Лекция: Развитие института местного самоуправления в России.

I. Истоки местного управления.

II. Развитие местного управления в период образования централизованного государства.

III. Местное управление в XVII – XVIII веке.

IV. Реформы местного управления в XIX веке.

V. Местное управление в XX веке.

I. В научной литературе продолжается спор о истоках местного самоуправления. Ряд авторов связывают точку отсчета развития института местного самоуправления с догосударственным периодом. Так, например, В.С. Нерсесянц считает, что «первые исторические формы самоуправления не были привязаны к территории, а представляли собой исключительно управление людьми. По мере усложнения задач управления, происходила трансформация самоуправления. Прямое участие населения все больше стало подменятся представительными началами».[20] Рассматривая соотношение государства и самоуправления, В.С. Нерсесянц подчеркивает, что «с возникновением государственности, самоуправление начинает подчиняться общим задачам политики государства. Формы общественного самоуправления, возникшие как самостоятельные естественные формы, постепенно превращаются в допущенные государством с целью повышения эффективности управления системой государства – общества».[21] Аналогичная позиция в данном вопросе у Н.В. Постового, который считает, что «самоуправление существовало у древнейших славян еще при родовом устройстве…Общины как самоуправляющие единицы появились в результате разложения родового строя и переселения славян».[22] Н.В. Постовой связывает начало развития самоуправления с производством и появлением собственности.[23]

Другие авторы категорично заявляют, что «в догосударственный период формы упорядочения жизни территориальных общностей людей не могут, строго говоря, называться местным самоуправления».[24] Существование таких противоречивых взглядов связано с тем, что различные авторы вкладывают в понятие местное самоуправление свое содержание. Ранее существовавшие формы местного самоуправления не соответствуют современным взглядам и требованиям. Но, тем не менее, если анализировать формы самоорганизации в догосударственный период, можно рассмотреть в них истоки современного самоуправления. Очень часто развитие местного самоуправления связывают с деятельностью определенной исторической фигуры. Так, например, по мнению В.Г. Игнатова и В.И. Бутова «отсчет российского опыта самоуправления можно начинать с Ивана Грозного».[25] В.В. Бакушев напротив, считает, что «первоначальный толчок развитию местного самоуправления в России дали земская и городская реформы Александра II. (1864-1870г.)».[26]

Если рассматривать соотношение государства и местного самоуправления, то местное самоуправление появилось еще до образования государства. В этот период местное самоуправление выступало как форма самоорганизации определенной группы, не всегда связанной с территорией. Как самоуправляющие единицы можно выделить: род, общину, племя. На ранних этапах своего развития самоуправление было связано с материальным производством, а так же с судебными и военными задачами. Эти самоуправляющие единицы имели главу (старосту) и народное собрание. Самоуправление осуществлялось на народном собрании, в котором можно выделить в простейшем виде непосредственную и представительную демократии. Вопрос о соотношении полномочий главы и собрания остается актуальным как для догосударственного периода, так и для древнерусского государства.

Особенностью политической системы древнерусского государства стало наличие таких институтов как вече (народное собрание) и княжеская власть. Рассматривая правовое положение князя и вече, исследователи придерживаются различных позиций. По мнению В.В. Еремяна и М.В. Федорова, ведущая роль вече была предопределена политической ситуацией: «вместо трансформировавшейся правительственной знати основной социально-политической силой в этих городах становится само население, собиравшееся на вече. Таким образом, всенародное вече главных земских городов выступает ничем иным, как приемником древней городской торгово-ремесленной аристократии...».[27]

Н.А. Емельянов также убежден в приоритете вече над княжеской властью. Он считает, что вече занималось «законодательной, исполнительной и судебной властью… принимало участие в законодательной деятельности князя», а также есть упоминание о таких полномочиях вече, как «объявление войны, заключение мира, избрание князя».[28] Поэтому Н.А. Емельянов, приходит к выводу, что княжеская власть имела своим источником народное волеизъявление. Описывая положение князя, он подчеркивает, что «князь…правил по собственному усмотрению лишь в тех волостях, которые отводились ему в кормление. Князь нужен был …как предводитель войска».[29] Е.Е. Некрасов, анализируя особенности управления в древнерусском государстве, считает, что «вече стало результатом процесса саморегуляции крупного этноса и формой социальной организации... исторически выработанным способом жизнедеятельности».[30]

В.В. Пылин, анализируя соотношение княжеской власти и вече в Новгороде и Пскове, приходит к иному выводу. Он отмечает, что на данных землях «сложилась двоевластие князя и выборного посадника».[31]

С появлением государства, пределы самоуправления стали определяться не общинными и племенными, а территориальными связями. И если раньше самоуправление развивалось «снизу» и его роль зависела от конкретной исторической ситуации, то теперь оно развивается «сверху» и во многом зависит от княжеской власти.

