Особенности политического процесса в краях и областях (после августа 1991 г.)

⇐ ПредыдущаяСтр 18 из 27Следующая ⇒

В данном параграфе рассматриваются особенности политического процесса в краях и областях России. Аналогичные процессы происходили еще в трех типах субъектов федерации - автономных округах, автономной области и городах федерального подчинения. Речь, таким образом, пойдет обо всех субъектах федерации, исключая республики, в которых политический процесс имел другую логику (отличительные особенности политического процесса в республиках рассматриваются в следующем параграфе).

“Послеавгустовская” модель регионального политического процесса просуществовала с августа 1991 г. по октябрь 1993 г. В регионах появились новые институты власти. В краях, областях, автономных округах и единственной автономной области был введен пост главы администрации, который назначался президентом России. В будущем предполагалось сделать этот институт выборным, но до поры до времени переход к выборности глав администраций откладывался (что мотивировалось “опасностью” прихода к власти “противников реформ”). Только в “демократических” Москве и Санкт-Петербурге выборы мэров прошли еще в июне 1991 г.

Еще одним новым институтом стали представители президента, которые назначались президентскими указами. Их главной задачей был контроль за политическими процессами в регионах. Представители президента подчинялись президентской администрации и были “оком государевым” в регионах. Заметим, что представители президента были назначены лишь в считанных республиках, но появились во всех краях, областях и автономных округах.

Назначение глав администраций, как и представителей президента, началось уже в последних числах августа 1991 г. Тогда в Краснодарском крае и Кемеровской области новыми руководителями стали известные “демократы” В.Дьяконов и М.Кислюк. Пики процесса пришлись на октябрь и декабрь 1991 г. Сложнее оказалась ситуация в Саратовской области, где вопрос о губернаторе откладывался до февраля 1992 г. Свою роль в этом процессе играли областные советы, которые рекомендовали президенту назначить того или иного политика (нередко рекомендовались сразу два-три человека). Однако президент далеко не всегда пользовался этими рекомендациями, и в некоторых регионах возникали конфликтные ситуации, поскольку “консервативный” облсовет отказывался утверждать и признавать главу администрации. Одним из критериев при назначении было поведение кандидата в губернаторы в августе 1991 г., но принимались во внимание хозяйственный опыт, влияние в местной элите и др. Большую роль сыграли личные связи кандидатов в губернаторы с президентом и его окружением, многие главы администраций рекрутировались из депутатского корпуса.

Состав корпуса глав администраций, назначенных президентом в конце 1991 г., весьма любопытен. Самую большую группу среди назначенцев составили председатели облисполкомов. Из 66 регионов, в которых были произведены назначения (края, области, автономная область, автономные округа) в 25 главами администраций были назначены действующие председатели облисполкомов, еще в двух - бывшие председатели облисполкомов и еще в двух - заместители председателей облисполкомов. Произошла “исполкомизация” региональной власти.

Итак, российские власти сделали ставку на один из традиционных центров власти в регионах - хозяйственную власть. Этот ход был политически логичным. Российское руководство использовало в своих целях политические амбиции хозяйственных руководителей регионов, которые в большинстве своем были прагматиками, хорошо знали экономику. Многие в августе 1991 г. открыто поддержали Б.Ельцина. В регионах в августе 1991 г. произошло “срезание” верхушки властной пирамиды. Место первого секретаря обкома КПСС как первого лица в регионе занял бывший председатель облисполкома, раньше находившийся на вторых ролях. “Августовская революция” вывела его на первые позиции. Ставка на председателей облисполкомов позволила российским властям обрести реальную опору в региональных элитах и использовать в своих целях опытных местных руководителей. Этот ход был намного целесообразнее “революционного” процесса назначения губернаторами идеологизированных “демократов”, хотя и вызвал недоумение последних. Еще ярче процесс выхода на первый план исполкомовской элиты проявился на уровне городов и районов: здесь назначение главами администраций председателей гор- и райисполкомов стало правилом (в то время как многие бывшие первые секретари горкомов и райкомов КПСС остались председателями горсоветов и райсоветов).

