Эволюция российской системы организационно-распорядительных документов

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 3Следующая ⇒

Об организации делопроизводства на ранних стадиях развития Древнерусского государства можно судить лишь по сохранившимся письменным документам, а также по некоторым археологическим находкам. В частности, договоры киевских князей с Византией 911 и 945 гг. свидетельствуют о том, что уже в то время имелись традиции составления письменных завещаний и подорожных грамот для купеческих кораблей.

Известно, что в период правления Владимира Святославовича (978—1015 гг.) в Киеве существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности «печатников» — хранителей княжеской печати и «металников» — судейских секретарей, писцов и дьяков для ведения делопроизводства князей и крупных феодалов.

В киевский период развития Древнерусского государства появились разные виды документов, фиксирующие конкретные частно-правовые отношения: грамоты уставные, вкладные, купчие, полные, жалованные и др.; заемные, закладные кабалы; житийные записи и т. д.

Со временем обозначились места для их наиболее безопасного хранения, например центральные храмы в городах. Место хранения документов называлось ларем, а лицо, ответственное за хранение документов, — ларником. Часто само хранение документов в храме придавало им юридическую силу. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы (смоленские, немецкие и др.), а также монастыри, являвшиеся крупными экономическими предприятиями.

По мере накопления навыков в создании документов стали вырабатываться типовые формуляры - образцы документов, устойчивые языковые формулы, применяемые в наиболее распространенных документах, процедура подготовки документов: черновик, редакция (вариант), беловик (окончательный вариант документа), - а также приемы удостоверения документов, признанные воспрепятствовать подделке документов в политических и лично-корыстных целях (проставление скреп, печатей, мостов, т. е. подписи на склейках).

Практически до конца XIV в. основным материалом для письма на Руси был пергамен (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах «хартией» или «телятиной»; лучший пергамен привозили из Греции или ганзейских городов.

Самой древней формой документа на Руси была грамота - отдельный лист пергамена шириной около 3, 5 вершков (15-17 см). Документ имел форму столбца (столпа): один лист пергамена подклеивался к другому узкой стороной. Если документ терял ценность, пергамен счищали, подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации.

С увеличением количества создаваемых документов менялась графика письма: первоначально использовалась уставная манера письма — выписывание букв с прямыми очертаниями, но в XIV в. стал использоваться полуустав, ускоривший процесс письма за счет выносных букв и сокращения отдельных слов. Документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова. Из знаков препинания к XIV в. стала использоваться лишь точка в конце предложения.

Таким образом, в Древнерусском государстве постепенно складывались традиции создания документов, их обработки и хранения, начал формироваться профессиональный цех специалистов по работе с документами — дьяков, подьячих, писцов, - появились предпосылки к законодательной регламентации делопроизводства.

Система государственного делопроизводства начала формироваться в период создания русского централизованного государства — с середины XV в. По мере превращения Московского княжества в великорусское государство усложнялись его административные задачи, отдельные части управления, находившиеся по приказу князя в ведении того или иного лица, превращались в постоянные присутственные места — избы или приказы. Деятельность приказов (Большой казны, разрядного, посольского, тайных дел, разбойного, холопьего, сибирского и др.) определялась высшим правительственным учреждением - Боярской Думой; эти учреждения выполняли все важнейшие функции административного управления, поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом.

Часть приказов относилась к органам территориального управления, а часть ведала отдельными отраслями. Общее количество приказов, существовавших на Руси, точно не известно — по мнению исследователей, в XVII в. функционировало от 40 до 70 приказов.

Приказ возглавлял приказной судья, назначаемый из думных чинов, в его ведении находились один - три дьяка (к концу XVII в. в крупных приказах было 6—10 дьяков). В ведении дьяков находились подьячие, которые в зависимости от знаний, стажа и опыта разделялись на «старых» (старших), средних («средней руки») и «молодых» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы», или повытья, — структурные подразделения приказов; деление на столы производилось не по роду дел, а по территориальному принципу.

В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления не были четко разграничены, но распорядительная деятельность всецело находилась в ведении приказных судей. Дьяки и подьячие занимались делопроизводством, они отправляли в приказ челобитные, доклады, доношения, хранили дела и вели письмоводство. Старшим подьячим и подьячим «средней руки» доверялась более сложная работа — подготовка решений по делам, хранение дел, опечатывание архивных сундуков. Младшие подьячие не пользовались особым доверием — во многих царских указах XVII в. подчеркивается необходимость строго контролировать их работу. Подьячие, допускающие ошибки в официальных документах, подвергались строгому наказанию - их били батогами, лишали жалованья.

