались от своих “метрополий” (например, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО). В ряде случаев на их территориях срывались выборы губернаторов и законодательных собраний краев и областей (например, на территории Ямало-Ненецкого АО не проводились выборы губернатора Тюменской области). Проблемы взаимоотношений Тюменской области с нефтегазовыми автономными округами - Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким были предметом долгих разбирательств в Конституционном суде.

В последнее время проблема “матрешечных” субъектов федерации небезуспешно решается на местном уровне. Экономически слабые автономные округа, а таковых большинство, сами заинтересованы в помощи со стороны своих областей и не конфликтуют с ними (например, Коми-Пермяцкий АО, входящий в Пермскую область). Некоторые округа заключают специальные договора с “метрополиями” (Эвенкийский АО и Красноярский край). В Тюменской области “северные” автономные округа отказались от последовательного сепаратизма, о чем свидетельствуют их активное участие в выборах областной думы в 1997 г. и победа на выборах ее председателя. Осенью 1998 г. представители трех субъектов федерации подписали документ, свидетельствующий о восстановлении относительного политического единства Тюменской области.

В современной России широко используется институт национально-территориальной автономии, когда субъектом автономизации становится не все население данной территории, а т.н. “титульный” народ, давший название автономии (т.е. речь идет об этнической форме государственности). Этот институт введен в советское время, когда на территории России было образовано множество национальных автономий. Следует заметить, что регионально-политическая асимметрия традиционна для России, в рамках которой всегда существовали автономии. Вопрос заключается в определении субъекта автономизации: это может быть регион (территория) или титульный этнос. Республики и автономные округа в России де-факто по-прежнему представляют собой национально-территориальные автономии.

Советская система национально-территориальных автономий фактически зафиксировала статусное неравенство этносов. Одни народы имеют свои национально-государственные образования, другие их не имеют. Различается статус национальных автономий. Некоторые этносы являются титульными народами республик, другие - только автономных округов. Существуют сложные ситуации, когда в одной автономии имеются сразу два титульных этноса (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ханты-Мансийский АО) и даже несколько (Дагестан). Если одним народам “досталась” только одна автономия, то у некоторых их целых три: буряты являются титульным этносом в Бурятии и двух автономных округах, ненцы - в трех автономных округах. Поэтому народы, не имеющие своих автономий, настойчиво ставят вопрос об их создании, тем более, если они их имели в раннесоветский период. Паллиативной мерой становится создание национальных районов в границах существующих субъектов федерации. Такие автономные районы есть в Алтайском крае и Омской области (немецкие районы), Бурятии (эвенки), Якутии (эвены, эвенки), Карелии (Вепсская национальная волость).

Выделение национально-территориальных автономий влечет за собой множество проблем. Помимо проблемы статусного неравенства этносов существует проблема этноконцентрации. В пределах своих автономий титульные народы обычно составляют меньшинство и уступают русским. В то же время республики воспринимаются именно как форма национальной государственности, о чем недвусмысленно говорилось в декларациях о государственном суверенитете. Доля представителей титульного этноса превышает две трети только в Чувашии, превосходит половину жителей в Туве, Северной Осетии, Агинском Бурятском и Коми-Пермяцком АО. Столь высокие показатели характеризуют, вероятно, Чечню и Ингушетию, по которым нет точных данных. В регионах с двумя или несколькими титульными этносами совокупная доля титульного населения превышает 50% в Дагестане и Кабардино-Балкарии. В остальных республиках наблюдается приблизительное равенство русского и титульного населения (Марий Эл, Татарстан, Усть-Ордынский Бурятский АО), или русские находятся в большинстве. Есть республики, в которых доля русских превышает две трети (Адыгея, Бурятия, Карелия, Хакасия), причем доля титульного населения минимальна в Карелии и Хакасии (10-11%). Она еще меньше в автономных округах Крайнего Севера (крайний пример - Ханты-Мансийский АО, в котором ханты составляют 0.9% населения, манси - 0.5%) и в Еврейской АО (4%). В этой связи можно заметить, что доля некоторых народов в населении отдельных областей превышает 10% (например, в Ульяновской области татары составляют 11% населения, в Астраханской области 13% жителей - казахи).

