Лекция: Территориальная основа местного самоуправления.

I. Понятие территориальная основа местного самоуправления

II. Принципы территориальной организации местного самоуправления.

I. Под территориальной основой местного самоуправления понимается совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав муниципального образования, границы ее территории, порядок их установления и изменения.

Территория муниципального образования - это совокупность земель, находящихся в границах муниципального образования. В состав территории муниципального образования входят следующие земли:

-территория населенного пункта;

-земли общего пользования (сенокосы, пути сообщения и др.);

-рекреационные зоны (места отдыха и туризма);

-земли, необходимые для развития поселений;

-иные земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения ( земли промышленных объектов, транспорта и т.д.).

Территория муниципального образования может изменяться. Инициаторами изменения границ муниципального образования могут быть: население; органы местного самоуправления; органы государственной власти субъекта РФ; органы государственной власти РФ. Изменение территории муниципального образования проводится с учетом мнения населения. Если изменение территории предполагает переход территории населенного пункта к другому муниципальному образованию проводиться голосование населения, или проводится сход жителей с учетом мнения представительного органа. Если изменение территории не затрагивает территорию населенного пункта, достаточно решения представительного органа муниципального образования.

Основы территориальной организации местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ. Согласно части 1 статьи 131 местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях (выделено мной). Конституция РФ не устанавливает четкий перечень территорий организации местного самоуправления. Такая формулировка позволяет изменять перечень территории муниципальных образований, но при этом из числа территорий не могут быть исключены городские и сельские поселения. Более подробно территориальная организация местного самоуправления определяется в федеральном законе «Об общих принципах…».

В статье 1 ФЗ «Об общих принципах…» 1995 года раскрывается понятие муниципального образования «это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Закон 1995 года вслед за Конституцией РФ содержит открытый перечень территорий, который позволял субъектам РФ самостоятельно определять виды территорий местного самоуправления. Поэтому в РФ сложилось многообразие территориальных видов муниципальных образований. Такой подход имел свои положительные и отрицательные стороны. С одной стороны открытый перечень позволял субъектам РФ учитывать местные особенности. С другой стороны в некоторых субъектах самостоятельность в определении территории приводила к нарушению федеральных норм.

В законе 2003 года иной подход к территориальной организации местного самоуправления. «Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». Закон содержит закрытый перечень видов территориальной организации местного самоуправления. Муниципальные образования можно поделить на две части: одноуровневые и двухуровневые. К одноуровневым муниципальным образованиям относятся:

ü городские округа (городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации);

ü внутригородская территория города федерального значения (часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления).

В качестве двух уровневых муниципальных образований ФЗ закрепляет муниципальные районы. «Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». Муниципальные районы с одной стороны являются муниципальными образованиями, с другой стороны в их состав входят муниципальные образования (городские или сельские поселения) и межселенные территории (территория, находящаяся вне границ поселений).

«Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления». «Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления».

Наделение статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ, при наличии развитой инфраструктуры и возможности выполнять все полномочия муниципального района.

Анализируя реформу территориальной организации местного самоуправления, И.В. Выдрин отмечает, что цель данного новшества ясна – распространить местное самоуправление на всю территорию РФ, унифицировать границы муниципальных образований. По его мнению, это сверхсложная задача, требующая от региональных и муниципальных органов поистине титанических усилий. ЕЕ решение потребует перекройки границ, принятия новых законов, больших финансовых вложений[123].

II.Принципы территориальной организации- это совокупность основных начал определения границы муниципального образования и состава территории муниципального образования. Граница муниципального образования имеет управленческое значение, так как определяет территориальные пределы властных полномочий муниципальных органов.

Можно выделить общие принципы, и специальные.

К общим принципам относятся:

1. Местное самоуправление должно охватывать всю территорию субъекта РФ, кроме территорий с низкой плотностью.

2.Границы муниципального образования могут не совпадать с границами административно-территориального деления.

3.Границы муниципального образования устанавливаются законом субъекта РФ.

4. Границы муниципальных образований не пересекаются.

5. Граница муниципального образования должна быть непрерывной, а территория целостной.

6. Изменение границ возможно только с учетом мнения населения.

Закон 2003 года устанавливает специальные принципы территориальной организации для некоторых видов муниципальных образований.

1) Принцип доступности, распространяется на муниципальные районы и поселения, состоящие из нескольких населенных пунктов (статья 11).

ü пешая доступность до административного центра и обратно в течение рабочего дня;

ü транспортная доступность до административного центра и обратно в течение рабочего дня.

