Лекция: История развития местного самоуправления на территории РХ в XIX в..

I. Общая характеристика реформы М.М. Сперанского.

II. Органы местного управления.

III. Словесная расправа.

I. В начале XIX века остро встает вопрос о необходимости преобразования системы управления в Сибири. Поводом реформирования системы управления стали результаты ревизии в Сибири, проведение которой было вызвано жалобами населения на произвол со стороны управленцев. Основными мотивами 6удущей реформы были: организация управления; упорядочение отношений между представителями власти, коренным населением и русскими переселенцами; упорядочение различных повинностей.

Первоначально М.М. Сперанский планировал проведение реформы управления только на территории Иркутской губернии среди бурят, потому что именно на этой территории было обнаружено самое большое количество нарушений. В последствии при знакомстве с особенностями хозяйственного уклада и родовыми отношениями М.М. Сперанский разрабатывает реформу для всех сибирских народов. Реформа управления протекала медленно, на протяжении XIX века вносились различные изменения в управление, которые часто были противоречивыми.

Первоначально изменилась административное деление. Сибирская губерния была разделена на два генерал-губернаторства Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское, «в основу этого разделения легли чисто естественные условия».[60] В состав Восточно-Сибирского генерал-губернаторства входили Енисейская и Иркутская губернии, Якутская область, а также управления (Охотское, Камчатско-Приморское и Троицко-Савское). Губернии делились на округа, которые в свою очередь, делились на более мелкие административные единицы – волости и родоначалия, образуемые по национальному принципу.

Особое, отличающееся от европейской России административное устройство было необходимо для Сибири, которая очень сильно отличалась на фоне других территорий своей самобытностью. Унификация административной системы в государстве со столь разными экономическо-географическими и политическими условиями не привела бы к снижению эффективности управления. Перестройка административной системы Сибири была направлена на усиление самостоятельности на местах с сохранением управляемости из центра. При образовании родоначалий у коренных сибирских народов в основу административного деления был положен не территориальный принцип, а принадлежность к определенному роду, независимо от места жительства.[61]

В 1822 году была проведена реформа М.М. Сперанского. Правовой основой реформы стали «Учреждение для управления сибирских губерний» (1822г.) и «Устав об управлении инородцами Сибири» (1822г.). В литературе встречаются совершенно противоположные оценки этой реформы. Советская историография рассматривала эти нормативно-правовые акты с классовых позиций.[62] Современные исследователи совершенно по иному оценивают реформу М.М. Сперанского и Г.С. Батенкова. Так, например, А.А. Хочь анализируя «Устав об управлении инородцев» акцентирует внимание на том обстоятельстве, что «впервые в практике сибирского управления в Уставе была поставлена задача: организации особой системы управления крупнейшей категории кочевых народов, с учетом специфики образа жизни и сложившихся традиций».[63] Л.И. Шерстова, в свою очередь отмечает, что в Уставе сочетаются «традиции и новации управления инородцев».[64] Л.И. Шерстова также подчеркивает, что Устав является «одним из первых государственных документов не только в России, но и во всём «цивилизованном» мире, который не только может считаться «кодексом национальностей», но который изначально признает за «дикарями» человеческие права».[65] Одной из положительных черт реформы обычно называют сохранение родового принципа в организации управления.[66]

В Уставе «Об управлении инородцев» впервые используется понятие «инородец»: «Под именем инородных разумеются все племена не российского происхождения, в Сибири обитающие» (§ 143). Ранее в отношении коренных народов Сибири применялись понятия ясачный, иноверец. Устав впервые делает акцент на национальную принадлежность населения, и вносит «этническое разделение в юридическую практику».[67]

Юридически закрепляя этническое разделение как основу организации управления на территории Сибири, Устав не консервирует юридический статус сибирского инородного населения, поскольку содержит возможность перехода из одного «инородного правового состояния» в крестьянское состояние. Поэтому кроме национальной принадлежности можно выделить второй не менее значимый критерий, содержащийся в Уставе «Об управлении инородцев Сибири» 1822 года, это род занятий, который рассматривался как показатель уровня развития населения.

