Лекция: Понятие местного самоуправления.

I. Нормативное определение местного самоуправления

II. Понятие местного самоуправления в юридической литературе

I. Местное самоуправление является неотъемлемой частью системы управления обществом и занимает центральное место среди демократических ценностей современного государства. Дефиниции местного самоуправления содержаться в нормативно-правовых актах различного уровня. На международном уровне его основные принципы были закреплены в Европейской Хартии о местном самоуправлении 1985 года. В соответствии со статьёй 3 Хартии под местным самоуправлением понимается: «Право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами и собраниями, состоящими из членов избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы…».[1]

Из этого понятия можно выделить основные начала местного самоуправления. Во-первых, местное самоуправление, понимается как право, а не как обязанность, которым может воспользоваться местное население. Местные органы могут регламентировать часть государственных дел, а могут и не воспользоваться своим правом. Таким образом, важно чтобы право населения на местное самоуправление не рассматривалась как своего рода обязанность. Отсюда следует, что объем полномочий местных органов должен быть различным в зависимости от активности населения на местах.

Во-вторых, местное самоуправление должно быть реальным. Хартия обязывает государство применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти. Реальность местного самоуправления тесно взаимосвязана с правом на местное самоуправление. Признавая и гарантируя это право, государство должно создать необходимые условия для реализации этого права. Реальность также должна быть обеспечена законодательством. С. Фабричный связывает реальность с понятием «право», и считает, что эти понятия «являются ключевыми в данном определении. Так как обладать только правом недостаточно»; [2]

В-третьих, местное самоуправление должно осуществляться под свою ответственность. «Право» и «ответственность» всегда очень тесно взаимосвязаны между собой и представляют одно целое, ответственность это неотъемлемая часть права. Органы местного самоуправления должны нести ответственность перед государством (так как регламентируют часть государственных дел), и перед населением (так как должны действовать в интересах населения).

Под «полномочиями» местного самоуправления в Европейской Хартии понимается управление частью государственных дел (т.е. необходима определенная децентрализация государства). Данное понятия раскрывает структуру органов местного самоуправления, в которую обязательно должен входить представительный орган (совет или собрание). Исполнительный орган в данном понятии закрепляется, как «необязательный» и подотчетный представительному органу. Европейская Хартия не исключает прямое участие населения при реализации права на местное самоуправление, которое может предусматриваться внутренним законодательством страны.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, признала и гарантировала право на местное самоуправление, закрепила его самостоятельность в решении вопросов местного значения и обособленность от системы органов государственной власти, установила основополагающие принципы организации и деятельности местного самоуправления.

Конкретизация и развитие конституционных положения содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » от 28 августа 1995 г. Закон дает своё определение, которое логически вытекает из конституционных принципов местного самоуправления:

Местное самоуправление – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций.

Из этого определения можно выделить ряд принципиально важных характеристик местного самоуправления:

1. самостоятельность и ответственность местного самоуправления. Эти положения не являются оригинальными, т.к. любой орган, в пределах своей компетенции самостоятелен и должен нести ответственность. Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Закон определяет рамки автономии самоуправления «в пределах полномочий». По мнению ряда авторов, практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий муниципальных образований, т.е. бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложится в полной мере на местное самоуправление[3].

2. местное самоуправление – это в первую очередь деятельность населения, которая может осуществляться в 2 формах: а) непосредственно населением; б) через органы самоуправления.

3. компетенцией являются вопросы местного значения. Конкретизировать полномочия должны Конституции (Уставы) и другие нормативно-правовые акты субъектов, а также сами муниципальные образования в своих уставах в зависимости от особенностей конкретного муниципального образования;

4. местное самоуправление действует исходя из интересов и традиций территории, а, следовательно, самоуправление должно учитывать национальные, культурные, исторические, географические особенности населения (что является немаловажным при многонациональном составе государства).

В дефиниции, содержащейся в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года, сохранились отдельные черты местного самоуправления из ФЗ 1995года. Статья 1 ФЗ «Об общих принципах…» 2003 года содержит иной подход к определению понятия местного самоуправления:

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Если ранее местное самоуправление рассматривалось через деятельность населения, то в законе 2003 года местное самоуправление закрепляется как форма осуществления власти народом, которая обеспечивает решение вопросов местного значения. Причем в данном законе содержится закрытый перечень вопросов местного значения. Вопросы местного значения ФЗ «Об общих принципах…» связывает с видом муниципального образования, если ранее перечень вопросов местного значения мог расширяться муниципальным образованием, в зависимости от особенностей муниципального образования, то теперь такой возможности нет. Законодатель в понятие местного самоуправления включил ограничение правового регулирования местного самоуправления субъектами РФ. Пределы самостоятельности местного самоуправления устанавливаются «Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации». Полномочия субъектов РФ в сфере правового регулирования местного самоуправления могут быть установлены только законодательством РФ. Такой подход может привести к возникновению проблем на практике. В практической деятельности очень часто возникают вопросы, не урегулированные федеральным законодательством, и если ранее субъекты РФ могли принимать акты, носящие опережающий характер, то теперь такое правотворчество невозможно.