Проблема этноконцентрации имеет и другой срез. Многие народы России распылены по ее просторам, и в национально-территориальных образованиях нередко проживает лишь небольшая их часть. Крайний пример - эвенки, только 12% которых проживает в Эвенкийском АО. В Мордовии сосредоточено только 29% мордвы, в Татарстане - 32% российских татар. Рассеяны по территории чуваши, марийцы и др. Правда, есть национальные автономии, в которых сосредоточено подавляющее большинство проживающих в России представителей данного этноса (в своих республиках сконцентрировано более 95% тувинцев, якутов и др.).

Таким образом, процесс формирования на территории России национально-территориальных автономий сталкивается с объективными трудностями и имеет свои ограничения. Практически невозможно выделить территорию, на которой претендующий на автономию этнос составляет подавляющее большинство населения. Такие территории обычно не составляют единого целого, в них есть “дыры” в виде городов со смешанным или преимущественно русским населением. Поэтому автономии отличаются высокой долей русского населения и, кроме того, сосредоточивают небольшую часть представителей титульного этноса в силу его распыления по российской территории. Не случайно в последнее время все чаще ставится вопрос о создании в России экстерриториальных национально-культурных автономий: уже принят соответствующий закон, и во многих регионах страны, а также в России в целом одна за другой создаются такие автономии. Они особенно важны для народов, не имеющих на территории России своих национально-государственных образований и не располагающих районами компактного проживания, - немцев, евреев, корейцев и др.

Еще одним важным элементом политической системы является местное самоуправление, под которым обычно понимаются властные органы, действующие на самом низком территориальном уровне - населенных пунктов и городских кварталов. Институт местного самоуправления имеет в нашей стране свои традиции. Можно вспомнить дореволюционные земства, занимавшиеся вопросами социального развития территорий. Тема возрождения земских традиций одно время была очень популярна в постсоветской России. Достаточно сказать о выступлениях А.Солженицына.

В современной России ключевым стал вопрос о субъектах местного самоуправления и о соотношении местного самоуправления и государственной власти. В действующем законодательстве этот вопрос решен нечетко и допускает различные толкования. Субъектом местного самоуправления признается муниципальное образование, но ясное определение этого понятия отсутствует. В результате в одних регионах местным самоуправлением считается исполнительная и представительная власть административных районов и городов, составляющих субъект федерации. В других речь идет только об уровне сельских и поселковых администраций (иногда к ним добавляются городские администрации, в т.ч. крупных городов), что в большей степени отвечает мировому опыту.

Выборы глав районных и городских администраций в России не были синхронизированы. В Чувашии они проводились еще в 1991 г. В Иркутской области выборы районных и городских руководителей впервые проводились весной 1994 г. Во многих регионах сначала проводились выборы мэров административных центров (Владивосток в 1994 г., Волгоград в 1995 г.), и лишь потом избирались главы районных администраций. В большинстве регионов, где эти выборы вообще проводятся, районные и городские руководители избирались в 1995-96 гг.

Но есть регионы, в которых главы районных администраций продолжают назначаться губернаторами, а муниципальными образованиями признаются только населенные пункты, в т.ч. города (пример - Ставропольский край). В некоторых городах энтузиасты местного самоуправления ведут борьбу за признание местной администрации не органом государственной власти, встроенным во властную вертикаль, а органом местного самоуправления (Якутск). Процедуры избрания глав местного самоуправления тоже различаются. В некоторых субъектах федерации они избираются не всенародно, а представительным органом местного самоуправления (можно провести аналогию с избранием председателя райисполкома в советский период). Так обстоит дело в Орловской, Саратовской областях. В отдельных районах и городах, в соответствии с местными уставами, главы администраций выбираются представительными органами местного самоуправления для работы по контракту (например, в Вязьме).

Проблема связана с тем, что органы местного самоуправления по определению выведены из системы государственной власти, а значит, имеют значительную автономию в отношениях с властями субъектов федерации. Понятно, что последние не заинтересованы в расширительном толковании понятия “муниципальное образование” и сводят его только к населенным пунктам, исключая из местного самоуправления районы и города областного подчинения. В результате возникают конфликты.

