Региональный политический процесс России (до августа 1991 г.)

⇐ ПредыдущаяСтр 17 из 27Следующая ⇒

В современной России региональный политический процесс имеет особую логику. В рамках регионального политического процесса можно выделить несколько этапов. На каждом из них устанавливался определенный баланс сил между центрами власти в регионах, происходило перераспределение полномочий между регионами и центром, менялся способ легитимации региональной власти. Региональный политический процесс России может изучаться с помощью двух основных параметров - циркуляции элит и институциональных изменений.

Отделение региональных политических интересов от общегосударственных шло в Советской России постепенно. В довоенное время регионы были почти полностью подчинены центру. Широко применялась практика назначения региональными руководителями выходцев из других регионов (“комиссарская модель”). В результате политические лидеры регионального уровня перемещались из региона в регион, что делало невозможным формирование стабильной региональной элиты как таковой. Только в национальных республиках можно было говорить об особых интересах элит и их относительной устойчивости.

Феномены региональной элиты и региональных политических интересов, которые она пытается выражать, возникают во времена Н.Хрущева и в еще большей степени Л.Брежнева, т.е. в 1960-е гг. В этот период элита как бы “врастает” в почву. Во многих регионах к власти приходят местные уроженцы, и устанавливается характерная для времен “застоя” ситуация. Первый секретарь обкома КПСС управляет регионом десять-пятнадцать лет и более, он входит во вкус “хозяина региона”. Многие региональные лидеры, несмотря на давление и контроль центра, превращаются в полновластных хозяев. Они создают мощные элитные кланы. В регионах начинает процветать местничество. Некоторые из местных лидеров оказываются вхожи в высокие московские кабинеты (большую роль играет происхождение руководителей страны, которые помогают хорошо знакомым регионам).

Фактически в этих условиях и рождается “застойная” региональная элита. Память о многих “застойных” лидерах, правивших многие годы, сохраняется до сих пор (А.Черный в Хабаровском крае, П.Федирко в Красноярском, Е.Лигачев в Томской области, А.Скочилов в Ульяновской, И.Бондаренко в Ростовской и др.). Их помнят как “крепких хозяев”. Известность получают и такие противоречивые личности, как первый секретарь Краснодарского крайкома КПСС С.Медунов, поддерживавший тесные отношения с руководством страны, режим которого получил нарицательное название “медуновщина”. В “застойные” времена резко возрастает региональное самосознание, у регионов появляются особые политические интересы.

Новый этап регионального политического процесса - перестроечный начинается с приходом к власти М.Горбачева и продолжается до 1990 г. В это время “застойные” лидеры уступают место новым руководителям. В одних случаях это происходит под давлением центра, сделавшего ставку на “перестроечные” кадры. В других власть меняется “снизу”, в результате более или менее свободных выборов первых секретарей. Кадровая чехарда начинается в 1989 г., когда меняется партийное руководство в 17 регионах. В 1990 г. она принимает крайние формы.

Первая “региональная революция” произошла в 1990 г. Она была связана с выборами новых советов на альтернативной основе и усилением советской власти в регионах в ущерб партийной. К тому времени система власти в регионах была следующей. Фактически первым лицом в регионе оставался его партийный руководитель - первый секретарь обкома (крайкома, окружкома) КПСС. Этот человек избирался на региональной партийной конференции, причем в некоторых регионах выборы были альтернативными.

Совет народных депутатов - представительный орган власти. До 1990 г. он не играет практически никакой существенной роли в политическом процессе, находясь под контролем партийных структур. Должность председателя совета считается предпенсионной или чем-то вроде почетной ссылки. Однако в конце перестройки государство взяло курс на усиление роли советов, амбиции которых особенно возросли после отмены 6-й статьи Конституции СССР о “руководящей и направляющей” роли КПСС. После альтернативных, демократических выборов в марте 1990 г. роль региональных советов резко возрастает.

Исполнительным органом власти является исполком совета народных депутатов (в республиках - Совет министров). Исполком “тянет” хозяйственную работу, причем функции его структур нередко дублируются аналогичными структурами обкома КПСС (типа сельскохозяйственного или промышленно-транспортного отдела), отсюда конкуренция. Председатель облисполкома избирается советом народных депутатов под контролем обкома. Нередко он является известной личностью, пользуется репутацией “крепкого хозяйственника”. Не случайно традиционным сценарием номенклатурного роста был переход председателя облисполкома на пост первого секретаря обкома.