Согласно Уставу «Об управлении инородцев Сибири», система органов самоуправления зависела от разряда. Народы Сибири были разделены на три разряда: оседлое население, кочевники и бродячие народы. Разряды устанавливались в зависимости от рода занятий и степени гражданской зрелости. Показателем степени гражданской зрелости была близость рода занятий к русскому крестьянству. Оседлое население получило право избирать своих старост. Небольшие населенные пункты причислялись к ближайшей русской волости. При достаточном количестве оседлое население составляло отдельную волость, на которую распространялось русское управление. Оседлое население имело право вступать в купеческое или мещанское сословие.

Кочевое население во многом было приравнено к крестьянам. За кочевым населением закреплялась земля, на которой запрещалось самовольно селиться русским. Земля принадлежала проживающему роду, поэтому на практике согласие рода требовалось также и для переселения на землю рода других инородцев, если такое переселение носило не единичный характер.[68] Кочевники имели право отдавать своих детей для обучения в учреждения от правительства, а при успешном обучении кочевники могли переходить в высшее сословие. Переход в разряд сельских или городских обывателей, так же предусматривался при переходе к хлебопашеству. Кочевые народы, согласно Уставу получали право на самоуправление, поэтому самостоятельно формировали свои органы управления.

Бродячие народы не имели право на самоуправление. Реформа сохранила многие права кочующих и бродячих народов, а также официально было признано действие обычного права в некоторых сферах.

II. Согласно Уставу «Об управлении инородцев Сибири» 1822 года у кочевых народов была образована целая система органов управления, которая осуществлялось на трех уровнях или двух уровнях: родовое управление, Инородная Управа и Степная Дума (были не везде).

Родовое (улусное) управление.

Каждый улус имел свое управление, если в нем «проживало» не менее 15 семей. Малочисленные улусы причислялись к близлежащему улусу. На практике рода были очень большими по численности, так в трех родах качинцев во второй половине XIX в. насчитывалось около 4, 5 тысяч человек.[69]

Улус не являлся объединением по родственному признаку и не был строго определенным пунктом оседлости. Территориальные границы улуса были условными. Во главе улуса находился староста и один или два помощника. Староста избирался на ярмарках или наследовал это звание по обычаям. Помощники выбирались на определенный или на неопределенный срок, в некоторых родах, несмотря на указания Устава «Об управлении инородцев» во многих улусах помощников не было, [70] и староста обладал всей полнотой власти единолично.

Решение сходов условно можно разделить на две группы. В первую группу входили вопросы, по которым было необходимо отчитываться в вышестоящем органе (Инородной Управе), они фиксировались в письменном виде. Вопросы, не требующие отчёта, составляли вторую группу. Такие решения принимались на основное норм обычного права, и доносились до сведения остальных представителей рода в устной форме.

Очень часто родовые органы не выполняли свои функции: открыто проживали беглые, скрывали конокрадов, торговали без пошлины и т.д.[71]

Инородная Управа.

Инородная Управа – это орган управления, который возглавлял и следил за родовым правлением. Инородная Управа объединяла несколько улусов. Инородная Управа состояла из головы и двух или более выборных, которые избирались на общем собрании и утверждались губернатором. Инородная Управа нанимала писаря (это единственная оплачиваемая должность). Инородные управы и Степные думы, в отличие от родового управления, были новыми уровнями управления, поэтому их возглавляли выборные лица. Голова Управы избирался на определенный или неопределенный срок, в зависимости от степного обычая. Выборы проходили на управском сходе, в который по степным обычаям входили: родовые старосты всех родов и по два доверенных от каждого рода («лучшие люди»). Полномочия управы тесно переплетались с земской полицией, в экстремальных условиях управа наделялась самостоятельностью (например, при пожаре).

Инородная управа имела права обжаловать родовые решения, также решала споры между различными стойбищами. Рядом вопросов, закрепленных в законодательстве к компетенции Управы, не занимался ни один из органов. Члены Инородной Управы должны были выступать поручителями при займах. Займы без поручительства не защищались законом. Общественные займы для погашения налогов и повинностей должна была утвердить 1/3 всех жителей. На практике реализовать такое положение было не возможно, в силу того, что стойбища были раскиданы на большое расстояние, в засушливое время инородцы часто меняли пастбища. Все это сильно затрудняло выполнение различных полномочий органами управления.

Степная Дума.

Согласно § 202 Устава «Об управлении инородцев» Степная Дума представляет общественное собрание и имеет хозяйственные обязанности подобно как Городская Дума. «Роды, соединенные в одну общую зависимость, имеют свою Степную Думу, причем, однако, таковое соединение необязательно»[72]. Несмотря на статус общественного органа, Дума наделялась публичной властью. По Уставу «Об управлении инородцев» этот орган управления был закреплен как не обязательный, и поэтому предусматривался только у бурят, проживающих на территории Иркутской губернии.