Принцип пешей доступности установлен для поселений, транспортной для районов. С одной стороны принцип доступности призван сблизить население и муниципальные органы. Но с другой стороны реализация принципа доступности на практике может вызвать трудности при определении размеров территории муниципального образования. Во-первых, не уточняется продолжительность рабочего дня, следовательно, за основу нужно брать восемь часов (общепринятая продолжительность рабочего дня). Во-вторых, определить расстояние, можно зная скорость. Пешая скорость далеко не у всех одинакова (будет зависеть от возраста человека). Понятие «транспортная доступность» также не уточняется в законе. Скорость транспортных средств может быть различной (например, согласно правилам дорожного движения к транспортным средствам относятся: автомобили, гужевой транспорт и т.д.). Принцип доступности может не учитываться на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях

2) Учет численности населения при образовании сельских поселений. В населенных пунктах с численностью более 1000 человек, может быть образованно поселение. Населенные пункты с численность населения менее 1000 человек должно войти в муниципальное образование, состоящее из нескольких населенных пунктов. Для территорий с высокой плотностью населения устанавливается численность не менее 3000 человек. Этот принцип может не учитываться на труднодоступных территориях и территориях с низкой плотностью населения.

3) Граница муниципального образования не может пересекать границу населенного пункта и границу другого муниципального образования.

4) Границы муниципального района устанавливаются с учетом решения вопросов межпоселенческого характера и с учетом осуществления отдельных государственных полномочий.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие территориальные модели предусмотрены в ФЗ «Об общих принципах…» 2003г.?

2. Выделите особенности районного муниципального образования?

[1] Европейская Хартия. СЗ РФ. 1998. №15. Ст.1695.

[2] См. подробнее: Фабричный С. Местное самоуправление: проблемы муниципальной службы. / Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). - М., 1998. С.23.

[3] Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под редакцией проф. А.С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. –М., 2004. С.33.

[4] Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1869. С.1

[5] Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. – СПб., 1903. С.51.

[6] Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Дис…канд. полит. наук. - М., 1998. С.32.

[7] Там же. С.53.

[8] Литягин Н.Н. Местное самоуправление: понятие, организационно-экономические основы и гарантии его осуществления. - М., 1992. С.4.

[9] Фадеев В.И. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации. - М., 1996. С. 6-7.

[10] Там же. С. 11.

[11] Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1994. С.33.

[12] В научной литературе приводятся различные признаки муниципальной власти. См. например, Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 1999. С.12; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М., 1999. С.94-95 и др.

[13] Овчинников И.И. Указ. соч. С.96.

[14] См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе его управлении, финансах и методах хозяйства. - М.- Л., 1928. С.238.

[15] Бакушев В.В. и др. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. - М., 1998. С.30.

[16] Не все авторы включает решения Конституционного Суда РФ в число источников муниципального права.

[17] СЗРФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

[18] Например, г. Абаза. См. Приложение №1 к Закону РХ «Об образовании муниципального образования Таштыпского района и установление его границ» от 28. 09.2002. № 187.

[19] Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М.: Дело, 1999. С.115.

[20] Политико-правовые ценности: история и современность. /Под ред. Н.С. Нерсесянца. - М.: Эдиториал УРСС, 2000. С. 196-197.

[21] Там же. С. 199.

[22] Постовой Н.В. Местное самоуправление Древней Руси // Местное право. 2000. № 2.С.3.

[23] Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М., 1995. С.9.

[24] Полянская Е.Е., Тамбовцев В.Л. Экономическая теория местного самоуправления. - М., 1997. С.4

[25] Игнатов В.Г., Бутов В.И.. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. Учебное пособие. - Москва – Ростов, 1999. С. 73.

[26] Бакушев В.В. и др. Городское управление и самоуправление в России: Эволюция столичного опыта. - М., 1998. С.42.

[27] Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (12 – начало 20 века) учебное пособие - М., 1998. С. 18.

[28] Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. - Москва – Тула, 1997. С.11-12.

[29] Там же С.17.

[30] Указ. соч. С. 27.

[31] Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. Дис... канд. юр. наук – СПб., 1996. С.10.

[32] Анимица Е.Г. Тертышный А.Г. Основы местного самоуправления. – М., 2000. С. 29.

[33] Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. Автореф. дис... док. юр. наук. - М., 1999. С.30.

[34] Обзор истории русского права. / Под ред. проф. М.Ф. Владимирского-Буданова – Киев, 1909. С.193.

[35] См. подробнее: Покровский М.Н. Местное самоуправление в древней Руси // Мелкая земская единица. Сб. статей. – СПб.: «Общественная польза», 1903. С. 211.

[36] Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. - Новосибирск – Москва, 1997. С. 17.

[37] См.: ПСЗРИ. Собрание 1. Т.III. №1674, № 1675.