Назначение представителей “новой демократической волны” главами администраций не стало распространенным процессом. Однако в некоторых регионах (порядка 10-12) был поставлен своеобразный эксперимент. Российские власти не нашли здесь представителей местной элиты, отличающихся лояльностью. Главами администраций здесь, как правило, назначали народных депутатов России из “демократических” фракций, в большинстве своем - представителей интеллигенции, иногда - хозяйственников. Этот сценарий был реализован в таких регионах, как Краснодарский край, Калужская, Кемеровская, Липецкая, Тамбовская области и др.

Лишь в немногих регионах главами администраций были назначены председатели облсоветов. Лояльность большинства из них российскому руководству уже тогда была сомнительной (поэтому президент сделал ставку на другую элитную группу - исполкомовскую). Председатели облсоветов стали губернаторами только в семи регионах, причем в двух из них главами администраций оказались политики, совмещавшие посты председателя облсовета и председателя облисполкома (Новосибирская, Свердловская области), а назначенный Б.Ельциным губернатор Новосибирской области в недавнем прошлом являлся первым секретарем обкома КПСС. Еще в четырех регионах губернаторами стали председатели горсоветов административных центров (Ставропольский край, Ростовская, Самарская, Челябинская области).

Заметим, что среди назначенцев почти не было “чистых” хозяйственников - представителей директорского корпуса, руководителей предприятий. В списке назначенцев почти отсутствовали директора заводов (в Смоленской области был назначен директор завода из числа “демократов”). Среди хозяйственных руководителей преобладали аграрии (шесть регионов - Алтайский, Красноярский края и др.).

Особая ситуация возникла в Ульяновской области. Здесь позиции бывшего первого секретаря обкома КПСС Ю.Горячева, возглавляющего областной совет, были настолько сильны, что местная элита дружно отказалась воспринимать ельцинского назначенца из числа хозяйственников. В результате уже в начале 1992 г. президент под давлением региональной элиты был вынужден заменить его на Ю.Горячева. Этот был первый случай такого рода, доказавший отказ Б.Ельцина от “революционной” парадигмы отношений с региональными элитами уже на первом году его правления. Основное внимание было уделено лояльным группам традиционной элиты, а не местным “демократическим” лидерам.

В 1992 г. расстановка сил в регионах стала еще более ясной. В результате гайдаровских реформ началось расслоение губернаторского корпуса, в пределах которого выделились полностью поддерживавшие социально-экономический курс правительства “радикалы” и “консерваторы”, предпочитавшие традиционные методы управления. Одних губернаторов стали прямо ассоциировать с гайдаровской политикой, в то время как другие стали своеобразными символами “торможения реформ” (как тот же Ю.Горячев, сохранявший в Ульяновской области элементы социалистической модели экономики). Тогда же началась приватизация с сопутствующими ей конфликтами. Многие региональные лидеры оказались замешаны в скандалах. Возникла проблема их популярности и адекватности региональным политическим культурам. Уже в 1992 г. было ясно, что губернаторы делятся не только на “радикалов” и “консерваторов”, но и на популярных и непопулярных лидеров.

Показательно, что первые кадровые чистки регионального руководства были произведены в 1992 г. Тогда были отстранены от должности обвиненные в злоупотреблениях губернаторы Воронежской и Псковской областей. Президент был вынужден уволить и двух губернаторов “новой волны”, которые оказались не готовы к работе на губернаторском посту и рассорились с местной элитой (Краснодарский край и Липецкая область). В апреле 1993 г. пришлось отстранить от должности и московского профессора В.Федорова, работавшего губернатором на Сахалине. Ситуация с дискредитировавшим себя В.Дьяконовым в Краснодарском крае была первым симптомом неадекватности стратегии назначения губернаторами представителей неноменклатурных “демократов”. В январе 1993 г. случилась первая отставка назначенного президентом губернатора (Красноярский край). А в феврале того же года впервые губернатор получил важный пост в правительстве (Тюменская область). В мае 1993 г. смена власти была произведена в Приморском крае, где вместо бывшего председателя крайисполкома губернатором был назначен крупный представитель директорского корпуса Е.Наздратенко.