Инициатива создания Степных Дум у сибирских народов проживающих на территории Енисейской губернии принадлежит первому губернатору Енисейской губернии А.П. Степанову. Степные Думы планировались как самостоятельные органы инородного управления, связанные подчиненностью только окружному управлению. На практике самостоятельность Степных Дум сильно ограничивалась. Н.М. Ядринцев приравнивал полномочия Степных Дум к волосному правлению (подчиненность земским судам, вмешательство земской полиции).[73] Такое положение Степных Дум было обусловлено их полномочиями, которые зачастую пересекались с полномочиями других органов управления.

Степная Дума состояла из выборного головы (допускалась передача должности по наследству) и заседателей, которые обычно являлись головами Инородных Управ. Лицо, избранное на должность головы Степной Думы, по сути, являлось лишь кандидатом, так как требовалось утверждение в должности. Кандидатура утверждалась в должности генерал-губернатором или окружным начальством, основаниями для отказа утверждения выборной должности могли быть следующие причины: доказанное судом «худое поведение» («худыми» называли людей, которые занимались кражами[74]), несогласие на выборах половины родовичей, уважительный отзыв самого избираемого.

Отношение к выборным должностям у сибирских народов было различным. В дореволюционной литературе приводятся совершенно противоположные сведенья. Так, например, среди ряда бурятских племен наблюдалось жесткая конкурентная борьба среди претендентов на должность. «При каждой перемене тайшей, поднимается целая буря, завязывается бесконечная борьба партий… Выборы всегда сопровождаются разорением целых семейств, а иногда и ссылкой».[75] После окончательного решения вопроса об избрании должностного лица встречались случаи когда «тайша клал под розги по 30-40 человек… из тех кто противился его избранию».[76]

Среди других бурятских племен (забайкальских) избрание «носило формальный характер или совсем отсутствовало»[77], поскольку, как правило, избирались дети или ближайшие родственники, поэтому выборные должности фактически стали наследственными. По оценке Д. Е. Лаппо для инородцев проживающих в Минусинском округе Енисейской губернии «общественная служба для каждого инородца является тяготейшей повинностью, от которой каждый стремиться отделаться как можно скорей»[78] единственное, что привлекало коренное население так это возможность освободиться от податей и повинностей.[79]

Законодательство предусматривало удаление от должности действующего выборного должностного лица при злоупотреблении властью или при совершении уголовного преступления. Положение «Об инородцах» 1892 года расширило перечень основания для удаления: совершение уголовного преступления; доказанное судом злоупотребление властью (ранее судебная доказанность не предусматривалось); просьбы подведомственных сородичей; долги, если должник не имеет других средств, кроме поступления на срочную работу.

Население имело право просить отзыва головы, хотя на практике жалобы населения часто не рассматривались. Если же жалоба населения рассматривалась, то должностное лицо временно отстранялось от должности на время проведения следствия.[80] В 1880 году рассмотрев жалобу, губернское начальство отстранило от должности родоначальника и двух заседателей и передало материалы рассмотрения жалобы в суд.[81] Жалобы инородцев рассматривались окружным начальством, при подтверждении нарушения должностное лицо отзывалось. Если жалоба не подтверждалась, в таком случае родоначальники с жалобщиками поступали очень жестко. В 1876 году трое инородцев «за несправедливую жалобу губернатору на родоначальника были наказаны при Думе 20 ударами розг».[82]

Родовое управление представляло развитую систему с общественными функциями. Но постепенно организация управления с учетом родовых связей стала изживать себя. Часто в одном улусе проживали люди разных родов, а родовое управление распространялось только на представителей рода. Поэтому в таких населенных пунктах семьи одного рода стали избирать старшину, который являлся представителем этих семей. Старшина подчинялся старосте, но это создавало неудобство в управлении, решение многих вопросов затягивалось, так как сородичи были раскиданы на большой территории. Разложение родовых отношений привело к необходимости изменения системы управления, которая должна была основываться уже на совершенно иных принципах.