II. Дискуссия о понятии «местного самоуправления» началась в XIX веке, когда общественная мысль пыталась осмыслить роль местного самоуправления и его соотношение с государством. По мнению, А. Васильчикова: «Самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями.».[4] В свою очередь, Н.И Лазаревский утверждал, что местное самоуправление является децентрализованным государственным управлением. [5] Различие понятий было связано с различным пониманием природы местного самоуправления. Основным критерием для осмысления было определение места и роли местного самоуправления по отношению к государству. Поэтому в этих подходах можно выделить противопоставление государства и самоуправления.

В настоящее время не закончено теоретическое осмысление института местного самоуправления. Возрос интерес к историческому наследию, философским аспектам и к различным научным теориям. Учеными предлагаются различные теоретические определения местного самоуправления. А.Н. Широков приходит к выводу, что местное самоуправление представляет форму народовластия. Он рассматривает самоуправление как один из элементов всей политической системы, в которой нет прямой связи между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Народ, как источник власти, связан и государственными органами, и органами самоуправления. Общим между этими органами является сфера отдельных государственных полномочий делегированных государственными органами местному самоуправлению. Таким образом, А.Н. Широков подчеркивает, что «местное самоуправление занимает промежуточное положение между государством и обществом»[6] и его можно «рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов в отношении между федеральными и региональными центрами государственной власти».[7]

Похожей позиции придерживается Н.Н. Литягин, который понимает под местным самоуправлением «способ жизнедеятельности коллектива», основанный на самоорганизации, самодеятельности, саморегулировании. «Местное самоуправление – это территориальная самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения, осуществляемое на основе самостоятельности и независимости органов местного самоуправления, гласности и учета общественного мнения, законности, сочетания местных и государственных интересов»[8].

В.И. Фадеев указывает на то, что «местное самоуправление – это специфический уровень власти, особая форма его осуществления, предполагающая иные принципы организации и взаимодействия местных органов власти, нежели те, которые характеризуют построение государственной системы управления».[9] Анализируя положения Конституции и Федерального закона «Об общих принципах …», В.И. Фадеев приходит к следующим выводам, что, несмотря на, все особенности различия «местное самоуправление и государственная власть тесно взаимосвязаны – у них единый источник власти – народ».[10] В.И. Фадеев предлагает более точное определение: «местное самоуправление – это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельные (под свою ответственность) решения населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории».[11]

В данном определении содержаться наиболее важные черты местного самоуправления, от которых зависит эффективность самоуправления. В первую очередь местное самоуправление должно представлять именно систему, а не фрагментарную деятельность граждан на местном уровне. Во – вторых, местное самоуправление, согласно пункту 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации осуществляется гражданами (а не всем населением) через различные формы прямого волеизъявления или органы местного самоуправления.

Вопрос о положении местного самоуправления в государстве, а также соотношение государственных органов и органов местного самоуправления, является весьма важным. Как уже отмечалось, одним из концептуальных положений теории местного самоуправления в России является то, что, оно отделено от государственной власти, как в сущностном плане, так и в организационном. И те, и другие органы наделены публичной властью, являются подзаконными и имеют один источник власти. По мнению автора, муниципальная власть имеет много общих признаков с государственными органами власти:

ü статус органов местного самоуправления устанавливается нормативно-правовыми актами;

ü наделение властными полномочиями;

ü наличие специфического аппарата;

ü осуществление власти или на определенной территории (муниципальном образовании), или в определенном кругу лиц (например: самоуправление в учебных коллективах);

ü наличие собственных средств;

ü самостоятельность органов местного самоуправления, также как и государственных органов власти, ограничивается с помощью системы сдержек и противовесов (т.е. ни один орган власти, будь он государственным или муниципальным, не может обладать абсолютной самостоятельностью);

ü ответственность за свои действия также несут все должностные лица и органы (можно выделить различные виды ответственности местного самоуправления).[12]

Муниципальная власть может быть определена как форма общественных отношений, в которых, согласно нормам, определяющим статус местного сообщества, деятельность одних субъектов изменяет или стабилизирует деятельность других субъектов в соответствии со своими целями в рамках общегосударственной политики.[13]

Л.А. Велихов выделяет ряд признаков местного самоуправления, которые отличают его от центральной власти:

1. различие в характере власти. Центральная государственная власть является суверенной, верховной. Органы местного самоуправления – власть подзаконная, действующая в пределах, указанных ей верховной властью. При всей важности этого различия нельзя определить точную границу между этими двумя понятиями;