Для послеавгустовской системы было характерно двоевластие, выражающееся в противостоянии исполнительной власти (глава администрации) и законодательной власти (совет народных депутатов). Главы администраций в основном поддерживали Б.Ельцина и его политику, в то время как вокруг советов формировались оппозиционные элитные группы. Конечно, степень противостояния была различной. Открытые конфликты, как в Челябинской области, возникали далеко не везде. Кроме того, в большинстве регионов глава администрации стал единственным реальным центром власти, в то время как советы были оттеснены на периферию политической жизни и самоутверждались в качестве “гнезд” оппозиции.

В 1993 г. все противоречия в регионах - элитные, институциональные (между ветвями власти), идеологические перешли в открытую стадию. В апреле 1993 г. в краях и областях проходят первые губернаторские выборы. Сценарий выборов был идентичным. Эти выборы в большинстве случаев были инициированы областными советами, пытавшимися устранить назначенных Б.Ельциным губернаторов, в большинстве своем - слабых политиков из “новой волны”, не устраивающих консервативную элиту. Поэтому губернаторские выборы прошли прежде всего в нескольких консервативных областях России - Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской. Во всех случаях действующие губернаторы выборы проиграли, к власти пришли представители традиционной советской элиты, активно поддержанные местной оппозицией (например, бывший первый секретарь обкома КПСС, бывший член политбюро ЦК КПСС Е.Строев в Орловской области, бывший председатель облисполкома А.Ковлягин в Пензенской области, бывший первый заместитель председателя облисполкома М.Наролин в Липецкой области).

Конфликтная ситуация возникла в Челябинской области. Здесь выборы губернатора, явным фаворитом на которых был оппозиционно настроенный председатель облсовета П.Сумин, были объявлены незаконными. Действующий губернатор, обреченный на поражение, участия в них не принимал. Выборы прошли, П.Сумин одержал победу, но результаты Москвой признаны не были. Губернатором остался назначенец Б.Ельцина.

Лишь в Красноярском крае выборы проходили по другому сценарию. Здесь после отставки губернатора в январе 1993 г. было принято решение о проведении выборов, которые выиграл и.о. главы краевой администрации В.Зубов, бывший декан экономического факультета местного университета, обыгравший представителей традиционной элиты.

Еще одной формой политического самовыражения советов стала их борьба за повышение статуса своих краев и областей. Некоторые области были провозглашены республиками. Советы в ряде случаев были поддержаны губернаторами. Так поступили в Свердловской области, которая особенно активно добивалась республиканского статуса (причем позиции облсовета и губернатора Э.Росселя по вопросу об Уральской республике совпадали). Здесь в апреле 1993 г., одновременно с российским референдумом был проведен опрос избирателей, который дал положительный результат. Были провозглашены Южно-Уральская (Челябинская область) и Вологодская республики.

Осенью 1993 г. институциональные противоречия между ветвями власти вскрылись окончательно. В большинстве регионов произошло размежевание администраций, поддержавших Б.Ельцина, и советов, выступивших на стороне Р.Хасбулатова и Верховного Совета России. Победа президентской власти на российском уровне означала, что и в регионах должны произойти важные институциональные изменения.

После политического кризиса сентября-октября 1993 г. начался новый “послеоктябрьский” этап регионального политического процесса, который продолжался до конца 1995 г. В регионах, как и в стране в целом, был ликвидирован институт советов. Органы местной законодательной власти, избранные весной 1990 г., были распущены. В одних регионах они самораспустились (или свои полномочия сложили депутаты - сторонники президента, что означало срыв кворума), в других были фактически разогнаны. Лишь немногие советы, в которых имелись сильные лидеры, некоторое время сопротивлялись (Алтайский край, Тамбовская область), а в Амурской области была оспорена в суде правомерность роспуска облсовета губернатором.

Однако период двоевластия закончился. В регионах сформировалась моноцентрическая система власти, которую возглавлял глава администрации. Последний по-прежнему назначался Москвой. Выборы за период до декабря 1995 г. прошли только в двух регионах - Иркутской и Свердловской областях. Новые органы законодательной власти были в большинстве своем избраны весной 1994 г. Их полномочия оказались урезаны. В Ульяновской области выборы областной думы были проведены только в декабре 1995 г., т.е. область два года жила с одной лишь исполнительной ветвью власти. В ней было окончательно установлено единовластие губернатора.