В 1990 г. в регионах происходят значительные сдвиги. Во-первых, более или менее свободно избираются советы. Председателями советов и исполкомов обычно становятся новые люди, некоторые из них даже не имеют номенклатурных корней (как это было в Москве и Ленинграде). Происходит важнейший институциональный сдвиг: центр власти начинает медленно, но верно смещаться от обкома КПСС к областному совету и облисполкому. В самых консервативных регионах власть остается единой, поскольку все три руководителя связаны общими номенклатурными интересами. Но во множестве случаев происходит дробление власти: в треугольнике первый секретарь обкома - председатель облсовета - председатель облисполкома начинаются конфликты. Устанавливается двоевластие и даже “троевластие”.

Во-вторых, усиливается процесс перетряски партийного руководства регионов. Эта перетряска поощрялась лидерами страны, которые надеялись, что процессы демократизации внутри КПСС приводят к власти в регионах настоящих “прорабов перестройки”. На деле произошла дестабилизация партийной власти. В течение 1990 г. сразу в 47 регионах России (из 77, не считая автономные округа) поменялись первые секретари, причем в пяти регионах дважды. Лишь немногие регионы, прежде всего республики могли похвастаться стабильностью. “Зубры” эпохи “застоя” продолжали управлять Тувой (Г.Ширшин являлся первым секретарем с 1973 по 1991 гг.) и Мордовией (А.Березин руководил республикой с 1971 по 1990 гг.). Устойчивыми оказались позиции Г.Посибеева в Марийской АССР (первый секретарь с 1981 г.). В краях и областях таких примеров мало, здесь ротация партийных руководителей была на порядок интенсивнее. Крепче и сплоченнее региональная элита оказалась в Белгородской и Тамбовской областях - консервативных, аграрных областях Юга России (в Белгородской области А.Пономарев работал первым секретарем с 1983 г., в Тамбовской области Е.Подольский - с 1985 г.). Удержались в 1990 г. и такие “крепкие” региональные лидеры, как В.Торопов (Костромская область), Л.Хитрун (Рязанская область), А.Войстроченко (Брянская область) и др. Однако в большинстве регионов партийные руководители поменялись.

Проблема единства власти и сохранения управляемости решалась во многих регионах с помощью совмещения постов первого секретаря обкома КПСС и председателя облсовета. В большинстве российских регионов партийные руководители были в марте-апреле 1990 г. избраны председателями советов, сохранив прежнюю должность. В двух регионах, наоборот, председатели советов вскоре после избрания стали первыми секретарями (Горный Алтай и Ивановская область). Однако стабильность, установленная в новых институциональных рамках, оказалась непрочной. Осенью 1990 г. власти РСФСР запретили совмещение постов партийного и советского руководителя региона. Чувствуя политическую конюънктуру, многие первые секретари обкомов КПСС отказались от своих партийных постов и сосредоточились на советской работе (Кабардино-Балкария, Республика Коми, Татарстан, Алтайский край, Архангельская, Астраханская, Владимирская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Курганская, Омская, Псковская, Тульская, Читинская области и др.). Лишь в считанных регионах первые секретари предпочли партийный пост и отказались от руководства советами (Марийская АССР). В некоторых регионах борьба с “совмещением” позволила отстранить от власти номенклатурных “зубров”, потерявших оба своих поста (А.Березин в Мордовии).

Должность председателя облсовета постепенно становилась ключевой, и первые секретари обкомов своим авторитетом только повысили ее статус. Во многих регионах опять прошли выборы первых секретарей обкомов, однако влияние новых партийных руководителей уже было минимальным. Реальные властные полномочия оказались сосредоточены в руках председателей областных советов, часто - бывших первых секретарей и председателей облисполкомов. К началу 1991 г. в большинстве регионов имелись три персонифицированных центра власти - облсовет, облисполком и обком, причем влияние последнего неуклонно снижалось (тем более, что руководители, избранные на место тех, кто ушел в председатели облсовета, часто оказывались слабыми и неавторитетными политиками).

В то же время в целом ряде регионов сохранялась моноцентрическая элита, поскольку многие первые секретари обкомов проигнорировали запрет на совмещение постов. Здесь, как правило, ситуацию уверенно контролировал партийный руководитель, одновременно возглавляющий местный совет. На вторых ролях находился хозяйственный руководитель - председатель облисполкома или республиканского совмина. Такая ситуация была характерна для наиболее консервативных регионов, в которых позиции КПСС и ее лидеров были непоколебимыми - в республиках и некоторых краях и областях. В качестве примеров можно привести Адыгею, Северную Осетию, Белгородскую область и др.