В ведении приказов находились воеводы, управлявшие территориями и выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою «канцелярию» — приказную избу - и помощников - «меньших» воевод и дьяков. В приказной избе хранились государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба имела подразделения — столы.

Например, Нижегородская съезжая изба в 1 663 г. состояла из четырех столов денежного (хранение казны и приходно-расходных книг); судного (делопроизводство по судебным делам), сыскного и поместного (хранение царских грамот о поместных делах) и ямского (почтового).

Приказы и приказные избы представляли собой одновременно присутствие, канцелярию и архив. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные — в сундуках-ларях в тех же помещениях, в которых велись текущая работа и прием посетителей.

В XV в. дорогостоящий пергамен вытеснила бумага, которую первоначально привозили из западноевропейских стран. Со второй половины XVII в. стали изготавливать отечественную бумагу из тряпья и чернила из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных орешков — наростов на дубовых листьях. Благодаря сочетанию железистых чернил и тряпичной бумаги текст был особенно стойким и почти не выцветал — документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.

Инструментами письма до второй половины XIX в. служили гусиные перья, затем — металлические. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений) свободно читать тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.

В делопроизводстве приказов продолжала использоваться столбцовая форма документа — свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Важные государственные акты были больших размеров, например грамота царя Алексея Михайловича Пыскорскому монастырю на земли имеет длину более метра, а Соборное уложение 1649 г. насчитывает 309 м.

Текст в столбцах писался только с одной стороны - оборотная сторона использовалась лишь для проставления помет, резолюции, адреса. Документы хранились в свитках или рулонах; иногда для особо важных документов изготавливались специальные футляры, но чаще документы хранились просто в ларях или сундуках. Пользоваться такими документами было сложно: много времени уходило на развертывание и свертывание столбца, а склейка не была достаточно прочной, что приводило к быстрому ветшанию и износу документа. Столбцовая форма делопроизводства была отменена Петром I.

Наряду со столбцовой формой документа в приказах начала применяться тетрадная форма. Тетрадь - это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно более трехсот разновидностей книг: ужинные, умолотные, денежные и др.

Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, отписки, памятки, челобитные.

Грамоты — это царские указы, посылаемые из приказов на места боярам, воеводам, приказным людям; отписки — документы, поступавшие в приказы от воевод; приказы представляли царю отписки или доклады, воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы, приказы обменивались памятками, обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.

Одним из основных признаков официального документа является формуляр - совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности. В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделялось из текста, т. е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и собственно содержание документа составляли сплошной текст.

Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались с указания автора и адресата (от кого - кому):

«От царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой и Белой России самодержца, боярину нашему и воеводам князю Якову Куденетовичу Черкасскому...» или

«..князю Ивану Алексеевичу Воротынскому с товарищами...».

Челобитные и отписки начинались с обращения «Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой...» или: «Царю государю и великому князю Алексею Михайловичу, всея Великой и Малой и Белой России самодержцу, бьет челом сирота твой Ивашко Михайлов...».

В заключительной части указной грамоты проставлялись дата и место составления:

«Писана в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 71 66 года, марта в 1 6 день».

Челобитная заканчивалась заверительной надписью дьяка: «К сей челобитной Демьянко Блисов руку приложил», а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления.

Кроме того, имелись некоторые стабильные элементы текста для каждой разновидности документа. Например, начало и окончание изложения просьбы в челобитных начиналось традиционно - соответственно:

«... вели государь мне дать...»

и заканчивалось:

«..царь-государь смилуйся пожалуй ».

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве состояла из следующих этапов: поступление документа; передача его на рассмотрение; подготовка дела к «докладу»; рассмотрение и решение дела; оформление документа, содержащего решение.

При поступлении документа на нем проставлялась дата, и дьяк делал помету «Выписать», что означало «навести справки». Фактически с этого начиналось рассмотрение дела. Дела в приказе рассматривались по инициативе царя или по жалобе, извегу, челобитной, отписке. Если приказ располагал нужными сведениями, решение («отпуск») готовилось сразу, если же их было недостаточно — начинался сбор необходимых материалов. В случае когда для решения дела требовалась переписка с другими приказами, она велась без соблюдения особых формальностей, короткими «памятями» или записками подьячих одного приказа подьячим другого приказа.