Сентябрьско-октябрьский кризис стал поводом для новой чистки губернаторского корпуса. Четыре губернатора были уволены, фактически за нелояльность центру. Среди них оказались два губернатора, всенародно избранных в апреле 1993 г. (Ю.Лодкин в Брянской области и А.Сурат в Амурской) - важный прецедент. Пострадали также В.Берестовой в Белгородской области и В.Муха в Новосибирской. Затем в ноябре был отправлен в отставку губернатор Свердловской области Э.Россель, поплатившийся за инициативы с Уральской республикой, которые нарушали отношения российских властей с руководителями “настоящих” республик.

Региональная элита на уровне глав администраций краев и областей после октября 1993 г. в целом стабилизировалась. В обмен на поддержку во время политического кризиса губернаторы получили дополнительную свободу действий. В регионах произошла концентрация власти в руках глав администраций, которые стали превращаться в полновластных “хозяев” регионов. В 1994-95 гг. губернаторов почти не увольняли. Лишь в январе 1994 г. были произведены увольнения в Алтайском крае и Рязанской области. Смена власти произошла также в Ямало-Ненецком АО, Сахалинской области, Ставропольском крае, Курганской области. Кроме того, два губернатора перешли на работу в федеральные органы власти (Амурская область и Краснодарский край).

Важным событием стало выравнивание статуса субъектов федерации. Равноправие субъектов было заложено в новой конституции, принятой на референдуме в декабре 1993 г. Элита краев и областей была удовлетворена этой нормой. Однако в действительности это положение не выполнялось (см. выше).

Тем временем федеральный центр стал использовать новый инструмент для урегулирования отношений с регионами. Он принялся заключать с краями и областями договора о разграничении полномочий. Сначала такие договора заключались только с республиками и как бы подчеркивали их особый статус в рамках федерации.

Еще одним важным политическим событием стала институционализация “партии власти” перед парламентскими выборами 1995 г. Была предпринята попытка объединить региональных лидеров в рамках единого политического движения, получившего название “Наш дом - Россия” и созданного премьер-министром В.Черномырдиным. Заметим, что первые попытки инстуционализации “партии власти” прослеживались перед выборами 1993 г. Тогда эту роль играли “Выбор России”, активно взаимодействовавший со многими губернаторами, и ПРЕС (Партия российского единства и согласия), подававшая себя в качестве “партии регионов” и ориентированная в большей степени на руководство республик (ПРЕС удалось пролучить поддержку элит в Новгородской области, Бурятии, Горном Алтае, Кабардино-Балкарии и др.). Однако далеко не все региональные лидеры приняли активное участие в процессе создания НДР. Если одни губернаторы возглавили региональные организации движения, то другие отказались даже участвовать в работе его первого съезда (когда почти все региональные руководители вошли в политсовет движения). Значительная часть губернаторов публично дистанцировалась от НДР на этапе подготовки к парламентским выборам, и лишь считанные региональные руководители сочли возможным возглавить региональные списки НДР.

В 1996 г. в регионах произошла новая “революция”. Очередной этап регионального политического процесса начался в декабре 1995 г. В Москве в начале 1996 г. собрался новый Совет Федерации - верхняя палата российского парламента, формируемая по должности из руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов федерации (некоторые наблюдатели сравнили Совет Федерации с “боярской думой”). Создание беспрецедентного в мировой практике парламента стимулировало превращение региональной элиты в самостоятельный консолидированный субъект политического процесса. Продолжился процесс регионализации власти в России, т.е. постепенного смещения центра принятия политических решений из федерального центра в регионы. В 1996 г. в этом процессе произошел перелом, и он стал необратимым. Заодно был повышен статус руководителей местной законодательной власти, что частично устранило сложившийся в послеоктябрьской системе дисбаланс ветвей власти в пользу губернатора.

