Основные модели социальной поддержки населения в современном мире.
Системы государственной социальной поддержки в каждой стране складывались с учетом исторических условий и, несмотря на схожесть и однотипность решаемых задач, имеют различия в подходах, методах и организационном оформлении.
Эти различия особенно заметны при сравнении европейской и американской моделей. Развитие системы социального обеспечения на европейском континенте имеет более длительную историю. Она формировалась по мере того, как прерывались общинные (межобщинные) связи и, соответственно, слабела поддержка нуждающихся со стороны их ближайшего окружения. Характерной чертой американских поселенцев была опора на собственные силы, личную инициативу и стремление максимально уменьшить влияние на себя государственных структур. Подобный индивидуалистический подход наложил отпечаток и на формирование социальной политики государства в США, роль которого в социальной защите населения, особенно до периода великого кризиса 1928—1933 гг., была относительно невелика.
Социальное законодательство европейских стран отличается от американского более высокой степенью участия государства в определении направлений, планировании, финансировании и проведении в жизнь социальной политики. При этом следует подчеркнуть значительную роль в предоставлении социальных услуг местных органов самоуправления, и, наконец, больший охват населения различными социальными услугами и видами помощи.
Европейская модель социальной защиты в послевоенные годы и вплоть до наших дней базируется на теории государства всеобщего благосостояния. В ее основе лежит концепция «естественных прав» человека.
К этому времени европейские страны накопили достаточный экономический потенциал, чтобы обеспечить прожиточный минимум населения. Государство, в соответствии с кейнсианской моделью активного вмешательства в экономику, проводит интервенцию и в социальной сфере, базируясь на идеях государства всеобщего благосостояния.
Основные постулаты данной теории: создать примерно одинаковые стартовые возможности для реализации жизненных планов, обеспечить достойный уровень жизни, стремиться к нарастанию социального равенства и справедливости. Государство всеобщего благосостояния формирует развитую систему социальной помощи всем гражданам, обеспечивает доступность медицинских, образовательных, психологических, юридических и других жизненно важных услуг.
Понятие «государство всеобщего благосостояния» вошло в обиход после второй мировой войны. Конечно же, модели такого государства в каждой стране свои и отличаются как способом, так и результатом решения проблем достижения всеобщего благоденствия. Но всеобщим для данных стран является процесс перераспределения ответственности за жизненный путь личности с самого индивида, семьи, общины, церкви, благотворительных организаций на институты государства.
Противники государственной системы социального обеспечения аргументируют свои доводы тем, что государство всеобщего благосостояния дорого, расточительно, к тому же услуги социальной поддержки предоставляются сегодня не только государственными, но и частными организациями, при этом у людей появляется возможность выбирать, кому и за какие услуги платить. Технология активного государственного вмешательства в рыночную экономику, получившая развитие в послевоенные годы, кажется, больше не срабатывает.
Система социального обеспечения в странах Запада в послевоенный период расширялась и совершенствовалась. К концу 80-х гг. доля расходов на социальные нужды в ВВП достигла 25% (в 1960 г. — 12%). Наиболее быстрые темпы их роста отмечались в 60-е — первой половине 70-х гг. Со второй половины 70-х гг. вплоть до настоящего времени в условиях замедления темпов экономического роста, увеличения дефицитов государственных бюджетов и фондов социального страхования темпы роста социальных расходов в реальных ценах уменьшились.
Не только экономические трудности, переживаемые западноевропейскими странами в начале 90-х гг., стали причиной кризиса «государства благосостояния», свертывания ряда государственных социальных программ. Экономический спад, растущий дефицит бюджетов и государственный долг (в 1996 г. дефицит бюджета Германии достигает порядка 90 млрд долл.; государственный долг Бельгии и Италии превышает их ВВП), постарение населения, удорожание медицинской техники и другие факторы способствовали изменениям в государственной социальной политике.
Однако эти изменения имеют и более глубокую основу, связанную с тем, что, по мнению западных экспертов, идеалы «государства благосостояния» в определенной мере устарели, придя в противоречие с действительностью.