[38] Дитятин И. Устройство и управление городов России. Т.1. СПб.: тип. Меркульева, 1875. С. 147.

[39] См.: ПСЗРИ. Собрание 1. Т.III. № 1675.

[40] Учреждения для управления губерний всероссийския империи от 7 ноября 1775года./ ПСЗРИ. Собрание 1. Т.XVIII. № 12966.

[41] ПСЗРИ. Собрание 1. Т.XXII, № 16188.

[42] ПСЗРИ. Собрание 1. Т.XXII, № 16187.

[43] См. Бакушев В.В. и др. Указ. соч. С. 43; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Указ. соч. С.75.и т.д.

[44] Лапин В.А. Становление местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм. 1999. № 2. С. 173.

[45] Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М. 1999. С 43.

[46] Куликов В.В. К оценки земского положения 1890 года // Государство и право. 2000. № 1. С.104.

[47] См.: ПСЗРИ. Т. XLV, № 48498.

[48] Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. - М.: Польза, 1908. С. 13.

[49] Цит. см: Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. - М.: РИЦ. «Муниципальная власть»., 1990. С.15.

[50] Зайцев Д. Земства в Сибири // Русская мысль. 1905. С.66.

[51] Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864 – 1917) // Государство и право. 1994. № 3. С.128.

[52] См. подробнее: Родина мать. Губернские, уездные и волосные учреждения Российского государства. / Сост. И Белоконский. – СПб. тип. Альтшулера, 1901. С. 41.

[53] Маслов С.Л. Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования. 1864-1914г. – М., 1914. С. 4.

[54] Френкель З.Г.Указ.соч. С.17.

[55] Там. же. С.26.

[56] Там же. С. 27.

[57] Постановление Временного Правительства о волостном земском управлении./ Сборник постановлений Временного Правительства о самоуправлении. – Красноярск.: Енисейская Губернская тип., 1917. С. 91.

[58] Советское государство и право. М.: Министерство Юстиции СССР, 1948. С. 415.

[59] Погребной В., Шинкин А. Самоуправление или самоуправство // Российская газета. 9-10 июня 1994. С. 2.

[60] Новое административное деление Сибири. // Сборник историко-статистических сведений о Сибири и о сопредельных ей странах. Т.2. вып.1. – СПб., 1876. С. 2.

[61] Потапов А.П. Краткий очерк истории Хакасии. – Абакан, 1950. С.42.

[62] Карцев В.Г. Хакасия в период разложения феодализма (18-первая половина 19 в.). – Абакан, 1970. С.88.

[63] Хочь А.А. Административная политика М.М. Сперанского в Сибири и Устав об управлении инородцев 1822 г. // Вестник МГУ серия 8. История. –1990. – №2. – С. 46.

[64] Шерстова Л.И. Этнополитическая история тюрков Южной Сибири XVII- начале XX в. Дис…док. ист. наук. – Томск, 1999. С.262.

[65] Там же.

[66] Чибиряев С.А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические взгляды М.М. Сперанского, -М., 1989. С.124.

[67] Шерстова Л.И. Указ. соч. С. 255.

[68] ГАИО. Ф.24. Оп.9. Кар. 2034. Д. 72. Л. 3.

[69] Законы Сперанского объ инородцах и их применение теперь. // Сибирский вестник. –1884. – № 64. – С. 2.

[70] Там же.

[71] ЦГА РХ. Ф. 2. Оп. 1. Д. 56. Л. 11-19.

[72] Высочайше учрежденная под председательством статс-секретаря Куломзина комиссия для исследования земледелия и землепользования в Забайкальской области. Материалы. Вып.5. Исторические сведения./ Сост. А. Щербачев. – СПб., 1898. С.91.

[73] Ядринцев Н.М. Сибирь как колония: современное положение Сибири. Её нужды и потребности. Ее прошлое и будущее. / Под. ред. С.Г. Пархимовича. – Тюмень, 2000. С.353.

[74] Ответы на программу Императорского географического общества, для собирания народных юридических обычаев. Составлены действительным членом Иркутского губернского статистического комитета М.В. Загоскиным. – Иркутск, 1891. С. 104.

[75] Самоуправление у сибирских инородцев. // Сибирь. -1878. -№9. - С.1.

[76] Ещё объ инородческом управлении. // Сибирь. – 1885. –№ 32. – С. 2.

[77] Рязановский В.А. Обычное право бурят. Ч.2. б.м., б.г., С. 44.

[78] Лаппо Д. Е. Общественное управление Минусинских инородцев. // Известия императорского Томского университета. –Томск, 1904. С.39.

[79] Там же.