В начале 1996 г. процесс заключения договоров между центром и регионами впервые затронул края и области. Первыми оказались Калининградская и Свердловская области (начало января 1996 г.), за ними последовали Краснодарский край и Оренбургская область (конец января 1996 г.). Всего в 1996 г. договора были подписаны с 17 регионами (не считая республики). Основная часть договоров была подписана в преддверии президентских выборов (Хабаровский край в апреле, Иркутская, Омская, Пермская, Сахалинская области, Коми-Пермяцкий и Усть-Ордынский Бурятский АО в мае, Ленинградская, Нижегородская, Ростовская, Тверская области, Санкт-Петербург в июне). Осенью 1996 г., перед губернаторскими выборами договор получил Алтайский край. В 1997 г. процесс слегка затормозился (14 регионов, не считая республики). Договора подписывались большими группами регионов (пять регионов в июле 1997 г., пять в октябре) и в индивидуальном порядке (Самарская область, Красноярский край с двумя автономными округами). К ноябрю 1997 г. договора подписали 26 краев и областей, один город федерального подчинения, четыре автономных округа. Затем последовал большой перерыв, и заключение договоров возобновилось только в мае 1998 г. (пять регионов в мае 1998 г., Москва в июне).

В большинстве регионов прошли всенародные выборы глав исполнительной власти. В преддверии президентских и губернаторских выборов Москва организовала самую масштабную чистку губернаторского корпуса, отстраняя тех, кто, по мнению федеральных властей, не был способен обеспечить “нужные” результаты президентских выборов и не имел шансов на губернаторских выборах. В первой половине 1996 г. губернаторы были заменены в 10 регионах (Амурская, Архангельская, Брянская, Вологодская, Ивановская, Пермская, Саратовская, Читинская области, Агинский Бурятский, Ненецкий АО). Состав назначенцев свидетельствовал в ряде случаев о реалистичной линии в кадровой политике Москвы. Например, в Ивановской области губернатором был назначен бывший первый секретарь обкома КПСС, работавший также председателем облисполкома и облсовета, В.Тихомиров, который, впрочем, не был оппозиционером курсу Кремля. Еще двух губернаторов поменяли осенью 1996 г. перед губернаторскими выборами (Воронежская и Рязанская области).

Первая серия выборов была проведена в декабре 1995 г. одновременно с парламентскими выборами (11 краев и областей). В девяти случаях победу одержали действующие губернаторы, в двух регионах к власти пришли сторонники оппозиции. С сентября 1996 г. по январь 1997 г. выборы прошли еще в 44 краях, областях, автономных округах, городах федерального подчинения (вторые по счету) и в единственной автономной области. Прежние руководители сохранили свои посты в 24 из этих регионов. С февраля 1997 г. выборы проводились в единичных регионах по разным причинам. В Тульской области они были просто оттянуты на максимально возможный срок и прошли в марте 1997 г. (действующий губернатор проиграл). В Амурской области, Агинском Бурятском и Эвенкийском АО выборы проводились в феврале-марте 1997 г., поскольку выборы в 1996 г. в этих регионах были признаны несостоявшимися (во всех случаях к власти пришли новые люди). Летом 1997 г. внеочередные выборы прошли в Иркутской и Нижегородской области: в первом случае губернатор ушел в отставку, во втором перешел на работу в федеральное правительство.

Последний в современной российской истории назначенный губернатор оставался только в Кемеровской области. Здесь российские власти сначала заменили скомпрометировавшего себя “демократа первой волны” М.Кислюка на популярного оппозиционера А.Тулеева, а затем провели выборы в октябре 1997 г. После этого события все российские губернаторы стали всенародно избранными. Более того, с осени 1997 г. в России началась серия повторных губернаторских выборов - в тех регионах, где в апреле 1993 г. прошли первые в российской истории губернаторские выборы. В октябре избирался губернатор Орловской области (действующий губернатор одержал уверенную победу), а в апреле-мае 1998 г. вторые по счету выборы прошли в остальных регионах - Красноярском крае, Липецкой, Пензенской и Смоленской областях (все действующие губернаторы выборы проиграли).