Существует ошибочное представление о том, что всякая выборная власть является местным самоуправлением. Но следует заметить, что в России выборы проводятся на всех уровнях властной вертикали - на уровне субъектов федерации, административных районов и городов, и, наконец, сельских администраций. В то же время очевидно, что все эти властные органы не могут быть отнесены к местному самоуправлению. Другое неверное представление связывает местное самоуправление только с представительной властью, тогда как исполнительная власть включается в систему государственной власти. В целом можно сказать, что институт местного самоуправления сталкивается в нашей стране с большими трудностями из-за неразработанной законодательной базы.

Таким образом, региональная политика в России обречена быть сложной и многоуровенной. Рассмотрим особенности региональной политики в России в 1997-98 гг. в ее собственно политическом аспекте. Традиционно региональная политика определялась во взаимоотношениях федерального центра (президента, правительства и др.) с главами исполнительной власти субъектов федерации (см. также §§4 и 5). Причем последние постепенно укрепляли свои позиции, что стало очевидным, когда во всех регионах должность губернатора стала выборной.

Федеральный центр проводил стратегическую линию на создание договорной федерации. Стороны в индивидуальном порядке заключали договора о разграничении полномочий, определяющие специфику отношений каждого региона с центром, права и обязательства сторон. Уже в начале ноября 1997 г. число регионов, удостоившихся права заключить такой договор, достигло 40, т.е. уже почти половина российских регионов находилась в особых договорных отношениях с федеральным центром (летом 1998 г. число таких регионов достигло 46, среди прочих договор подписала Москва). Путь, избранный федеральными властями в отношениях с регионами, неоднократно подвергался обоснованной критике. Однако в рамках существующей политической конъюнктуры такая политика позволила федеральному центру максимально затянуть в своих интересах процесс федеративного строительства и сделать договор о разграничении полномочий “пряником”, вручаемым тому или иному региональному руководителю в “благодарность за службу” или в качестве политического аванса.

Тем временем на региональном уровне развивались горизонтальные связи, и особыми субъектами регионального политического процесса стали межрегиональные ассоциации. Проблема консолидации региональной элиты решается на региональном уровне постепенно и частично. Формирование всесильного “губернаторского лобби”, объединяющего большинство региональных лидеров России, остается утопией из-за различий в интересах отдельных губернаторов и президентов республик. В то же время в различных частях страны происходит формирование небольших лоббистских групп, которые складываются по географическому признаку - через соседские отношения, экономическую взаимозависимость и пр. Интересы этих региональных лобби на федеральном уровне транслируются через межрегиональные ассоциации. Создание ассоциаций началось в 1990-91 гг., т.е. еще во времена СССР. Крупнейшая ассоциация “Сибирское соглашение” появилась в декабре 1990 г., в январе 1991 г. возникла Уральская ассоциация. Большинство ассоциаций было создано в 1991 г. Всего их восемь - “Сибирское соглашение”, “Большая Волга”, “Центральная Россия”, “Северо-Запад”, “Черноземье”, Северо-Кавказская, Уральская, Дальневосточная.

Укрепление ассоциаций как лоббистских структур происходит в 1995-96 гг. Именно в это время региональные объединения предпринимают попытки сформулировать свои общие интересы. На уровне крупных составных частей России, объединенных в ассоциации, выделяются политические центры, лидеры. Однако реальная консолидация региональных элит в рамках ассоциаций не произошла до сих пор. Слишком много различий существует внутри ассоциаций: сказываются несовпадающие экономические интересы регионов, политические симпатии и ориентации в центре, конфликты между губернаторами. Региональному руководителю по-прежнему легче решить свою проблему в Москве, которая дает деньги, чем в рамках ассоциации. Поэтому говорить о региональных союзах как об устойчивых политических образованиях явно преждевременно. Но, забегая вперед, укажем, что в 1998 г. в российской политике заявила о себе “восьмерка” - лидеры восьми межрегиональных ассоциаций, которые пытаются выступить в роли полномочных представителей региональных союзов. В мае 1998 г. с “восьмеркой” встречался президент, в июле - премьер-министр С.Кириенко. В сентябре 1998 г. возникла идея включить руководителей ассоциаций в президиум нового правительства Е.Примакова.