Система органов сибирских инородцев изменялась. Положение «Об инородцах» 1892 года внесло изменения в полномочия органов. Степные Думы первоначально были ограничены, в последствии упразднены. Их функции были возложены на Инородные Управы. Но все эти изменения не решили полностью всех накопившиеся проблемы. К концу XIX века фактическое положение в Сибири очень сильно изменилось и «в инородческом управлении возникает все резче вопрос административно-политический, касающийся гражданского полноправия и гарантий закона в применении к ним».[83]

К началу века местные скотоводы стали ощущать недостаток пастбищных угодий. Вопрос о пользовании землями и угодьями обострился в связи с ростом переселенцев на территории Восточной Сибири, поэтому стали возникать споры с крестьянами, в которые окружное начальство вмешивалось неохотно. Окружное начальство рекомендовало инородцам самостоятельно разрешить спорные вопросы: «чтобы родоначальник единожды и навсегда к обоюдному той и другой стороны спокойствию устроил согласие, на том порядке как между прочими деревнями».[84]

III. В области судоустройства и судопроизводства Устав «Об управлении инородцев» учредил суд «словесной расправы», который занимался рассмотрением «маловажных» дел. К «маловажным» относились все разбирательства, кроме возмущения, намеренного убийства, разбоя и насилия, деланья фальшивой монеты, похищение казенного и общественного имущества. При принятии судом «словесной расправы» необоснованного решения лица, принявшие это решение не несли ни какой ответственности.

Суды «словесной расправы» рассматривали дела только в отношении кочевых инородцев, дела в отношении оседлых инородцев рассматривались земскими судами. Решение суда «словесной расправы» имело полную силу, если обе стороны были довольны принятым решением, поэтому основная функция словесной расправы состояла в примирении спорящих сторон. При разбирательствах тяжб «словесная расправа» всячески пытались примерить стороны, иногда используя угрозы. Например, при рассмотрении спора о свадебных расходах в приговор было включено следующее наставление, «чтоб впредь друг на друга никаких жалоб и просьб не чинить и высшее начальство напрасно не тревожить в противном случае каждый должен заплатить за утруждение начальства в пользу общества штраф 25 рублей».[85]

Суд «словесной расправы» имел три степени. Первая степень – родовое управление. Родовое управление занималось рассмотрением дел внутри рода, и имело право взыскивать «за маловажные проступки по обычаям каждого племени и в качестве домашняго исправления»(§ 174). Вторая степень – инородная управа разрешала споры, возникающие между инородцами разных родов, а также по делам уже рассмотренным родовыми управлением и обжалованные. Третья степень – земская полиция рассматривала споры между инородцами разных инородных управ, а также решения суда второй степени, которые были обжалованы сторонами. При недовольстве разбирательства учиненного земской полицией инородцы имели право обратиться с письменной жалобой в Окружной суд (§ 129).

Пересмотр дела на более высоком уровне «словесной расправы» предусматривался при недовольстве одной из сторон ранее принятым решением. Пересмотр был возможен в отношении только исполненного решения, если учитывать, что наиболее распространенной санкцией были телесные наказания, то такой пересмотр зачастую был бессмысленным. Пересмотр ограничивался по времени сроком не ранее года с момента приведения решения в исполнение, срок давности не устанавливался. Основанием для рассмотрения дела была жалоба истца.

На рассмотрение дел «словесной расправой» большое влияние оказывало общественное мнение. Дела иногда вовсе не рассматривались, если совершенные действия не вызывали осуждение населения. Например, в отчете Иркутской духовной миссии за 1875 год по Усть-Ордынскому стану описываются факты нанесения побоев со смертельным исходом инородцам за принятие крещения. Несмотря на наличие свидетелей, и результатов медицинского осмотра пострадавших, суд словесной расправы так и не рассмотрел дело, поэтому и наказания не последовало[86]. Применение мер наказаний «словесной расправой» носило ярко выраженный личностный подход, что вызывало недовольство со стороны коренного населения, и было основанием для жалоб. При выборе меры наказания очень ярко проявлялось неравенство перед судом. Часто употребляемая в приговорах фраза «по степному закону и обычаю» иногда служила прикрытием произвола и несправедливости, который признавали сами инородцы, но, несмотря на это инородцы не проявляли желание отказаться от действия правовых обычаев и «высказывали полную боязнь расстаться со своим правовым статусом, что бы означало изменить свой образ жизни».[87]