Итак, губернатор из ельцинского назначенца превратился в “минипрезидента”, изменив свое политическое качество. Новыми субъектами политического процесса стали Совет Федерации, всенародно избранные губернаторы, в т.ч. губернаторы-”оппозиционеры”, пришедшие к власти при поддержке КПРФ. Во многих регионах победителям удалось добиться поддержки подавляющего большинства избирателей (А.Тулеев в Кемеровской области, Е.Строев в Орловской, Д.Аяцков в Саратовской, В.Позгалев в Вологодской, А.Руцкой в Курской, Н.Кондратенко в Краснодарском крае). Это значит, что многие губернаторы являются настоящими лидерами общественного мнения, опытными политиками, популярными руководителями, зачастую - безальтернативными. Это придает им дополнительную уверенность в своих силах и развязывает руки в отношениях с центром. В течение 1997 г. можно было наблюдать, какие политические последствия все эти события имели в центре и на местах.

Прямые выборы глав исполнительной власти в регионах создали совершенно новые условия для дальнейшего развития отношений между центром и субъектами федерации. Сегодняшние губернаторы чувствуют себя свободнее в отношениях с Москвой. Они обладают легитимностью, подтвержденной всенародным избранием, и чувствуют свою ответственность перед избирателями. Жизнь заставляет губернаторов проводить самостоятельную социально-экономическую политику и защищаться от вмешательства Москвы. У избранных глав исполнительной власти развязаны руки уже потому, что их позиции более адекватны местной политической культуре, что они чувствуют за собой народную поддержку и собираются добиваться этой поддержки на следующих выборах.

В 1996-97 гг. российская региональная элита сильно изменилась на персональном уровне, в ее составе появилось большое число новых фигур. Важнейшим процессом стало обновление губернаторского корпуса. Вливание “свежей крови” сделало региональную элиту более динамичной, нацеленной на отстаивание своих интересов. В особенности обновление региональной верхушки затронуло “русские” регионы России - 37 краев и областей России из 55 за период с декабря 1995 г. по сентябрь 1998 г. За тот же период власть сменилась в пяти автономных округах из 10, в одном городе федерального подчинения из двух.

Заметно изменилась политико-идеологическая структура губернаторского корпуса. Уже в 1995 г. выборы выиграли два представителя оппозиции (Новосибирская и Тамбовская области). Подавляющее большинство новых руководителей было поддержано на выборах 1996-98 гг. Народно-патриотическим союзом России (НПСР) и КПРФ. Так, 14 из 20 новых губернаторов, выигравших выборы в сентябре 1996 г. - январе 1997 г. изначально поддерживались НПСР и КПРФ. Тогда оппозиция одержала победу в Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Воронежской, Калужской, Кировской, Костромской, Курганской, Ленинградской, Рязанской, Челябинской областях. Выдвиженцы НПСР одержали победу и на выборах в марте 1997 г. в Амурской, Тульской областях, Эвенкийском АО. Весной 1998 г. сторонники левой оппозиции выиграли выборы губернаторов Липецкой и Смоленской областей.

Среди губернаторов появились члены КПРФ (см. §6) и даже член ЦК КПРФ (В.Стародубцев в Тульской области). При поддержке оппозиции вернулись к власти некоторые бывшие первые секретари обкомов КПСС (Воронежская, Калужская области), бывшие председатели край- и облисполкомов (Краснодарский край, Амурская, Тамбовская, Челябинская области), бывшие губернаторы Брянской и Новосибирской областей, снятые с должностей осенью 1993 г.

В некоторых регионах к власти пришли представители национально-патриотических движений (лидер “Державы” А.Руцкой в Курской области, член ЛДПР Е.Михайлов в Псковской). В мае 1998 г. губернатором Красноярского края стал известный столичный политик, лидер движения “Честь и Родина” и РНРП А.Лебедь. Среди губернаторов появились и другие новые типажи, например, “независимый” хозяйственник или предприниматель, добившийся успеха за счет личных качеств и поддержки части элиты (иногда поддержанный оппозицией). Представители этого типа пришли к власти в Калининградской, Магаданской областях, Ненецком АО. В то же время в результате выборов произошел отсев губернаторов, ассоциируемых с “радикальными демократами” (проиграли последние представители “новой демократической волны” в губернаторском корпусе, например, Ю.Власов во Владимирской области).

