Лекция: Правовая основа местного самоуправления.

I. Понятие правой основы местного самоуправления;

II. Законодательство субъектов РФ (на примере РХ);

III. Уставы муниципальных образований.

I. Правовая основа местного самоуправления – это совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

В Российской Федерации правовую основу местного самоуправления составляют международные, федеральные, региональные, местные нормативно-правовые акты.

Нормативно-правовые акты, составляющие основу местного самоуправления, можно разделить на две группы: во-первых, специальные (т.е. направленные на регулирование определенной части общественных отношений в области местного самоуправления), во-вторых, комплексные (акты, которые наряду с иными нормами, содержат нормы регулирующие вопросы местного самоуправления).

Международно-правовые акты. Среди них важное место занимает Европейская хартия о местном самоуправлении (1985). Хартия местного самоуправления содержит понятие и принципы местного самоуправления. Хартия закрепила пределы вмешательства государства в сферу местного самоуправления. Правовые нормы, содержащиеся в хартии, носят рекомендательный характер, но их соблюдение обязательно для присоединившихся к ней государств.

Нормативно-правовыеакты федерального уровня. К ним относятся Конституция Российской Федерации (1993), федеральные законы; указы Президента, постановления Правительства, решения Конституционного Суда РФ[16].

Конституция РФ 1993г. закрепляет местное самоуправление в качестве основы конституционного права и провозглашает его самостоятельность (статья 12). Также в Конституции РФ содержится специальная статья, регулирующая основы местного самоуправления (статьи 130-133). Конституционные основы местного самоуправления определяют только принципиальные начала, которые детализируются в федеральных законах и иных актах.

Основным нормативно-правовым актом является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (от 6 октября 2003 г. №131 ФЗ). Закон «Об общих принципах…» развивает конституционные начала местного самоуправления, определяет его основные принципы территориальной, организационной и финансово-экономической основ местного самоуправления.

ФЗ 1995 года носит рамочный характер и содержит большое количество диспозитивных норм. Закон 1995 года предоставляет большие возможности для правового регулирования субъектам РФ и муниципальным образованиям. Новый Закон (2003г.) затрагивает гораздо более широкий круг отношений и регулирует их конкретнее, чем прежний. Закон 2003г. унифицировал территориальные модели местного самоуправления, значительно ограничил правовое регулирование вопросов местного самоуправления субъектом РФ, внес ясность в порядок делегирования государственных полномочий и т.д.

Закон «Об общих принципах…» далеко не единственный федеральный закон, регулирующий местное самоуправление. Большое значение имеет Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. Одним из важных нормативно-правовых актов федерального уровня является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002г., который существенно расширил и усилил эти гарантии граждан по сравнению с Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Не менее важное значение имеет Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г., которым установлены порядок финансирования, а также статус муниципальной службы и муниципального служащего как разновидности публичной службы. Закон предоставляет соответствующие гарантии муниципальным служащим. К комплексным источникам можно отнести Бюджетный и Налоговый кодекс, Гражданский кодекс РФ, ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и др. Одним из значимых указов Президента РФ в области местного самоуправления является указ от 15 октября 1999 г. № 1370[17] «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Данный указ, определив основные направления политики, по сути, стал началом глобальной реформы местной власти.

II. Законодательство субъектов РФ включает конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, законы других субъектов Федерации по вопросам, касающимся их полномочий в области местного самоуправления.

Развитие правовой базы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации началось ещё до принятия действующей Конституции Российской Федерации, после подписания Федеративного договора 31 марта 1992 года. Одним из первых нормативно-правовых актов в Республике Хакасия стал закон «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» от 4 июня 1992 года. Данный закон имеет большое значение, так как он был первым опытом республики, позволившим сделать определенные выводы.

Закон «О местном самоуправлении в Республике Хакасии» от 4 июня 1992 года был попыткой реформировать прежнюю советскую систему управления. Данный закон устанавливал двухуровневую систему местного самоуправления, которая включала местное самоуправление на уровне районов и местное самоуправление на уровне населенных пунктов. Эти два уровня были связаны подчиненностью. Определяющее значение для развития законодательства Республики Хакасия имеет Конституция Хакасии от 25 мая 1995 года. В ней были заложены основные вопросы организации местного самоуправления в республике; территориальные, экономические и организационные основы, а также гарантии местного самоуправления. Более подробно данные вопросы нашли своё отражение в ряде республиканских законов.

В 2001-2002 году в Хакасии была проведена территориальная ой организации местного самоуправления, которая вызвана принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации. Статья 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержит структуру бюджетной системы страны, которая включает три уровня: федеральный, субъекта РФ и местный. Бюджет района, который был в РХ, не предусматривается. Реформа была направлена на объединение муниципальных образований в рамках каждого района, что позволит сохранить бюджет на уровне района (т.к. он будет местным).

