Экономический аспект региональной политики

⇐ ПредыдущаяСтр 16 из 27Следующая ⇒

Вторым важнейшим аспектом региональной политики является экономический. Его значимость в России особенно велика, потому что в результате либеральных экономических реформ резко усилились межрегиональные экономические контрасты. Выделились регионы-лидеры, оставшиеся на плаву (они же, как правило, являются донорами федерального бюджета). Обычно это - субъекты федерации, располагающие запасами экспортного сырья, в особенности нефти и газа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, отчасти - Татарстан, Башкирия, Республика Коми). В относительно хорошем положении оказались регионы, в которых развита черная и цветная металлургия, или имеются запасы металлургического сырья (Красноярский край, Белгородская, Вологодская, Иркутская, Липецкая, Свердловская, Челябинская области), а также крупные кредитно-финансовые центры (Москва, Санкт-Петербург). Большие преимущества получили регионы, в которых есть нефтеперерабатывающие заводы (Ленинградская, Нижегородская области и др.). Тем временем в разряд депрессивных попали аграрные регионы и многие центры военно-промышленного комплекса (например, Брянская область, сочетающая то и другое). Расслоение произошло и внутри регионов: выделились немногочисленные города-доноры, обеспечивающие средствами всю область (Череповец в Вологодской области, Кириши в Ленинградской, Старый Оскол и Губкин в Белгородской).

Между регионами существуют большие различия в особенностях экономической политики местных властей. Есть регионы, в которых экономика сильно либерализована. В других регионах в большей степени используется государственное регулирование экономики, местные власти следят за ценообразованием, держат контрольные пакеты акций крупнейших предприятий, занимаются льготным кредитованием отдельных отраслей и предприятий (Башкирия). На порядки в регионах различается объем налоговых поступлений на душу населения: есть регионы “богатые”, располагающие значительной налогооблагаемой базой, и “бедные”. Отличия вскрываются и при анализе объема бюджетных расходов на душу населения. В одних регионах приходится затрачивать огромные средства для снабжения, поддержания в порядке коммуникаций и пр. Таковы, например, регионы Крайнего Севера - самые “дорогие” регионы России.

Таким образом, региональная политика в России строится с учетом того факта, что лишь очень ограниченное число регионов, городов и предприятий относится к числу реальных поставщиков средств в федеральный бюджет. Перед государством стоит сложнейшая проблема перераспределения этих средств для удовлетворения хотя бы части потребностей всех прочих территорий. Значимым фактором не только экономической, но и политической жизни регионов России стало их разделение на две группы - небольшую группу доноров федерального бюджета и значительное число реципиентов, зависимых от дотаций, поступающих из федерального центра.

С 1994 г. в нашей стране проводится политика бюджетного федерализма. Эта политика предполагает выделение субъектов федерации, нуждающихся в финансовой помощи, и определение объемов этой помощи. В бюджет страны закладываются трансферты, которые направляются в регионы, нуждающиеся в поддержке. Необходимо подчеркнуть, что понятия “донор” и “реципиент” являются условными. Все регионы обязаны отправлять определенную часть налоговых поступлений в федеральный бюджет, и все регионы получают определенные средства, т.е. расчеты между центром и регионами всегда являются взаимными. Для регионов-доноров характерно положительное сальдо межбюджетных расчетов, т.е. попросту говоря, они больше отдают в центр, чем получают. Это - такие регионы, как Москва, Нижегородская, Самарская области, Красноярский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО и др. Число регионов, входящих в группу ярко выраженных доноров, - около 10. К числу ярко выраженных реципиентов относятся многие республики (Дагестан, Ингушетия, Тува), отдельные депрессивные области (Псковская, Ивановская) и др.

Политика бюджетного федерализма предполагает, что регионы, нуждающиеся в финансовой поддержке, определяются с помощью специальных критериев. В отечественной практике это - субъекты федерации, в которых объем налоговых поступлений на душу населения ниже среднероссийского. Выделяются две группы реципиентов - регионы, нуждающиеся в финансовой поддержке, и регионы, особо нуждающиеся в финансовой поддержке. Список этих регионов ежегодно пересматривается. Отрабатываются также различные варианты финансовой помощи регионам. Прежде всего это могут быть прямые или косвенные трансферты. В первом случае в регион просто перечисляются деньги. Во втором случае регион получает возможность зачислять в свой бюджет налоги, которые должны идти в федеральный бюджет. Наконец, предусматриваются адресные субвенции некоторым регионам. Например, Москва получает средства за исполнение столичных функций (хотя это право постоянно оспаривается). Регионы получают деньги под выполнение федеральных программ, в виде целевой помощи и др. Выделялась группа т.н. “привилегированных” регионов, которые оставляли почти все налоги в местных бюджетах, т.е. жили практически автономно (но и не получали средства по трансфертам). Эту группу составляли Татарстан, Башкирия, Карелия и Якутия, но в последние годы экономические права двух последних республик были урезаны. Однако в сложившейся практике межбюджетных отношений между центром и регионами остаются нерегламентированные отношения. Слишком многое по-прежнему зависит от влияния регионального лидера в центре, его лоббистских способностей, личных связей, которые позволяют добиваться дополнительных средств.

Сам процесс перечисления трансфертов нередко ставится в зависимость от политической ситуации в регионе. Ни центр, ни регионы не отличаются особой аккуратностью в деле перечисления средств друг другу. Бывали случаи, когда регионам приходилось долгое время ждать “законных” трансфертов. Возникали конфликты, когда регионы в критических ситуациях демонстративно отказывались перечислять средства в центр (“налоговый путч” Иркутской области в марте 1997 г., кризис в августе-сентябре 1998 г.). Некоторые регионы, сталкиваясь с проблемами межбюджетных отношений, заявляют о своем возможном переходе на “региональное самофинансирование”, т.е. финансовый “развод” с центром: регион ничего не платит в федеральную казну, но и не претендует на трансферты (эта мысль была озвучена губернатором Краснодарского края Н.Кондратенко).