Для современного губернаторского корпуса характерны некоторое полевение, общий сдвиг к левому центру и доминирование умеренных политических позиций, которых придерживаются и губернаторы-коммунисты. Все победители выборов продемонстрировали готовность к конструктивному взаимодействию с федеральным центром, некоторые “оппозиционеры” даже вошли в состав НДР (Марий Эл, Ленинградская область, Корякский, Эвенкийский АО). Победа оппозиции на губернаторских выборах в ряде регионов сама по себе не привела к ухудшению отношений между центром и регионами.

Нельзя не отметить и тот факт, что многие победившие на выборах действующие губернаторы перехватывали лозунги левых сил, и некоторым из них они действительно не чужды. Ведь корпус действующих губернаторов столь же неоднороден по происхождению и идеологическим ориентациям, как и корпус победителей-оппозиционеров. Поэтому ослабление позиций либералов в российской региональной элите характеризует не только те регионы, где к власти пришли кандидаты, выдвинутые КПРФ. В ряде случаев победители включили в администрацию коммунистов в качестве платы за поддержку (Магаданская область, Корякский АО и др.).

В результате региональная элита превратилась в самостоятельный субъект российского политического процесса. Она принялась искать объединительную платформу, с тем чтобы заявить себя в качестве самостоятельной силы. Особенно важен тот факт, что “рост самосознания” региональной властной элиты происходил снизу, ведь прежде попытки интеграции региональной элиты предпринимались сверху, в целях укрепления позиций федеральной власти в преддверии выборов и в интересах отдельных элитных групп (“Выбор России”, ПРЕС, НДР). Теперь губернаторы России все чаще стали заявлять о ставке на собственные силы в региональном развитии. С этим пришли к власти многие губернаторы от оппозиции, которые изначально не надеялись на благосклонность Москвы.

Важным фактором укрепления единства региональной элиты становится демонстрируемая ею “губернаторская солидарность”. Можно вспомнить демонстративные консенсусные решения Совета Федерации, которые принимались в пику федеральной власти в 1996-98 гг. Приметой времени стало развитие горизонтальных связей между субъектами федерации. До сих пор региональные лидеры не могли организовать эффективно работающие горизонтальные связи, и Москва успешно гасила их объединительные порывы, играя на эгоистических интересах отдельных регионов. К дальнейшему сближению регионы подтолкнули нестабильность ситуации в центре и неадекватность федеральной политики региональным интересам. Теперь регионы все чаще заключают двусторонние соглашения, заметно активизировалась деятельность межрегиональных ассоциаций (см. §1).

Весна 1997 г. обозначила новый этап в консолидации региональной элиты. В России началась борьба за отстаивание регионального интереса, в которую включаются практически все руководители регионов. Их интерес стал вполне очевиден: они стремились к большей экономической самостоятельности, большим политическим полномочиям. Самый острый конфликт разгорался по поводу финансовых отношений Москвы и провинции: Москва недоплачивает регионам причитающиеся им бюджетные средства, регионы в ответ угрожают прекратить выплаты в центр и перейти на “самофинансирование”.

Заметим несостоятельность деления губернаторов на “лояльных” и “оппозиционеров”, по крайней мере в отношениях с центром. В борьбу за отстаивание региональных интересов первыми вступили те губернаторы, которые в идеологизированной системе координат считались “реформаторами”. Это неудивительно, поскольку они возглавляли наиболее сильные в экономическом отношении регионы, которые меньше зависят от вливаний из центра, и где возникает все больше соблазнов не делиться с Москвой заработанными средствами. Требования оставить в регионах большую часть налоговых поступлений все чаще звучали из уст региональных лидеров, и эта “экономическая платформа” стала мощным инструментом консолидации региональной элиты.