Практика применения обычаев судами «словесной расправы» получила совершенные противоположные оценки современников от признания позитивного влияния до обоснования необходимости для блага населения отказаться от судов «словесной расправы». Так, например, по мнению Д.Е. Лаппо Устав «Об управлении инородцев» 1822 года «окончательно отчудил инородцев от общего законодательства, предоставив их самим себе, он лишил их в области уголовного права блага закона».[88] Надворный советник Е. Лавровский напротив дает положительную оценку, считая, что «существующий порядок разбирательства дел родовым управлением должен остаться без изменения, для блага инородцев в частном правлении», [89] однако отмечая при этом о необходимости дополнения и конкретизации некоторых обычаев.[90] А.А. Кузнецова и П.Е. Кулаков, анализируя практику «словесной расправы» восхищаются заботой законодателя об инородцах. А.А. Кузнецова и П.Е. Кулаков отмечают, что «дарованное инородцам этим положением самоуправление, право суда и разбирательства дела не по чуждым инородческому духу русским законам, а на основании местного обычного права, мягкое и заботливое отношение к инородцам, проходящее через весь устав, не могли не оказать хорошего влияния на историческую судьбу наших сибирских аборигенов».[91]

Население из-за незнания норм и особого отношения к органам управления, как правило, воспринимало приговоры как справедливыми.[92] Только незначительная часть населения обращалась с жалобами, которые в настоящее время служат одним из основных источников. Сами инородцы, несмотря на встречающиеся недовольство стремились сохранить «словесную расправу», объясняя её необходимость особенностями нравом и уклада жизни. В 1877 году старосты 12 родов Енисейской губернии решили Устав «Об управлении инородцев» 1822 года «признать полезным, оставить его в своей силе и без всяких изменений до дальше удобного времени, которое само собою укажет когда будет возможно это сделать».[93]

Вопросы для самоконтроля

1.Какие особенности характерны для развития местного самоуправления на территории Сибири?

2. Какие органы занимались управлением среди коренного население Сибири?

Лекция: Теоретические основы местного самоуправления.

I. Теории местного самоуправления.

II. Модель местного самоуправления.

III. Формы местного самоуправления.

I. Теоретическое осмысление местного самоуправления, как уже отмечалось, началось в XIX веке. В XIX веке появляются концепции, объясняющие сущность местного самоуправления. В литературе принято различать модели и теории самоуправления. На наш взгляд наибольший интерес представляют 2 теории: общественная и государственная, которые стали теоретической «базой» для построения моделей местного самоуправления.

Общественная теория: противопоставляла местное самоуправление государству, а общественные интересы – политическим. Представители этой теории считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, а, следовательно, оно есть нравственная необходимость. В России эта теория сочеталась со славянофильскими идеями о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах. Органы самоуправления определялись в качестве общественных органов, образуемых местным населением для решения вопросов, не относящихся к ведению государства. Самоуправление, в данной теории «выступает не просто как форма децентрализации государственной власти, а способ самоорганизации самих жителей соответствующей территории».[94] Государственная теория обосновывала: необходимость включения местных органов в общую государственную систему. Согласно данной теории, местное самоуправление представляет собой, прежде всего, одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Полномочия этих органов полностью определяются и регулируются государством.

Эти теории существуют и в настоящее время. Несмотря на то, что понятие местного самоуправления рассматривается совершенно с иных позиций, вопрос о соотношении государства и местного самоуправления является дискуссионным. Так, например, по мнению Г.В. Барабашева, «местное самоуправление – это государственная власть особого типа».[95] Рассматривая органы местного самоуправления, Г.В. Барабашев отмечает, что «муниципальная деятельность служит разновидностью государственного управления».[96] Он также приходит к выводу, что происходит «функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата», которое «означает превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством».[97]

Часто местное самоуправление, следуя советской традиции, рассматривают в качестве нижнего звена исполнительной власти. Причем данный подход авторы связывают с Конституцией Российской Федерации. Так, например, А.В. Одинцова, анализируя положение местного самоуправления по отношению к государству, отмечает: «Положение об отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти вступает в противоречие с другими положениями Конституции. Закрепление определенных функций означает, что органы должны эти функции выполнять, а следовательно, должны быть включены в единую исполнительную вертикаль…Единая исполнительная вертикаль – это атрибут любого стабильного развивающего государства…вывод местного самоуправления из системы органов государственной власти создает правовую основу для того, чтобы на это «вакантное» в исполнительной вертикали место претендовали какие-либо иные общественные институты».[98] Такой подход неоправдан. Исполнение функций не означает обязательное включение муниципальных органов в исполнительную вертикаль власти.