Можно констатировать, что последовательной региональной политики у федерального центра не было. Вместо выверенной политики с определенными целями и приоритетами можно было говорить лишь о тенденциях, причем различные представители федеральной элиты видели отношения центра и регионов по-своему. Выделилась в частности “либеральная линия, выразителем которой стал премьер-министр В.Черномырдин, по сути продолживший традиции начала правления Б.Ельцина (если вспомнить знаменитую фразу российского президента “берите суверенитета столько, сколько проглотите”). В рамках этой линии региональные лидеры признавались равноправными партнерами федеральной власти. Между центром и регионами устанавливался баланс интересов, и упор делался на консенсусные отношения, поиск взаимовыгодных решений как в политической, так и в экономической сфере. Большое внимание уделялось установлению хороших личных взаимоотношений между премьером и региональными лидерами. О кардинальном пересмотре сложившейся квазифедеративной модели государственного устройства речи, естественно, не шло, также как и об ограничении властных амбиций региональных лидеров. “Либеральная” политика была основана на поиске элитного консенсуса в рамках рыхлой асимметричной федерации. Она более или менее успешно (насколько она в принципе может быть успешной, поскольку не имеет долгосрочной перспективы) проводилась тогдашним российским премьером и в целом разделялась президентом.

Изменения, произошедшие в регионах в 1996 г., сформировали запрос на другой тип региональной политики (см. также §4 настоящей главы). Как реакция на усиление самостоятельности региональных лидеров в федеральном центре возник запрос на рецентрализацию, под которой подразумевалось создание политического механизма, ограничивающего региональную власть, т.е. системы сдержек и противовесов в отношениях “центр-регионы”. Инициаторами этой политики стали т.н. “молодые реформаторы” в российском правительстве (А.Чубайс, Б.Немцов). В результате появилась “централистская” региональная политика. Ее появление объяснялось потребностью нейтрализовать последствия тех изменений, которые произошли в региональном процессе в 1996 г., для федерального центра. Губернаторы после всенародных выборов стали “неснимаемыми”, противовесов их власти центр не имел, учитывая слабость позиций федеральной власти в регионах и местной судебной власти. Хотя, начиная с 1997 г., существенное внимание было уделено использованию таких инструментов контроля за регионами, как усиление прокурорского надзора и деятельности Конституционного суда, работа министерства юстиции в регионах, использование возможностей территориальных органов федеральных ведомств (МВД, ФСБ, Государственный антимонопольный комитет, Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротствам) и др.).

В 1997 г. началось расширение числа субъектов, реально определяющих региональную политику в России. Прежняя простая двухполюсная схема “центр-губернаторы” ушла в прошлое. Превращение многих регионов в “удельные княжества”, в которых реальную власть имел только губернатор или президент республики, было осознано как опасность для российской государственности. Федеральная власть попыталась создать механизм сдерживания исполнительной власти субъектов федерации, и региональная политика стала полисубъектной. В качестве естественных противовесов этому центру власти были выбраны два института - местное самоуправление и представители президента в регионах. Заметим, что под местным самоуправлением понимались главы администраций районов и городов России. Более того, была избрана тактика “точечной” работы с мэрами крупных городов. Звучали и радикальные предложения. Например, было заявлено о готовящемся решении учредить на территории России 24 федеральных округа, каждый из которых объединяет несколько субъектов федерации.