II. Образования централизованного государства сопровождалось усилением государственной власти. Реформа управления началась одновременно с процессом объединения русских земель. В процессе объединения территория государства увеличивается, поэтому реформа управления была неизбежна. На присоединенных землях, для удобства управления территорией, назначались наместники, которые обладали большими полномочиями, но не были заинтересованы в развитии данной территории. Наместничество жаловалось, как правило, боярам, имеющим заслуги перед Московским великим князем или более знатным служилым людям государства. Обычно наместники назначались из Москвы, поэтому были далеки от особенностей и проблем данного региона.

Управление городом или волостью не считалось государственной службой, и поэтому не оплачивалось государством. Содержание наместника ложилось на плечи населения в виде системы кормлений и различных пошлин. Кормы являлись своеобразными местными сборами, которые взимались в строго определенном грамотами размере. Основными пошлинами были: судебные, таможенные, свадебные. Ряд авторов считают, что дальнейшее развитие местного самоуправления связано с нарастанием закрепощения крестьян. Старая система уже не соответствовала новым условиям, так как наместники «...несли лишь гражданскую ответственность перед управляемыми местными обществами, но не государственную ответственность перед центром, что привело к децентрализации власти».[32] Некрасов Е.Е. среди неизбежных причин последующего реформирования называет: усиление экономических связей, злоупотребление наместников, сопротивление укрепляющемуся трону.[33]

Реформирование было неизбежным, но кроме ряда объективных причин (вызванных экономическими и политическими процессами в России) можно выделить и субъективные. А именно: не заинтересованность наместников в развитии ремесла, фактическая бесконтрольность, которая привела к коррупции и злоупотреблениям (так как по существу наместники обладали большими полномочиями). Наместничество, первоначально выступавшее опорой власти на местах, препятствовало дальнейшему развитию.

В XVI веке начинается постепенное ограничение, а в последствии ликвидация института наместников. В последствии в тридцатые годы XVI века стали создаваться губные учреждения, которые взяли на себя уголовно-полицейские функции. Губные управления образовывали отделения по всему уезду. Во главе губного округа стоял избираемый населением и утверждаемый в Разбойном приказе губной староста. Деятельность губных учреждений получила высокую оценку исследователей. М.Ф. Владимирский-Буданов именно этот период в российской истории называет «временем действия самоуправления»[34], так как губные учреждения были основаны на инициативе самого населения.[35] В 1556 году кормления были отменены. Реформа коснулась территорий, где не было помещичьего землевладения.[36] Городское население, а так же черносошные и дворцовые крестьяне получили право избирать старост («излюбленных голов») а так же земских судей и целовальников («лучших людей»). По отношению к населению самоуправление выступало не только как право на участие в местных делах. Для выборных должностных лиц управление было своего рода привилегией (почетная должность), за которую они не получали жалование.

Земская реформа охватила не всю территорию государства (на некоторых власть наместников сменилась воеводским управлением). Правление Ивана Грозного имело неоднозначное значение. Земли, которые вошли в опричнину потеряли местное самоуправление. На землях, которые охватила земская реформа земские учреждения в период смутного времени стали реальной политической силой на местах. Когда центральные власти потеряли контроль над ситуацией в стране, местные органы стали самостоятельно принимать важные для страны решения (например: одним из организаторов второго ополчения стал посадский староста Нижнего Новгорода Козьма Минин, с помощью населения была создана материальная база для освободительного движения).

После Земского Собора 1613 года Романовы начинают постепенно концентрировать власть в своих руках. В целом местное самоуправление сохраняется. Было введено непосредственное управление из Москвы, начинается переход к приказно-воеводскому управлению. Воеводы назначались государем на 1-2 года и обладали широкими полномочиями (контроль губных и земских старост, судебно-полицейские, хозяйственные и другие функции).