Совершенно иной взгляд у В.В. Пылина. Он вкладывает в это понятие противоположное значение – это «одна из форм народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения», оно представляет сочетание «самостоятельного общественного самоуправления осуществлением определенных государственных интересов и полномочий».[99]

С.А. Авакьян по данному поводу высказывается довольно категорично: «вряд ли оправдано противопоставление государства и местного самоуправления, …если органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, то что это - общественная власть или некая смешанная власть или вообще не власть?...».[100]

Если рассматривать историю развития самоуправления и современные модели, нельзя однозначно выделить природу самоуправления. Так как в чистом виде ни одна из теорий не была осуществлена на практике. Исходя из этого, нельзя не согласиться с С.А. Авакьяном, который считает, что самоуправление сочетает в себе два начала: государственное и общественное.[101]

Общественная теория имеет много положительных черт. Она дает теоретическое обоснование развитию местного самоуправления. Но самоуправление не может быть абсолютно самостоятельным. Так как действует в рамках единого государства. Поэтому рамки самостоятельности местного самоуправления определяются законодательством.

Анализируя эти теории, Е.Е. Некрасов приходит выводу, что количество сторонников той или иной теории изменяется под влиянием различных объективных процессов, а идеализация самоуправления произошла в эпоху демократических преобразований.[102]

II. Понятие «модель местного самоуправления» можно рассматривать в узком и широком смысле. В широком смысле – это особенности организации и функционирования местного самоуправления в ряде стран под влиянием правовой системы, единых социально-культурных ценностей исторических традиций и т.д. В узком понимании различные модели можно выделить внутри государства с федеративным устройством, многонациональным составом и т.д. Как уже отмечалось выше в широком смысле модель тесно связано с правовой системой государства. Каждая модель развивалась и совершенствовалась вместе с развитием правовой системой. Несомненно, каждое государство имеет свои специфические черты, связанные с различными историческими условиями, менталитетом и т.д.

Англо-саксонская система отличается своеобразной «децентрализацией права». Поэтому в данной правовой системе происходит развитие модели «сверху» и «снизу». «Сверху» устанавливаются основные принципы, «снизу» - происходит учет определенных местных особенностей и традиций. Романо-германская система, является примером «централизованного права». Она закрепляет все институты власти в нормативно-правовых актах. Поэтому в данном случае преобладает влияние «сверху». В рамках данных правовых систем можно выделить англо-саксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Рассматривая особенности этих моделей, В.С. Нерсесянц отмечает, что в англо-саксонской – «самоуправление было положено в основу внутреннего управления страной», а в континентальной – «общество вместе с институтом самоуправления было поглощено государством».[103] Англосаксонская модель характеризуется отсутствием прямого подчинения вышестоящим органам и центру. Автономия местных органов рассматривается по-разному: одни считают ее формальностью, т.к. есть определенные пределы автономии.[104] Другие при оценке положения этих органов употребляют словосочетание «глубокая автономия»[105], понимая под этим реальные широкие полномочия. Анализируя полномочия этих органов, можно сделать вывод о высокой степени самостоятельности (речь не идет об абсолютной автономии внутри государства). Самоуправление решает главным образом локальные дела, хотя местное самоуправление может привлекаться на определенных условиях и к участию в осуществлении общегосударственных программ. Таким образом, можно рассматривать органы местного самоуправления как составную часть механизма управления в государстве. Для англосаксонской модели характерно отсутствие на местах представителей центральной власти. Население избирает представительный орган и ряд должностных лиц. Каждый выборный орган обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий. Контроль осуществляется судебными органами и центральными министерствами.

Континентальная модель является результатом сочетанием государственное управление и местное самоуправление. В этих странах велика роль представителей центра, которые возглавляют и координируют деятельность государственных служб, а также контролируют органы местного самоуправления. Часто авторы выделяют отдельно германскую или смешанную модель, [106] которая имеет как черты англосаксонской модели, так и черты континентальной. Для смешанной модели характерно делегирование государством части своих полномочий органам местного самоуправления. Община при такой организации обладает самостоятельностью, в рамках определенных законом.

Стирание этих граней связано с тенденцией сближения этих правовых систем. Несмотря на данную тенденцию, сохраняются специфические черты моделей местного самоуправления. Анализируя местное самоуправление в Российской Федерации, авторы часто пользуются понятием «модель». По нашему мнению, относительно Российской Федерации это понятие условное, так как период становления местного самоуправления еще не завершен, по этому модель как таковая еще не сложилась.