Индикатором становления региональной элиты как субъекта политического процесса стала борьба за лидерство, ведь общепризнанного персонифицированного выразителя корпоративного интереса региональной элиты не было. Эту роль “по должности” пытался играть авторитетный председатель Совета Федерации Е.Строев. Среди региональных лидеров оказалось немало влиятельных персон, претендующих на роль политиков федерального уровня. О своих претензиях на роль объединителя региональной элиты заявил московский мэр Ю.Лужков. Выражать интересы региональной элиты на федеральном уровне стали такие лидеры, как Д.Аяцков (Саратовская область), К.Титов (Самарская область), Э.Россель (Свердловская область), Е.Наздратенко (Приморский край), новый губернатор Санкт-Петербурга В.Яковлев и др. Позднее к ним присоединился А.Лебедь.

Федеральный центр оказался в непростой ситуации, теперь ему нужно было адаптироваться к изменениям в региональном политическом процессе, которые кстати были порождены им самим. Интересным ходом Москвы в ее взаимоотношениях с регионами стало введение в российское правительство двух региональных руководителей - нижегородского губернатора Б.Немцова (с последующим переводом в столицу ряда нижегородцев, в т.ч. будушего премьер-министра С.Кириенко) и самарского мэра О.Сысуева. В этой связи заговорили об усилении регионального фактора в российской политике. По крайней мере можно было говорить о признании особой роли и места региональной элиты в политическом процессе. В новых условиях усилились такие субъекты региональной политики, как представители президента, главы местного самоуправления и др., о чем подробно говорилось в §1.

В течение 1998 г. в региональном политическом процессе происходили существенные изменения. Отставка правительства и премьер-министра В.Черномырдина весной 1998 г. привела к изменению конфигурации отношений федерального центра и регионов. В.Черномырдин являлся ключевой фигурой в этой системе взаимоотношений. После отставки В.Черномырдина стиль и содержание отношений центра и регионов изменились. Правительство из центра принятия самостоятельных решений в сфере региональной политики превращалось в инструмент президентской политики. Президент и его администрация на время стали главной и единственной элитной группой федерального уровня, выстраивающей отношения с регионами.

Жесткая линия в отношениях центра с регионами стала преобладать с весны 1998 г. В этой ситуации повышенный интерес региональной элиты привлекли сразу несколько политиков. Во-первых, это московский мэр Ю.Лужков, который считался “естественным” защитником региональных интересов и постоянно укреплял свои позиции в регионах. Во-вторых, это В.Черномырдин, главные ресурсы которого - НДР, доверие значительной части региональных лидеров и, наконец, статус кандидата в президенты от одной из групп “партии власти”. Сразу же после отставки В.Черномырдина началась адаптация региональной элиты к новым условиям. Принятие решений, выгодных регионам, стало более редким явлением, чем раньше. Хотя надо сказать, что С.Кириенко в конце своего премьерского срока активизировал работу с региональными элитами. Но все равно при С.Кириенко происходило ослабление влияния региональной элиты на федеральную политику: у регионов в центре не было влиятельных защитников и лоббистов, правительство проводило линию на ужесточение финансовой политики (вспомним про экономическое “сдерживание”), добивалось прозрачности местных бюджетов и т.п.

При этом летом 1998 г. внимание президента к регионам стало ослабевать. Сорвалась широко разрекламированная встреча президента со всеми главами субъектов федерации (успели провести только встречи с главами межрегиональных ассоциаций и республиканскими лидерами). Центр переставал играть роль партнера для региональных элит. В обстановке полной неясности региональные элиты подошли к финансовому кризису августа 1998 г. Отставка С.Кириенко и попытка вернуть в премьерское кресло В.Черномырдина наглядно продемонстрировали расстановку сил в региональной элите. Как известно, Совет Федерации поддержал кандидатуру В.Черномырдина при его выдвижении на премьерский пост, хотя и минимальным большинством голосов. Это решение объяснялось потребностью многих региональных лидеров в привычном, предсказуемом партнере в центре, готовом восстановить политику “номенклатурного консенсуса”. Однако впервые в истории целые группы губернаторов не побоялись выступить резко против В.Черномырдина. Во-первых, это были руководители некоторых крупных индустриальных регионов, прежде всего - доноров (например, Самарская область). Во-вторых, произошла консолидация большей части “красных” губернаторов.

⇐ Предыдущая 13 14 15 16 171819 20 21 22 Следующая ⇒