Подготовкой дел к рассмотрению («докладу») занимались столы, или повытья: дьяк или (по его поручению) старший подьячий собирали нужный материал и составляли проект ответного документа. Докладчиком по делу был дьяк, решение вопроса входило в компетенцию думных дьяков и принималось после обсуждения вопроса. Если думные дьяки вносили коррективы в подготовленный проект, то после вынесения решения дьяк «чернил» документ, т. е. исправлял его, младший подьячий переписывал набело, подьячий «справлял», т. е. сверял беловик с черновиком, удостоверял его своей подписью — «справой», подтверждая соответствие беловика черновику. Юридическую силу документ получал после «приписи» (подписи) дьяка. Руководители приказов — судьи и приближенные к ним лица, участвовавшие в принятии решений, — своих подписей на документах не ставили. Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами.

Подпись дьяка была весьма своеобразной: если документ состоял из нескольких листов, дьяк «приписывал» документ на каждой склейке, проставляя по одному слогу своей фамилии на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа - это было узаконено Судебником 1550 г. в целях предохранения документа от фальсификации и подлога.

В московских приказах впервые произошло обособление оконченных дел от «текущих». Документы начали хранить не только в кулях, мешках и сундуках — в некоторых приказах (например, Поместном) появились шкафы для хранения документов и принимались меры по охране документов, например снабжение сундуков замками.

Уложение 1646 г. и ряд указов, принятых позже, ввели нормы письменного оформления различных договоров, благодаря чему установилось внешнее единообразие деятельности приказов.

Итак, в приказной период сложилась система государственного делопроизводства центральных и местных учреждений, сформировались кадры делопроизводственных служащих, были выработаны устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, принимая частные меры, не установило общих административных правил, систематизирующих организацию учреждений и делопроизводство. Только в середине XVII в. стали проводиться мероприятия по упорядочению системы делопроизводства, появились законодательные акты, регулирующие порядок документирования и составления частно-правовых актов.

В результате административных реформ Петра I были созданы учреждения бюрократического типа и сложилась новая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии (в центре), губернатор, воевода, комиссары и другие органы (на местах). Всего за 1718—1720 гг. вместо упраздненных приказов было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат. Для новых учреждений были разработаны регламенты, определяющие их состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства.

В 1699 г. Петр I ввел в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издал указы об отмене столбцовой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной).

Тетради обычно состояли из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых нитками, и не имели переплета. Несколько тетрадей, сшитых вместе и заключенных в переплет, составляли книгу.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой деятельности учреждений стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской», поскольку доминирующим в новых учреждениях стал коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которой входили президент, вице-президент, два-три советника и асессоры. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (Генеральный регламент, гл. 2 «О преимуществе коллегий»).

Генеральный регламент окончательно ограждает присутствие как орган, принимающий решения, от делопроизводственной деятельности, которая становится обязанностью канцелярии. Глава канцелярии — секретарь — составлял самые важные бумаги и нес ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. В состав канцелярии входили также нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, переводчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).

Генеральный регламент устанавливал последовательность рассмотрения дел: в первую очередь рассматривались государственные дела, затем — частные. На решение государственных дел отводилась неделя, частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались, однако позже они перестали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенных дел — сенатское и коллежское делопроизводство отмечалось чрезвычайной медлительностью. Некоторые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.

Наиболее тщательно в Генеральном регламенте были проработаны вопросы регистрации документов, правильное ведение которой обеспечивало сохранность документов, быстрое их нахождение, контроль за движением документов и их исполнением. Детально были проработаны и вопросы документирования и движения дел (документооборота). Новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Петр I впервые стал лично подписывать издаваемые им указы (ранее, в 1716 г., был издан указ о подписании главами губернской администрации доношений в Сенат; позднее эта норма была введена в Генеральный регламент).

Канцелярская работа распределялась между служащими, и обязанность каждого была определена регламентом.

Так, нотариус вел протоколы по делам, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе записывал дела, какие докладывались присутствию, и составлял по ним решение. По окончании месяца листы переписывались набело и переплетались. Нотариус вел реестр нерешенных дел, а секретарь отмечал, у кого находится в производстве каждое дело. Реестр постоянно находился на столе присутствия, чтобы члены коллегии могли видеть, сколько у них нерешенных дел. Актуариус вел общий журнал всех входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал канцелярскими принадлежностями.

В ведении регистратора находились журнал и четыре регистрационных книги. В журнал в течение года регистратор кратко записывал содержание всех дел, решенных в коллегии (записи располагались по алфавиту с указанием, куда и когда послано дело); он же вел регистрационные книги («регистратуры») А, В, С и D. Книги А и В были предназначены для регистрации исходящих документов, С и D - для регистрации входящих. Коллежская система делопроизводства предусматривала регистрацию документов не только в течение всего процесса производства дела, но и после - в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствовавший номеру записи в регистрационной книге. Книга А использовалась для записи краткого содержания всех документов -реляций и докладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга В - для записи краткого содержания документов, направленных другим учреждениям и лицам; книга С содержала расположенные в хронологической последовательности краткие выписки из указов и рапортов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга D содержала краткие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по территориальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.

Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса: вступление дела, подготовка дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, хранение дел в архиве.

Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении, и, не распечатывая пакеты, передавал их в присутствие. Указы, присылаемые из Сената, распечатывались в присутствии самим президентом коллегии, а остальные бумаги — старшим членом присутствия. Далее все поступившие бумаги помечались секретарем, который обозначал время их поступления, и сдавались актуариусу Для записи в регистрационных книгах. При этом на входящем документе проставлялся регистрационный номер, а в регистрационной книге помечалось, в какой стол передана бумага на исполнение.

Служащим документы передавались под расписку, вносившуюся в так называемую квитанционную книгу. При возвращении дела такие расписки уничтожались, а в книге отмечалось время возвращения дела.

Предварительной подготовкой дела для рассмотрения его в присутствии занимались помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по делу (для этого в другие учреждения направлялись канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконений по данному делу. Результатом этой работы были доклад и краткая записка по делу (экстракт) — изложение существа вопроса, всех обстоятельств дела и законов, в соответствии с которыми должно было решаться дело. Рассмотрение и решение дела велось всеми членами коллегии; докладывал дело секретарь. Решение принималось большинством голосов, причем при равенстве голосов голос председателя имел перевес. Ход обсуждения дела и принятое решение нотариус записывал в протокол («повседневную записку», или журнал). Особое мнение члена коллегии записывалось и протокол. Протоколы подписывали все члены коллегии вдень принятия решения. Таким образом, Генеральный регламент предусматривал систематическую запись всего хода обсуждения дел.

После заседания и подписания протокола канцелярия готовила так называемые исполнительные бумаги, которые отсылались на места для исполнения. В Генеральном регламенте подчеркивалось, что при отсылке исполнительных бумаг коллегия должна была оставлять у себя копии.

Коллегии обменивались промемориями, а в подведомственные места направляли указы и получали рапорты.

Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые согласно Генеральному регламенту получили европейское наименование — «архивы» и должны были стать обособленными от канцелярии подразделениями для хранения оконченных дел. Заведовал архивом архивариус. По регламенту учреждалось два архива: общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел и финансовый — под наблюдением Ревизион-коллегии. Был определен и срок сдачи дел в архив- через три года по завершении их производства в канцелярии. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку. В архиве составлялась опись всех дел по алфавиту («алфавит дел»).

Генеральный регламент устанавливал порядок использования печатей. Приложение печати производилось в присутствии двух свидетелей. Стремлением сохранять в тайне государственные дела были продиктованы введение присяги для канцелярских чинов и запрет на хранение служебных документов дома. Особо строго карались подделка документов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление документов, искажение их смысла. Наказания предусматривались весьма строгие: смертная казнь, ссылка на галеры с вырезанием ноздрей, конфискация имущества, денежные штрафы, лишение чина и др.

В коллежском делопроизводстве возникли новые виды документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, заимствованные в западном делопроизводстве: мемория, промемория, рапорт, протокол, регламент, журнал, инструкция и др.

Существенные изменения претерпевает и форма документов. Для многих из них разрабатываются «генеральные формуляры» - образцы.

В частности, указом 1 723 г «О форме суда» содержание челобитной предписывалось излагать по пунктам, что облегчало восприятие текста.

В коллежском делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятельным элементом дата документа, которая теперь пишется под текстом с левой стороны листа:

«Октября 17 дня 1723 года».

Самостоятельным элементом формуляра становится и наименование документа; в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа:

«Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) как норма оформляется только в делопроизводстве министерств в XIX в.

Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии работы над документом: подписи, отметки о согласовании, регистрационные номера, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др.

В целом изменения в организации делопроизводства коллегий привели к значительному увеличению письменной работы. Даже расширенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не в силах были справиться с обилием дел, что приводило к медлительности делопроизводства и волоките.

Реформа Петра I затронула только центральный уровень государственного управления, почти не отразившись на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издавшая 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний» Губернская реформа Екатерины II установила единообразие устройства губернии, разграничив административные, судебные и финансовые учреждения. Реформа затронула и центральные учреждения, сохранив лишь три коллегии — Иностранных дел, Военную и Адмиралтейскую.