Важной вехой в формировании местного самоуправления стало установление Конституции Российской Федерации 1993 года основ организации местного самоуправления. Важность местного самоуправления для страны подчеркивается в закреплении данного института в качестве основы конституционного строя. Анализируя положения Конституции Российской Федерации, ученные по разному характеризуют конституционную модель местного самоуправления в Российской Федерации.

По мнению А.Г. Черненко, «авторы Конституции, более ориентируясь на общественную теорию самоуправления, сосредоточили свои усилия на отстаивании принципа самодеятельных начал в местном самоуправлении».[107] Несколько иной подход в данной вопросе у И.В. Выдрина, который рассматривая конституционные нормы приходит к выводу, что «правовые принципы, сформулированные в Конституции Российской Федерации, свидетельствуют об утвердившейся в России концепции государственной природы…распространение негосударственной доктрины местного самоуправления приобрело несколько гипертрофированные формы, не имеющие адекватного теоретического обоснования».[108] И.В. Выдрин также отмечает возможным «организационное и функциональное сближение основ функциональной власти и местного самоуправления», основание для такого сближения является «публично-властное содержание деятельности, а также публично-правовой характер решаемых вопросов».[109] В.И. Васильев приходит к выводу, что «правовая модель Российской Федерации имеет свои особенности, и нельзя в полной мере отнести ни к одной из известных моделей, хотя она и имеет отдельные черты некоторых из них».[110] Конституция РФ закладывает только основы будущей модели, детали данной модели конкретизируются в различных нормативно-правовых актах. По мнению автора, в будущей модели, несомненно, будут преобладать черты континентально-правовой семьи, поскольку модель местного самоуправления тесно связана с правовой системой государства.

III. Как уже отмечалось выше, модель местного самоуправления можно рассматривать в узком смысле. Внутри государства могут складываться различные модели. По мнению Г.В. Марченко, «в федеративных государствах могут одновременно применяться различные модели».[111] Так как на местном уровне развитие модели обусловлено не только правовой семьей, но и различными региональными особенностями, выделение этих моделей может основываться на различных критериях.

Модель (форма) местного самоуправления в узком – это совокупность особенностей организации и функционирования местного самоуправления в муниципальном образовании, которые сложились на основе культурных, хозяйственных, национальных и иных особенностей.

Многообразие моделей можно наблюдать на протяжении всей истории Российской империи. В.А. Лапин насчитывает 26 различных форм местного самоуправления.[112] По нашему мнению, эти формы базировались на различных критериях:

- Национальные особенности. На одной и той же территории самоуправление происходило по-разному. Например, на территории Хакасии управление в русских волостях практически не отличалось от европейского, самоуправление хакасских родоначалий - учитывало степные обычаи коренного населения.

- Климатические особенности. На северных землях волостное деление совпадало с церковным, поэтому происходило наложение церковно-приходских дел и самоуправления.

- Образ жизни и род занятий.

Такие критерии можно выделить на различных этапах развития государства. Многообразие моделей местного самоуправления остается одной из наиболее важных характеристик данного института. В одном из посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию говориться: «единое правовое пространство не означает полного единообразия на всей территории страны».[113] Многообразие моделей местного самоуправления не является самоцелью. При выборе модели важен наибольший учет интересов, проживающего на этой территории населения, что не возможно без учета специфики данной местности.

Одним из ключевых вопросов является соотношение государства и местного самоуправления. Рассматривая опыт зарубежных стран, авторы выделяют 3 модели местного самоуправления: модель относительной автономии, модель агентства и модель взаимодействия.

Для модели относительной автономии характерно предоставление самостоятельности органам местного самоуправления в определенных рамках. Контроль центра носит ограниченный характер, а местные органы получают большую часть своих доходов. Основной отличительной чертой данной модели агентства является проведение органами местного самоуправления политики центра. Основной доходной часть бюджетов местных органов являются субсидии центра. Главным признаком модели взаимодействия является тесное взаимодействие местного самоуправления и центра, совместное решение проблем, совместная деятельность по многим вопросам, что приводит к трудному разграничению прав и обязанностей сторон.[114]

⇐ Предыдущая 1 2 3 456 7 8 Следующая ⇒