[80] Например, см.: ГАИО. Ф.24. Оп. 9. Кар. 2032. Д. 56; ГАИО. Ф.24. Оп.9. Кар. 2041. Д. 212.

[81] Ярилов А.А. Указ. соч. С. 63.

[82] Там же. С. 62.

[83] Ядринцев Н.М. Сибирские инородцы ихъ бытъ и современное положение. – СПб., 1891. С.4 - 5.

[84] ЦГАРХ Ф. ИИ-2. Оп.1. Д.117. Л.4

[85] ЦГАРХ Ф. ИИ-2. Оп. 1. Д. 124. Л.9.

[86] ГАИО. Ф.24. Оп. 9. Кар. 2041. Д. 212. Л.11-12.

[87] ГАКК. Ф. 595. Оп. 1. Д. 88. Л. 17.

[88] Лаппо Д. Преступления и наказания по степному праву сибирских кочевых инородцев (Минусинские татары)./ Известия Красноярского подъодела Восточно-Сибирского императорского Русского Географического Общества. – Красноярск, 1906. С 72.

[89] ГАКК. Ф. 595. Оп. 1. Д. 88. Л. 27.

[90] Там же.

[91] Минусинские и ачинские инородцы. (Материалы для изучения) // Статьи А.А. Кузнецовой и П.Е. Кулакова. – Красноярск, 1898. С.3.

[92] ГАИО. Ф.24. Оп. 9. Кар. 2034. Д. 93. Л.3.

[93] ЦГАРХ. Ф.ИИ-2. Оп.1. Д. 1202. Л. 3-4.

[94] Чурсина С.Н. К вопросу о понимании природы органов местного самоуправления. /Материалы 2 конференции «Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России» (Москва, 31 октября 1998 г.). - М., 1998. С.80.

[95] Цит. Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. Дис… канд. юр. наук. - СПб., 1996. С. 35.

[96] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: Изд-во МГУ, 1996. С.103.

[97] Указ. соч. С.107.

[98] Одинцова А.В. Местное самоуправление и государство // Федерализм. 1997. № 4. С. 96 – 99.

[99] Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. Дис… канд. юр. наук. - СПб., 1996. С.36.

[100] Авакьян С.А. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993 №. 6. С. 144- 145.

[101] Там же.

[102] Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. Автореф. дис… докт. юр. наук. - М., 1999. С. 20-21.

[103] Указ. соч. С.193.

[104] См. подробнее. Государственное право буржуазных и освободившихся стран. - М., 1988. С. 418.

[105] Анимица Е.Г. Тертышный А.Г. Основы местного самоуправления. - М., 2000. С. 172.

[106] Баглай М.В. Конституционное право РФ. - М., 1998. С. 710; Черкасов А.И. Сравнительная местное управление: теория и практика. - М., 1998. С. 26-27; Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. - М., 1998. С. 35 и др.

[107] Черненко А.Г. Общероссийская национальная идеология и развитие федерализма в России. - СПб., 1999. С. 68.

[108] Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Монография – Екатеринбург: Изд-во УР ПОА., 1998. С. 205-206.

[109] Там же.

[110] Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / В.И. Васильев - М., 1999. С. 22.

[111] Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление в России. / Россия и современный мир. - М., 1995. С.85.

[112] Лапин В.А. Становление местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм. 1999. №2. С.173.

[113] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1997. 7 марта.

[114] Зотова З.М. Взаимоотношения местного самоуправления с органами государственной власти. / Материалы 2 конференции «Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России» (Москва, 31 октября 1998 г.). - М., 1998. С.23.

[115] Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика. // Конституционные и законодательные е основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. – М.: ИД «Юриспруденция», 2004. С. 44.

[116] Например, см.: Проблемы и перспективы местного самоуправления./ М.И. Либоракина. – М.: Фонд «Либеральная миссия», Фонд «Института экономики города», 2003. С.163-164; Сергеев А.А. Указ. соч. С. 58; и др.

[117] См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. - М. 2000. С. 246.

[118] См. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М. 1999. С. 166.

[119] См. Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. –М., 2004. С. 223-224.

[120] Например, см.: Часть 2 статьи 4 Закона РХ «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в РХ» от 25 октября 2001 г. № 46.

[121] Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. –М., 2004. С.192.

[122] Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления. // Конституционные и законодательные е основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. – М.: ИД «Юриспруденция», 2004. С. 241

[123] И.В. Выдрин Местное самоуправление в РФ: современные проблемы. / Российский юридический журнал. К всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы взаимодействия материального и процессуального права России: теория и практика». №1. 2003. С. 205.

⇐ Предыдущая 1 2 3 4 5 6 78