Как отмечалось в докладе министерства социальной защиты Великобритании, система социального обеспечения, разработанная исходя из потребностей предыдущих поколений, не вполне соответствует современным условиям.
Экономический кризис 70—80 гг. показал, что абсолютизация идеи «государства всеобщего благоденствия» (впрочем, как и абсолютизация любой социальной идеи) приводит многие, даже самые развитые страны Запада, к экономической стагнации и социальному застою.
В конце XX века модель «государства всеобщего благоденствия» подвергается коренной реконструкции на базе теории неоконсерватизма, самые ярые сторонники которой — Р.Рейган и М.Тетчер, не без основания полагали, что постоянный бюджетный дефицит приводит к экономической катастрофе и предлагали существенно сократить государственное финансирование социальной сферы. В начале 90-х г. правительства многих стран предприняли шаги, направленные на сокращение государственных социальных расходов.
В 1993г. правительство Франции уменьшило выплаты по государственной программе медицинского страхования и увеличило долю пациентов в оплате медицинских услуг. Удельный вес государства в оплате посещения врача уменьшился с 75% до 70%. В 1993г. выплаты по государственной программе медицинского страхования во Франции уменьшились на 5 млрд долл.
В Великобритании осуществляется реформа государственной системы здравоохранения с целью усиления конкуренции в этой сфере. В результате закрываются «неэффективные» больницы и увольняется медперсонал.
В Швеции происходит «продажа» государственных больниц в частные руки.
В ФРГ среди всех промышленно развитых стран самая короткая рабочая неделя (она не превышает 35 часов) и продолжительность периода трудовой деятельности, при этом самые длительные отпуска (30 рабочих дней). Затраты на социальное обеспечение в ФРГ на 50% выше, чем во Франции, и в 5 раз — чем в Португалии. Их доля в часовых трудовых измерениях достигает почти 50%. По оценке бывшего канцлера ФРГ Гельмута Коля, люди в Германии живут не по средствам. Пришло время, по его мнению, изменить эту ситуацию.
В основе кризиса «государства благосостояния» в Нидерландах — резкий рост расходов по программе помощи нетрудоспособным. По этой программе помощь получает почти 1 млн человек (при общей численности рабочей силы в 7 млн человек). Она составляет 70% заработка, получаемого до наступления нетрудоспособности, и выплачивается до достижения 65 лет, когда назначается пенсия по старости. Предполагается ужесточить условия получения этих пособий и сделать постоянной проверку нуждаемости в их получении.
В Бельгии правительство, предприниматели и профсоюзы пытаются найти пути сокращения огромного дефицита бюджета социального обеспечения.
Меры, предпринимаемые правительствами западноевропейских стран по реформе «государства благосостояния», направлены на установление более жесткого контроля за расходованием государственных средств на социальное обеспечение, сокращение финансовых потерь в этой сфере, связанных с коррупцией и чрезмерной бюрократизацией. Представляются налоговые льготы для стимулирования создания негосударственных пенсионных фондов. При назначении пособий практически во всех странах проводится проверка нуждаемости претендентов на их получение. Становятся платными некоторые социальные услуги, ранее предоставлявшиеся населению бесплатно. В некоторых странах рассматривается вопрос о повышении пенсионного возраста. Государственные стипендии во многих случаях заменяются займами.
Безусловно, ни одна из западноевропейских стран не собирается полностью отказываться от «государства благосостояния»: слишком укоренилось в сознании людей мысль о том, что государство должно заботиться о нуждающихся, и слишком велико сопротивление населения любым попыткам сократить социальные расходы государства. Но даже политики левоцентристского толка признают необходимость продолжения реформ системы социального обеспечения в странах Запада.
Накопленный за десятилетия опыт социальной поддержки населения позволил выявить общее и особенное в практике социальной деятельности стран рыночной экономики. Было замечено, что практически все страны используют социальное страхование для большинства населения на случай социального риска: старость, болезнь, инвалидность, безработица и т. п. и оказывают социальную помощь неимущим, находящимся за чертой бедности.