Толчком к принятию политического решения послужило “удмуртское дело”, которое стимулировало интерес к местному самоуправлению как к инструменту региональной политики. В Удмуртии, где ранее были избраны главы районных и городских администраций, попытались вернуться к процедуре их назначения, а местное самоуправление осуществлять на более низком территориальном уровне - сел, поселков, городских районов. Весной 1996 г. в республике были приняты законы “О системе органов госвласти в Удмуртской Республике” и “О местном самоуправлении в Удмуртской Республике”. Цель была - воссоздать в республике властную вертикаль и сделать ситуацию более управляемой. Новым законам поначалу подчинился и всенародно избранный глава местного самоуправления Ижевска А.Салтыков. Однако вскоре ижевские власти инициировали запрос в Конституционный суд, а республиканские власти приняли решение уволить А.Салтыкова.

“Удмуртское дело” пробудило интерес к местному самоуправлению в весьма специфическом контексте. Решение Конституционного суда, принятое в январе 1997 г., допускало различные толкования, но в марте оно разрешилось не в пользу республиканских властей. Вышел президентский указ, в котором Б.Ельцин потребовал привести законы Удмуртии в соответствие с решением Конституционного суда, считая меры, уже принятые в этом направлении, недостаточными. Главы местного самоуправления, официально сложившие свои полномочия и переназначенные удмуртскими властями в качестве государственных чиновников, должны были возобновить исполнение своих обязанностей в прежнем качестве.

Тем временем сформировалась тактика “сдерживания” глав исполнительной власти субъектов федерации, которая заключалась в противопоставлении чересчур самостоятельным губернаторам мэров крупных городов. Такую политику очень условно можно называть “централистской”. На деле в борьбе с властными амбициями центр фактически уничтожал возможности нормального управления и субординации.

Крупнейшим прорывом в указанном направлении стал созыв Совета по местному самоуправлению при президенте. На его заседании было принято решение о создании Конгресса местных (муниципальных) властей, реализованное в 1998 г. По сути речь шла о создании параллельного Совета Федерации, составленного по должности из руководителей районного и городского звена. Союз федеральных властей и глав местного самоуправления выглядел демонстративным, поскольку был задействован механизм “прямой связи” между ними - встречи основных фигур из федеральной власти с главами местных администраций, переговоры президента с мэрами, адресная федеральная помощь городам и районам.

Вторым противовесом со стороны центра в балансе отношений между центром и регионами должны были стать представители президента. Напомним, что представители президента в регионах назначаются президентскими указами с августа 1991 г. Они призваны осуществлять контроль за деятельностью местных властей и своевременно информировать центр о происходящем в регионах. В новых условиях они виделись как параллельный властный орган, призванный ограничить и уравновесить власть губернаторов. Предполагалось, что представитель президента из простого информатора президентской администрации превратится в человека, облеченного властью. Представители президента должны были осуществлять контроль за территориальными структурами федеральных органов и за федеральной собственностью в регионах. Помимо традиционных функций информирования президента и его структур о политических и социально-экономических процессах, происходящих в регионах, представитель президента был призван осуществлять контроль за исполнением президентских указов и распоряжений, федеральных законов и программ, использованием федерального имущества и средств из федерального бюджета. Было ясно, что после ввода президентского указа в действие в регионах появится еще один противовес исполнительной власти субъектов федерации (указ от 9 июля 1997 г. “О полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ”).

В развитие указанной тенденции предполагалось, что в регионах будут создаваться коллегии из первых лиц всех территориальных отделений федеральных служб, а руководить этими коллегиями должны представители президента. Соответствующий указ вышел в мае 1998 г. По сути в каждом регионе может быть сформировано параллельное правительство, в которое входят комитет по управлению имуществом, силовые структуры (МВД, ФСБ), прокуратура и др. Если раньше эти структуры, если не управлялись, то хотя бы курировались местными администрациями (например, председатель комитета по управлению имуществом обычно являлся вице-губернатором и назначался ГКИ по согласованию с губернаторами, правоохранительные органы в ряде регионов курировал специальный вице-губернатор и т.п.), то теперь они выводятся из-под контроля местных властей и встраиваются в параллельную управленческую вертикаль, созданную из президентских назначенцев.


Поделиться:



Популярное:

Последнее изменение этой страницы: 2016-04-11; Просмотров: 627; Нарушение авторского права страницы


lektsia.com 2007 - 2024 год. Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав! (0.046 с.)
Главная | Случайная страница | Обратная связь