Приказно-воеводское управление по существу означало возврат к старой системе наместников, но только на более высоком уровне. Круг полномочий воеводы определялся наказами, правовые границы деятельности наместников устанавливались Уставными грамотами и доходными списками. Воеводы, как и наместники, назначались на определенный срок и являлись представителями государственной власти на местах, а также занимались вопросами местного уровня. В отличии от наместников воеводы получали жалование, так как находились на службе у государя.

III. Эпоха Петра I была периодом бурных преобразований в истории государства. Реформаторская деятельность Петра I охватила все управление в государстве. 30 января 1699 года было издано два Указа – «Об учреждении бурмистерской палаты для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми, для управления казенными сборами и градскими повинностями и об исключении гостей и посадских людей из ведомства воевод и приказов» и «Об учреждении в городах земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми, для управления казенными с них сборами и градскими повинностями и од исключении торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов».[37] По оценке И. Дитятина, главной причиной «установления Бургомистерской палаты и Земских изб было то, что благодаря убыткам торговых и промышленных людей нарушаются государственно-финансовые интересы».[38] В выборах Бургомистерских палат и Земских изб принимало участие население всего уезда. Основным требованием указов было «…выбирать…меж себя людей добрых и правдивых»[39].

Бургомистерская палата одновременно выполняла функции центрального и общинного управления в городе Москве, в других городах учреждались Земские избы. Согласно этим указам воеводы потеряли судебную и административную власть над торгово-промышленными населением. В последствии Бургомистерские палаты были заменены магистратами, которые подчинялись учрежденному в 1720 годы Главному Магистрату. Члены магистратов избирались на посадских сходах. Магистраты, как и Бургомистерские палаты, преимущественно занимались финансовыми вопросами. В результате реформ (изменение территориального деления, реформы городского управления и т. д.) был создан громоздкий бюрократический аппарат, который оказался не способным для эффективной работы. Сама система феодально-крепостнических отношений тормозила дальнейшее развитие. В этот период неоднократно проводились реформы на местах, которые были связаны с главами государств, а также с экономикой, социальной политикой и другими явлениями. На протяжении всего периода одно остаётся неизменным – полная зависимость местного самоуправления от государственной власти.

Возникновение местного самоуправления в России часто связывают с реформами Екатерины II. Мы считаем, что более уместно говорить о начале выделения местного самоуправления из системы государственного управления. Подготовительным этапом будущей реформы стало изменение административно - территориального деления[40], с учетом географических и исторических особенностей, а так же количества проживающих (15 прежних губерний были поделены на 50).

Территориальные изменения повлекли за собой изменения в управлении. Губернии получили однообразное устройство, с более четким разделением полномочий учреждений. Губернии образовывали наместничества или генерал-губернаторства (по 2-3 губернии). Реформа административно - территориального деления и системы управления Екатерины II перенесла часть полномочий правительственной власти из центра в губернии. Продолжением реформы областного управления стали жалованные грамоты 1785 года, которые изменили правового положения городов и дворянства, что было логическим продолжением реформ.

«Грамота на права и вольности городам Российской империи» 1785 года [41] законодательно закрепила за городами статус юридического лица. Города получили право иметь собственность, городской бюджет и органы самоуправления. Городское население (в него входили все сословия, проживающие в городе) было разделено на 6 состояний в зависимости от происхождения и имущественного ценза. Избирательное право ограничивалось возрастом (25 лет) и имущественным цензом (годовой доход 50 рублей, после эта сумма возросла). Городские обыватели составляли общую Городскую Думу, в которую входили Городской Глава и гласные (от гильдий, цехов, иногородних и иностранных гостей, именитых граждан и от посадских).

Городская Дума избирала из своего состава шестигласную Думу (по одному представителю от каждого состояния). Статья 174 «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи» предписывала, шестигласной Думе «…собираться всякую неделю, однажды, разве когда нужда или польза городская востребует, и кроме того». Шестигластная Дума, в отличии от общей городской Думы, собиралась постоянно, что было связано с кругом решаемых вопросов (хозяйственные вопросы, решение споров и т.д.).

«Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» 1875 года, [42] определяла правовое положение дворян и положила начало развитию сословного самоуправления дворянства. Согласно статьям 39 и 40, учреждались собрания дворян на уровне губернии и уезда во главе с предводителями дворянства. Уездный предводитель дворянства избирался дворянством каждые три года. На уровне губернии собрание дворян выбирали две кандидатуры из уездных предводителей, одну из которых утверждал губернатор. Деятельность дворянских собраний контролировалось губернатором или генерал-губернатором. Несмотря на медлительность и дороговизну новых учреждений, был завершён процесс формирования сословий. Были созданы предпосылки для оживления промышленности и торговли в городах.

IV. К середине XIX века сословное начало в организации городского управления стало уходить в прошлое, в органах управления преобладали зажиточные и знатные слои населения. Во многих городах общая городская дума вообще отсутствовала. Проведение отмены крепостного права требовало реформы системы местного управления. По мнению большинства исследователей, главной целью земской (1864 год) и городской (1870 год) реформ стала децентрализация управления.[43] Эта реформа была частичной децентрализацией, так как государство оставляло за собой право контроля. Эти реформы получили высокую научную и политическую оценку. В.А. Лапин оценивает эти реформы, как «расцвет российской муниципальной школы... эпоха великих реформ породила разнообразные формы организации земского и городского самоуправления».[44]

И.И. Овчинников показывая значение реформы, подчеркивает: «Введение земского самоуправления явилось важным этапом в становлении структур гражданского общества в России. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако теперь создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями... земства фиксировали ту границу, где политическая сфера непосредственно соприкасалась с социальной, а эта последняя с хозяйственной деятельностью... земская идея сразу же поднялась выше чисто муниципальной и воплотилась в единстве представлений о гражданской активности, общественном служении, практическом самопознании и просветительстве».[45] В.В. Куликов считает, что «...земское самоуправление II половины XIX – начала XX века в наибольшей степени приблизилась к искомой модели баланса государства и гражданского общества».[46]

Земская реформа проводилась на основе «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года. В ходе реформы была создана целая система земств, в которую входили:

-Земские избирательные съезды, которые избирали членов собрания – гласных (избирательное право ограничивалось имущественным цензом, возрастом). Выборы проводились по трем курьям, с учетом избирательного ценза;

-Губернские и уездные земские собрания, которые были распорядительными органами;

-Губернские и уездные земские управы – исполнительные органы.

Земства занимались только хозяйственными вопросами. Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства. «Городовое положение» 1870 года, [47] определяло организацию городского самоуправления. Органами городского самоуправления являлась городская дума и городская управа. Выборы городской думы были основаны, по сути, на тех же принципах. Основной отличительной чертой формирования представительных органов местного самоуправления было проведение многоступенчатых выборов и наличие непрямого представительства в земских представительных органах, а в городские думы проводились прямые выборы гласных на избирательных городских собраниях из числа избирателей.

По оценке А. Михайловского, избирательная система была наиболее слабым местом этой реформы, поскольку «была скопирована с прусской трехразрядной системы…и была продиктована недоверием к молодым общественным силам».[48] Избиратели делились на три разряда в зависимости от размера налога (списки избирателей составлялись в порядке убывания суммы налога). Горожане делились на три группы, на каждую приходилось 1/3 всех налогов. Поэтому численность избирателей была различной, а количество гласных одинаковое. Городские главы утверждались в уездах губернатором, в губерниях министром внутренних дел, а в столице царём.

Эти реформы впервые отделили местное самоуправление от государственного управления, хотя самостоятельность была сильно ограничена. Земская реформа имела ряд недостатков. Земства не были независимыми органами. Глава уездной управы утверждался губернатором, глава губернской управы – министром внутренних дел. Губернатор обладал функцией контроля за деятельностью земских органов. Важнейшие решения земских органов требовали одобрения губернатора или министра внутренних дел.