Региональная экономическая политика предполагает дифференцированный подход к регионам. Уже деление регионов на доноры и реципиенты свидетельствует о дифференциации. Чтобы сделать региональную политику эффективной и справедливой, государство вырабатывает модель распределения средств федерального бюджета между регионами. Задача состоит в том, чтобы определить, какие регионы нуждаются в каких объемах финансовой помощи и для каких целей. Для этого нужны типологии регионов, опираясь на которые можно выстраивать инвестиционную и структурную политику государства. Одного лишь выделения регионов-реципиентов для этого явно недостаточно.

За рубежом с помощью специальных критериев выделяют т.н. “районы развития”, в которые государство направляет средства для усиления их экономического потенциала и решения социальных проблем. Такой подход использует большинство европейских государств. В советское время, когда в нашей стране господствовала плановая экономика, государство тоже определяло своего рода “районы развития” - в пятилетних планах, основных направлениях экономического развития страны и других документах. Особое внимание в частности уделялось районам Крайнего Севера, которые определялись законодательно (эта практика сохраняется до сих пор, причем число территорий, приравненных к Крайнему Северу и, соответственно, имеющих льготы, непрерывно растет: в их числе оказалась Тува, расположенная на южной границе России). Можно вспомнить целый ряд программ регионального развития, например, Нечерноземья, зоны БАМа, Канско-Ачинского топливно-энергетического комплекса (КАТЭК) и др.

После распада Советского Союза страна столкнулась с проблемой повышения эффективности региональной экономической политики в рыночных условиях. Нужно признать, что на протяжении ряда лет эта проблема не решалась. Единого подхода к “районам развития” не существует до сих пор. Так, во множестве регионов в результате катастрофического спада производства экономика оказалась полностью разрушена. Заговорили о депрессивных регионах и адресной помощи субъектам федерации, пострадавшим в наибольшей степени.

Однако депрессивные регионы не могут быть определены “на глазок”, нужна система критериев для выделения регионов, нуждающихся в помощи. По логике вещей государство с помощью такой системы критериев должно определять и каждый год пересматривать список депрессивных регионов, затем выделяя им определенные средства. Такой подход делает региональную политику эффективной, очищает ее от волюнтаризма и лоббизма. Однако он до сих пор не применяется. Были только попытки предложить методику определения депрессивных регионов (в качестве показателей предлагались спад производства, уровень жизни и безработица) и государственную программу помощи этим регионам.

Другой подход в региональной политике предполагает выделение не депрессивных регионов, остро нуждающихся в помощи для своего выживания, а т.н. “полюсов роста”, в которые государство инвестирует деньги, чтобы запустить новые производства и в будущем получить отдачу от этих проектов. В России с самого начала ухватились за идею свободных экономических зон (СЭЗ), ссылаясь в частности на пример Китая. Однако не все проекты СЭЗ были экономически обоснованы. Из зарубежного опыта известно, что наибольшие перспективы в этом качестве имеют приморские районы с развитыми внешними связями. В этих районах легче создавать экспортные производства и зоны со льготным налоговым и таможенным режимом.

В нашей стране при создании СЭЗ часто использовался принцип политической целесообразности, который до сих пор доминирует в российской региональной политике. СЭЗ часто создавались в регионах в качестве своеобразного “подарка” местной элите, без экономико-географического обоснования (в качестве отрицательного примера можно привести создание СЭЗ в Кабардино-Балкарии, планы создать СЭЗ в Кемеровской, Читинской, Ульяновской областях и др.). Местные власти создали СЭЗ в Алтайском крае, идея СЭЗ остается популярной в Мурманской области, а в Магаданской области планировали объявить об особой таможенной зоне. В ряде регионов действовали внутренние оффшорные зоны со льготным налоговым режимом (Ингушетия, Калмыкия). Их создание привело к массовому “бегству” предприятий из других регионов, которые предпочитали регистрироваться в “налоговом раю” Ингушетии (зона экономического благоприятствования “Ингушетия”) или Калмыкии (Агентство развития и сотрудничества -АРИС). На правах такой своеобразной оффшорной зоны возник эколого-экономический регион (ЭЭР) “Алтай” в Республике Алтай.

В действительности хотя бы о минимальной эффективности СЭЗ и прочих “полюсов роста” можно говорить в приморских районах, где есть для этого географические предпосылки. Это - СЭЗ “Янтарь” на территории Калининградской области и СЭЗ “Находка” в Приморском крае. Создание внутренних оффшорных зон в России больше не поощряется. Так, зона экономического благоприятствования “Ингушетия” была закрыта постановлением правительства летом 1997 г.

Особые регионы могут определяться по разным критериям:

а) экономическим (депрессивные регионы, “полюса роста”, технополисы, территории традиционного хозяйствования, СЭЗ);

б) геополитическим (пограничные территории, стратегически важные зоны, районы геополитического риска);

в) экологическим (зоны экологического бедствия) и др.

Итак, региональная политика в ее экономическом аспекте означает научно обоснованное выделение особых регионов с возможным постоянным пересмотром их списка и определение объемов экономической помощи регионам и государственных инвестиций, исходя из потребностей, а не политической целесообразности.

⇐ Предыдущая 11 12 13 14 151617 18 19 20 Следующая ⇒