Особое значение для организации делопроизводства имела «иерархия властей и мест», установленная «Учреждением для управления губерний» и определившая порядок взаимосвязей высших, центральных и местных учреждений. В соответствии с этим порядком Сенат и коллегии выпускали указы, которые губернатор должен был исполнять, а он, в свою очередь, представлял верховной власти рапорты и доношения. Присутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, палатам гражданского и уголовного суда, Приказу общественного призрения и др.) губернатор давал предложения, получая от них представления. Между собой присутственные места обменивались сообщениями. Губернское правление получало указы от Сената и раздавало указы подчиненным учреждениям и должностным лицам.

Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений сохранялся до 1917 г., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизводстве.

Согласно «Учреждению для управления губерний» порядок решения дел был преимущественно коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, затем рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились «исполнительные» бумаги. Штат канцелярских служащих составляли секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи, архивариус и некоторые другие. Количественный состав служащих зависел от количества дел, но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Значительное время отнимала подготовка дела к докладу — наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., завершавшаяся составлением докладной записки или выписки. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала изложения всего предшествующего делопроизводства в виде пространной записки по делу.

Сложной процедурой было и документирование деятельности самого присутственного места. «Учреждение для управления губерний» вводило для этих целей протокол, или журнал заседания.

Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому фиксировалась в реестрах.

Таким образом, XVIII в. в области делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений, и прежде всего бюрократического начала.

Начало XIX в. было ознаменовано новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая главным образом затронула верхний уровень управления — высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами, проведенными Екатериной II в последней четверти XVIII в., завершила формирование новой системы центральных и местных учреждений.

Новая система управления — министерская, основанная на принципе единоначалия, — зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее, некоторые из них назывались уже не президентами, а министрами. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для повышения оперативности системы управления, тем не менее, коллегиальный принцип принятия решений не был полностью исключен из новой системы: сначала коллегии были введены в состав вновь созданных министерств, а позже при министрах были созданы советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Однако отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительное».

В 1802 г. были созданы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции — и (на правах министерства) Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами был учрежден Комитет министров — высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже (в 1810 г.) был создан Государственный совет — высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим была проведена реформа Сената, который стал высшей судебной инстанцией, выполнявшей также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Принятый 28 января 1811 г. законодательный акт «Общее учреждение министерств» определил систему министерского устройства, включая делопроизводство и систему взаимоотношении с другими учреждениями и должностными лицами. В соответствии с этим актом увеличилось количество министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

Министры назначались самим императором и несли ответственность только перед ним Принцип единоначалия стал основой организации министерств директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделении - директорам департаментов, столоначальники — начальникам отделений. Совещательный орган при министре — совет министра — состоят из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов.

Канцелярия министерства действовала на правах департамента и подчинялась непосредственно министру, канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство. Должностной и количественный состав канцелярии зависел от объема и содержания дел.

«Общее учреждение министерств» установило единообразие системы делопроизводства министерств — от создания документов до их архивного хранения, особое место было уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.

Документы в делопроизводстве министерств можно разделить на три группы документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседании, регистрационные журналы, настольные реестры и др. ), документы, поступавшие из других учреждении, документы, направлявшиеся в другие учреждения в том числе «исполнительные бумаги».

Министерское делопроизводство соответствовало сложившейся в последней четверти XVIII в. «иерархии властей и мест», определившей систему взаимосвязей учреждении различных типов министерства получали от императора, Государственного совета, Сената, Комитета министров как вышестоящих учреждении, соответственно, указы, повеления, высочайше утвержденные мнения, сенатские указы, выписки из журналов заседании. В вышестоящие инстанции министры направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства общались посредством отношении, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам министерства направляли предписания министров, а в ответ получали рапорты, донесения, представления.

Согласно «Общему учреждению министерств» делопроизводство включало в себя вступление дел, их движение (или производство), отправку, ревизию дел и отчетность в делах.

Дела могли поступать в канцелярию министерства и непосредственно в департаменты. В канцелярию министерства поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами, губернаторами и лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности, на его имя поступали также отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дета разделялись на три категории:

· текущие (поступившие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком - донесения, ведомости, представления, переписка и др ),

· чрезвычайные (для решения таких дел требовалось принятие новых постановлений) и дела по обнаруженным злоупотреблениям,

· дела, «не терпящие времени», или срочные

Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор ею канцелярии, директору департамента — правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решении, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве Общий порядок движения дел в министерствах был строго регламентирован от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента (а нередко и через общее присутствие департамента или объединенное присутствие нескольких департаментов в случае крайней сложности дела) до министра (а иногда и совета министра).

⇐ Предыдущая 123 Следующая ⇒