В республиках в это время началась т.н. “суверенизация”. Некоторые автономные республики в составе РСФСР повели борьбу за статус союзных (Татарстан, Башкирия). Их стимулировало союзное руководство, которое пыталось использовать амбиции республиканских элит в качестве противовеса российским властям. Выход автономных республик из состава России, но в рамках СССР мог стать политической реальностью, однако этот процесс был остановлен событиями августа 1991 г. Тем не менее к тому времени все республики приняли декларации о государственном суверенитете, в которых подчеркивался их статус суверенных государственных образований, в некоторых республиках государствообразующим субъектом признавалась титульная нация. Первым такую декларацию принял в августе 1990 г. Татарстан - лидер этого процесса. Пиком принятия деклараций о государственном суверенитете стали сентябрь-октябрь 1990 г., позднее других их приняли Мордовия (декабрь 1990 г.), Кабардино-Балкария (январь 1991 г.) и Дагестан (май 1991 г.), в котором процесс суверенизации грозил распадом многонациональной республики, а потому не был форсирован. Тем временем четыре автономные области в конце 1990 г. провозгласили себя республиками, приняв соответствующие декларации, и объявили о своем выходе из состава краев и областей (Адыгея, Карачаево-Черкесия, Горный Алтай и Хакасия).

Таким образом, на территории России начался процесс образования национальных государственных образований на месте автономных республик и автономных областей. Процесс суверенизации активно поддерживался местными национальными движениями, но реально им управляла национальная бюрократия, которая почувствовала свой шанс укрепить власть и расширить полномочия. Фактически главным инициатором суверенизации была партийно-советская элита республик. Индикатором обособления ряда российских автономий стало их неучастие в мартовском референдуме 1991 г. о введении поста президента РСФСР (Северная Осетия, Татарстан, Тува, Чечено-Ингушетия). В июне 1991 г. в Татарстане прошли местные президентские выборы.

К августу 1991 г. ситуация в большинстве регионов была нестабильной. Элитные группы вели борьбу за власть, причем часть из них уже поддерживала новое российское руководство во главе с Б.Ельциным. События 1991 г. уничтожили партийную власть как таковую. Однако в немногих регионах к тому времени партийными руководителями были сильные лидеры. К тому же партийная власть была дискредитирована. Поэтому ликвидация одного из центров власти прошла сравнительно безболезненно. Во многих регионах была инициирована смена руководства советов, обвиненного в поддержке ГКЧП или “непринципиальной” позиции. Председатели облсоветов поменялись прежде всего там, где советскую власть возглавляли бывшие первые секретари или другие крупные представители советской партийно-хозяйственной элиты (Бурятия, Карачаево-Черкесия, Тува, Чувашия, Краснодарский край, Ростовская область и др.). Во многих случаях августовские события послужили лишь формальным поводом для отстранения от власти одной элитной группы и ее замены на другую, аналогичную по происхождению. Так, в Бурятии после отстранения председателя Верховного Совета С.Булдаева, обвиненного в “непринципиальной позиции”, новым председателем был в конце концов избран бывший партийный руководитель республики Л.Потапов.

Часть местной элиты к тому времени ориентировалась на Б.Ельцина. Обычно это были председатели областных и городских советов, облисполкомов и горисполкомов, второй эшелон номенклатуры, стремившийся получить власть. В регионах (краях, областях, автономных округах) с конца августа 1991 г. начала устанавливаться власть назначаемого Москвой главы администрации. Но одновременно возникло двоевластие, связанное с большими полномочиями законодательной (советской) власти и ее противоречиями с исполнительной властью - частью президентской властной вертикали. В “суверенных” республиках тем временем постепенно вводилась президентская форма правления.

Логика политического процесса в республиках с одной стороны, краях и областях с другой после событий августа 1991 г. была различной. Поэтому целесообразно рассмотреть два “параллельных” политических процесса - в республиках и в краях и областях. При этом вводится общая периодизация регионального политического процесса:

1. Послеавгустовский период с августа 1991 г. по октябрь 1993 г.

2. Послеоктябрьский период с октября 1993 г. по декабрь 1995 г.

3. Современный период с декабря 1995 г.

⇐ Предыдущая 12 13 14 15 161718 19 20 21 Следующая ⇒