2. разграничение сфер компетенции властей центральных и местных. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и общегосударственные дела, которые государство по закону возлагает на него;

3. самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные определенные и обособленные средства к осуществлению своих задач;

4. нельзя не указать и на территориально ограниченный выборный принцип, который всегда сопутствовал местному самоуправлению, хотя этот признак часто свойственен и центральной верховной власти, а посему не может абсолютно служить для разграничения двух понятий.[14]

Нельзя не согласиться с Л.А. Велиховым в том, что понятия государственной и муниципальной власти имеют условную границу, так как обе власти имеют одну направленность целей и задач. Местные дела, по сути, одновременно также являются делами государственными. Все это обуславливает единство этих разновидностей власти.

В настоящее время одной из основных отличительных черт местного самоуправления от государственного органа является то, что государственные органы и органы местного самоуправления наделяются публичной властью, только последние являются также одновременно и социальной властью.

Для более глубокого осмысления сущности самоуправления, необходимо рассмотреть термин «самоуправление». Составные части понятия - «само» и «управление». «Управление», в данном случае, является синонимом понятия «власть». «Само» - можно понимать как «самостоятельность». Самостоятельность, как отмечалось выше, является одним из ключевых критериев местного самоуправления. Особенностью муниципальной власти является ее близость к населению.

Таким образом, с одной стороны понятие управления включает в себя как разновидность местного самоуправления, но с другой стороны местное самоуправление намного шире, так как охватывает различные сферы общественных отношений. Содержательное значение понятий «управление» и «самоуправление» различно. Самоуправление, в отличие от управления, предполагает самостоятельность и определенную независимость от государственного управления. Поэтому не всякое управление на местном уровне можно назвать самоуправлением.

Ряд авторов полагают, что «между государственным управлением и местным самоуправлением есть среда местного управления, оно не подменяет и не заменяет самоуправление, а является как бы промежуточным звеном».[15]

Если рассматривать историю местного самоуправления в Российской Федерации, можно отметить следующее: самоуправление веками существовало в зачаточном состоянии, тесно переплетаясь с государственным местным управлением. Эта тенденция сохранилась и была закреплена в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой, органы местного самоуправления могут наделяться государственными полномочиями.

Как уже отмечалось, нельзя четко провести грань между полномочиями местного самоуправления и полномочиями государственного управления, так как оба вида управления имеют общие задачи и цели. Главным отличием местного самоуправления от местного управления является непосредственное участие населения в решении различных задач. Важнейшим аспектом для реализации самоуправления является развитие инициативы населения. Это позволит обеспечить не фрагментарное (во время выборов), а постоянное участие граждан в управленческой деятельности. Отсутствие инициативы может привести к превращению самоуправления в управление. Таким образом, муниципальная власть имеет много общих признаков с органами государственной власти. Одной из отличительных черт местного самоуправления от государственной власти является наделение муниципальных органов не только публичной властью, но и властью социальной. Не всякое управление на местном уровне можно назвать самоуправлением, поскольку для самоуправления важно наличие участия населения.

Принципы местного самоуправления – это исходные начала и идеи, лежащие в основе реализации местного самоуправления.

В российском законодательстве нет конкретного перечня принципов, как правило, их выделяют на основе анализа конституционных норм и положений Европейской хартии местного самоуправления. Важнейшим принципом является самостоятельность местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления находит свое закрепление в статье 12 Конституции РФ. Самостоятельность осуществляется в пределах полномочий, которые предоставляются ему государством. Основными аспектами самостоятельности являются:

-организационная обособленность (т.е. муниципальные органы не входят с систему государственной власти);

-наличие местного бюджета и собственных источников дохода;

-возможность принятия актов, регулирующих вопросы местного значения.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности в деятельности местного самоуправления занимает особое место среди конституционных принципов местного самоуправления. Это связано с тем, что права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, т.е. там, где власть наиболее тесно соприкасается с человеком, его правами и свободами. Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялись на основе и в рамках закона. Обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и другие законы является конституционной нормой.

Гласность. Деятельность органов местного самоуправления должна быть «прозрачной» для населения. Поэтому основным требованием ФЗ «Об общих принципах…» 2003г., является публикация устава муниципального образования, проекта бюджета муниципального образования и отчета об его исполнении бюджета и т.д. Гласность обеспечивает контроль со стороны общества за деятельностью органов местного самоуправления.

Вопросы для самоконтроля

1. Сделайте сравнительную характеристику понятия «местное самоуправление» из ФЗ «Об общих принципах…» 1995г. и 2003г.

2. Какие общеправовые принципы можно отнести к числу принципов местного самоуправления?

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 8 Следующая ⇒