В результате проводимой реформы поставленная задача была реализована не в полном объеме, поскольку не все муниципальные образования, расположенные в пределах границ районов, поддержали объединение.[18] Вновь образованные муниципальные образования, не зависимо от результатов объединения на этой территории, получили наименование соответствующего района.

После принятия ФЗ «Об общих принципах…» 2003г. в субъектах РФ начался новый этап реформирования местного самоуправления. В РХ был принят закон «Об административно-территориальном устройстве РХ» (5 мая 2004г.), который устанавливает административно территориальное деление республики с учетом территориальных основ местного самоуправления. Вопросы, связные с переходом районов к новой организации муниципальной власти, регулируют закон РХ «Об органах местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований (сельских и городских поселений) РХ» (22 марта 2005г.) и закон «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в РХ» (7 июля 2004г.) Также в республике принято несколько законов, регулирующих порядок передачи делегированных полномочий.

II. Устав муниципального образования. Одним из основных является устав муниципального образования. Устав регулирует широкий спектр общественных отношений в жизнедеятельности местного сообщества. В нём конкретизируются функции, порядок работы и структура органов местного самоуправления, границы и состав территорий и т.д.

Оценивая значимость устава муниципального образования Е.С. Шугрина отмечает, что устав «является своеобразной малой конституцией»[19] для муниципального образования. На уровне муниципального образования устав должен стать «фундаментом», содержащим основы общественных отношений местного сообщества.

ФЗ « Об общих принципах…» 1995г. закреплял два способа принятия устава муниципального образования представительным органом и непосредственно населением через местный референдум. В ФЗ 2003г. содержится только один способ принятия устава - представительным органом (или собранием, в муниципальных образованиях с численностью менее 100 чел.). Устав считается принятым, если его поддержало 2/3. Принятие устава представительным органов имеет ряд преимуществ. Во-первых, это более дешевый способ по сравнению с референдумом. Во-вторых, такой порядок позволяет сократить сроки принятия устава. В-третьих, исходя из требований избирательного законодательства, это более целесообразный способ, т.к. при регистрации устава могут быть обнаружены недостатки, который необходимо будет исправлять. Внести изменения в устав принятый представительным органов, гораздо проще, поскольку решение, принятое на референдуме может изменить только другой референдум. Для обеспечения участия населения в принятии столь важного акта в законе 2003г. предусматривается рассмотрение устава на публичных слушаньях до его принятия представительным органом.

Государственная регистрация уставов регулируется специальным федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (21 июля 2005 года N 97). В течении 15 дней Глава муниципального образования должен направить устав муниципального образования в регистрирующий орган. Для регистрации необходимо представить: устав муниципального образования; решение представительного органа (схода граждан) о принятии устава муниципального образования, с протоколом заседания; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Все документы предоставляются в двух экземплярах и на магнитном носителе.

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. При регистрации регистрирующий орган:

1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;

2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

3) присваивает уставу регистрационный номер, и включает сведенья в реестр;

4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Устав рассматривается регистрационным органом в течение 30 дней, по истечении которых устав регистрируется или муниципальному образованию предоставляется мотивированное заключение с замечаниями.

Структура органов местного самоуправления по-прежнему закрепляется в уставе муниципального образования. Федеральный закон 2003г. решает существовавшую раннее проблему, связанную с взаимосвязью принятия устава муниципального образования и закреплением организационных основ муниципального образования.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995г. устав муниципального образования должен определить структуру и порядок формирования муниципальных органов, в том числе и представительного органа. Хотя представительный орган и закрепляется как обязательный, в данном законе не содержится положений, регулирующих численность представительного органа и срок полномочий. Таки образом, проводить выборы и формировать иные органы можно было только при наличии устава. Появление устава муниципального образования, в свою очередь, неразрывно было связано с наличием представительного органа. Во-первых, согласно части 2 статьи 8 закона 1995г. устав принимается представительным органом или путем референдума. Решение о проведении референдума принимается представительным органом (статья 22, рассматриваемого закона). Во- вторых, в регистрационный орган устав представляется представительным органом.

Исходя из всего вышесказанного, встает вопрос о том, что же должно появиться раньше представительный орган, который примет устав, или устав муниципального образования, закрепляющий численность и срок полномочий представительного органа, что позволит избрать данный орган. На практике сначала появлялись муниципальные органы, а потом уже были приняты уставы муниципальных образований. Закон 2003 года предусматривает возможность формирования и функционирования муниципальных органов до принятия устава. ФЗ «Об общих принципах…» (1995г. и 2003г.) устанавливает перечень вопросов, которые должны найти свое отражение в содержании устава муниципального образования.

ФЗ 2003г. использует понятия система муниципальных актов. Система муниципальных актов включает: устав муниципального образования; акты, принимаемые непосредственно населением (т.е. на референдуме); решения представительного органа, постановления и распоряжения главы муниципального образования.

Вопросы для самоконтроля

1. Дайте характеристику устава муниципального образования.

2. Что понимается под правой основой местного самоуправления?

⇐ Предыдущая 1 234 5 6 7 8 Следующая ⇒