А.И. Шинкарев, оценивая реформы второй половины XIX века, отмечал: «...земские реформы шестидесятых годов не только не были продолжены вверх (до народного представительства) – и в ширь, по всему лицу земли русской, но и не были закончены в низ. Земское самоуправление даже в коренных губерниях Европейской России не пошло дальше организации уездного земства, осталось далёким от самой толщи народа».[49] Земские учреждения действовали толь на двух уровнях: в губернии и уезде. О необходимости более мелкой единицы отмечали многие авторы. Так, например, Д. Зайцев считает, что «кроме губернских и уездных учреждений... должны быть также образованы мелкия земския единицы – волостныя».[50] Можно выделить ряд недостатков реформы. Во-первых, ограничение самостоятельности земских учреждений с помощью строгого определения компетенции органов местного самоуправления, а также «параллелизма в работе с губернским и уездным аппаратом управления».[51] Все решение земских органов передавались на рассмотрение губернатора. Губернатор мог опротестовать решение земского собрания в Губернском по земским и городским делам присутствии.[52] Создание земств было растянуто на десятилетие и первоначально охватило только 34 губернии (их не было в Сибири, национальных районах и ряде губерний), в последствии земства были созданы ещё в 6 губерниях.[53] Другой отрицательной чертой реформы, было создание земских органов только в уезде и губернии. Слишком большие размеры земств сделали их пространственно очень далекими от населения (по подсчету И.П. Белоконского: «1 земский гласный приходился на 242 версты и более чем на 6, 5 тыс. человек...»[54])

Реформа носила ярко выраженный сословный характер. В целом земская реформа является частью реформ шестидесятых, которые чертой можно назвать установление судебного рассмотрения были узкими, незавершенными и непоследовательными. Положительной чертой можно назвать установление судебного рассмотрения споров, возникающих между земскими учреждениями и контрольными органами. Возможность решения противоречий в судебном порядке является определенной гарантией самоуправления, закреплённой законодательством.

В девяностых годах XIX века земские и городские органы самоуправления были значительно ограничены. Было ограничено избирательное право. Налоговый ценз был заменен имущественным, поэтому число избирателей сократилось. В земствах преимущество предоставлялось дворянству. Для характеристики земского и городского самоуправления использовался термин «общественное», но на практике земские учреждения и органы городского самоуправления обладали полномочиями публичной власти.

V. В начале XX века органы местного самоуправления были политизированы. Общие земские съезды повлияли на формирование партий. Возросла активность земств при решении различных местных вопросов. Логическим продолжением развития местного самоуправления должна была стать земская реформа.

12 декабря 1904 года был обнародован указ, который отразил настроения российского земства: «..для упрочнения правильного в отечестве нашем хода государственной и общественной жизни признаем неотложным...предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую в законных пределах самостоятельность».[55]

Вопрос о предоставлении самостоятельности был актуальным в этот период. Все проекты сходились в необходимости учреждения первичной земской единицы. Проект первоначально был внесен во 2 Думу, но из-за роспуска так и не был рассмотрен. Преобразованный П.А. Столыпиным проект изменялся третьей Государственной Думой, но принят не был. По мнению Френкеля З.Г., «это горе для России, что проект не был принят до революции, народ не был готов к общественной жизни, и запутался в различных комитетах...».[56] Обещанных полномочий местные органы так и не получили, а указ от 12 декабря был маневром, позволившим выйти из сложной политической ситуации в стране.

Начиная с первой русской революции, появляются Советы, которые стремились заменить или отменить органы местного самоуправления. Идея диктатуры пролетариата, не могла, не отразится на местных органах. Временное Правительство проявило большую активность в разработке нормативно-правовых актов регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления, но многие идеи не были воплощены в жизнь из-за сложной политической обстановки. Временное Правительство пыталось ограничить образование «по собственному почину»[57] различных волосных органов, но эта попытка не увенчалась успехом.

После Октябрьских революционных событий 1917 года, органы самоуправления стали создаваться по сословному принципу. Земства рассматривались как буржуазный пережиток, не отвечающий интересам пролетариата. Эти преобразования расходились с идеей о местном самоуправлении. К 1918 году Советы полностью заменили земские и городские органы самоуправления. Новые органы строго функционировали по вертикали. Исполнительные комитеты местных Советов одновременно входили в систему органов государственного управления в качестве нижнего звена. Советы трансформировались из органов самоуправления в органы государственной власти. Постепенно Советы отошли от выборов к назначению на руководящие должности вышестоящими Советами. Местное самоуправление, складывающиеся длительное время и отражающее все недостатки и пережитки России (сословное неравенство, пережитки крепостничества), и так и не реализовало свои возможности.

В советский период более уместно говорить о государственном управлении на местах, поскольку местные органы выступали «носителем государственной власти на местах».[58] Советы выступали как единая система, опирающаяся на принцип централизма.

В конце восьмидесятых годов XX века руководство признает необходимость коренной реформы политической системы. Реформа девяностых годов шла очень медленно и противоречиво. Первоначально была сделана попытка ввести местное самоуправление, не реформируя, по сути, прежнюю систему управления. Основным звеном самоуправления должны были стать местные Советы, которые по прежнему входили в систему государственной власти. Советы воплощали в себе и государственную власть и самоуправление. Были предприняты попытки изменить организационную структуру Советов.

Важным шагом стал закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», который бел попыткой ввести местное самоуправление на основе действующей системы управления. Как отмечает ряд исследователей, эта попытка не дала ожидаемых результатов. Закон определил основные направления развития местных органов власти, принцип их формирования и деятельности. В соответствии с этим законом, основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы.

При всем несовершенстве закон сыграл немалую роль в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти. Например, закон предусматривал различные формы непосредственной демократии (собрания, сходы, местные референдумы), а также предусматривал судебную защиту прав законных интересов местного самоуправления. Ранее вопрос о гарантиях не поднимался.

Следующим шагом стал закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года. Этот закон хоть и расширил полномочия Советов, но не изменил общего подхода к самоуправлению. Эти законы имели много общего. В них отразились прежняя система власти на местах (принцип подчиненности вышестоящим). Отличительной чертой закона РСФСР было введение понятия ответственности населения, органы наделялись собственной компетенцией, которая изменялась только законом.

Попытки реформирования советского управления в самоуправление не увенчались успехом. В 1992 году был подписан Федеративный договор, отнесший установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Получив право решать вопросы местного самоуправления, субъекты делают первые шаги в этом направлении. Многие нормативно-правовые акты этого периода потеряли свою юридическую силу после принятия Конституции 1993 года.

Осенью 1993 года начинается новый виток реформирования системы местного самоуправления на основе ряда Указов Президента Российской Федерации. Деятельность местных Советов была прекращена, их функции возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа Президента от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

Представительные органы были сильно ограничены в своих полномочиях, например, за ними не признавалось право принимать нормативно-правовые акты, устанавливать какие-либо правила. По существу был установлен приоритет администрации во взаимоотношениях с представительным органом. Должностные лица исполнительных органов местного самоуправления получили право быть избранными в представительный орган. Указ вводит понятие «глава местного самоуправления». Глава администрации получил право председательствовать на заседаниях представительного органа, организовывать работу, подписывать решения и одновременно отклонять их. Главы стали назначаться, а не избираться как ранее. Функция контроля представительного органа в этот период была сомнительной.[59]

В целях дальнейшего проведения реформы был издан Указ Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержке местного самоуправления», в котором содержалось поручение правительству разработать проект государственной программы поддержки местного самоуправления. Указы Президента заложили новую основу организации местного самоуправления.

С принятием Конституции 1993 года начинается новый этап развития местного самоуправления. Местное самоуправление стало одним из элементов конституционного строя, и было закреплено в качестве одной из демократических основ системы управления в Российской Федерации. Принятие ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» 1995г. Стало новым этапом в развитии местного самоуправления. ФЗ «Об общих принципах…» носил рамочный характер, но его принятие имело большое значение, поскольку конституционные нормы принципиально новую модель местного самоуправления. Закон 1995 года предоставлял большие возможности для правового регулирования вопросов местного самоуправления субъектам РФ и муниципальным образованиям. Такой подход законодателя с одной стороны позволял создавать многообразные формы местного самоуправления, с другой стороны часто становился причиной проведения муниципальных реформ в субъектах РФ, т.к. впоследствии многие региональные нормы не в полной мере соответствовали предписаниям федерального законодательства. С 1999года в РФ началась подготовка реформы местного самоуправления, в результате был принят ФЗ «Об общих принципах…» 2003г.

Вопросы для самоконтроля

1. Выделите основные этапы развития местного самоуправления на территории России.

2.Какие характерные черты присущи развитию местного самоуправления в России?

⇐ Предыдущая 1 2 345 6 7 8 Следующая ⇒