В работах Ричарда Титмуса и его последователей Пинкера и Эспинг-Андерсона в 70—80-е гг. разрабатывается типология моделей социального обеспечения на Западе. Согласно данной теории, социальная практика породила три базовых модели социального развития: патерналистскую, корпоративистскую, этатическую.
Первая модель характерна для США, Японии, в меньшей степени, для тех стран Европы, где сильны позиции католической церкви. Она отличается (в сравнении с другими моделями) низким уровнем участия государства в решении социальных проблем, отсюда и относительно невеликими расходами на социальное обслуживание, основная тяжесть которого ложится на семью и частных благотворителей. Социальные программы по поддержанию дохода большей частью направлены на самых бедных, социальная политика строится на базе неоконсервативных теорий.
В основе второй модели лежат либеральные теории. Социальное обеспечение направлено на сохранение статусных различий, включая ориентацию общества на принятие традиционной семьи и традиционной роли женщины. Социальная политика рассчитана не столько на поддержку бедных, сколько на защиту стабильного уровня жизни трудящихся, на соучастие государственных и общественных структур в периоды жизненных кризисов (болезнь, безработица и т. п.) отдельных индивидов. Подобное соучастие обеспечивается соответствующими законодательными актами. Основные функции социального обеспечения принадлежат промышленным корпорациям и профсоюзам. На региональном и местном уровнях социальным обеспечением занимаются местные ассоциации предпринимателей, профсоюзы и государство. Государство участвует, в основном, в организации социальной помощи нуждающимся и в организации обслуживания семьи и детей. Подобная модель характерна для социального обеспечения в Германии, Австрии, Нидерландах и Бельгии.
Наконец, третью модель взяли на вооружение скандинавские государства, где принципы универсализма социальных прав соседствуют с нерушимостью индивидуальной автономии, поэтому данная модель представляет собой соединение либерализма с социализмом. Социальная политика в этих странах ориентирована на экстенсивную и дорогостоящую систему социального обеспечения, носящую централизованный характер. Контроль за реализацией государственной социальной политики осуществляется местными органами власти, подотчетными центральному правительству.
Представляет интерес и система социальной защиты в ведущей капиталистической стране — США.
Как и в западноевропейских странах, система социальной защиты в США реформируется, приспосабливаясь к современным условиям, но опираясь на прочные материальные ресурсы и сложившуюся систему ценностей. Национальная система социальной защиты была заложена в 30-е годы и берет свое начало с момента подписания президентом Франклином Рузвельтом Акта о Социальной Безопасности в августе 1935 г. В ее основу была положена ориентация американцев на успех, на личную ответственность за свое благополучие и благополучие своей семьи.
Американская система социальной защиты имеет два четко выраженных направления: систему социального страхования и систему социальной помощи.
Программы социального страхования обладают высоким статусом социальной респектабельности, поскольку все живущие на зарплату регулярно платят налоги в соответствующие фонды. Системой социального страхования, в основном, пользуются средние и высшие слои общества. Эта система ограждает экономически активно занятое население от основных социально-экономических рисков: старость, потеря кормильца, инвалидность, болезни, производственный травматизм, безработица.
В статье социальных расходов бюджета США на этот раздел социальной защиты приходится около 75%. Размеры пенсий по социальному страхованию в 2, 5 раза выше денежных пособий по бедности.
Необходимо отметить, что как социальное страхование, так и социальная помощь в США не носят абстрактного характера, а имеют ряд основных и вспомогательных программ.
Одна из важнейших — основа пенсионной системы — Общая федеральная программа (ОФП). Для получения полной пенсии необходимо достичь 65 лет и иметь трудовой стаж не менее 3-х месяцев за каждый год в период с 21 до 65 лет. С уменьшением стажа пенсия снижается, минимально необходимый стаж составляет 10 лет.
Налог в Пенсионный фонд (включая часть медицинского обслуживания по программе «Медикер») составляет 15, 3% от доходов, причем половину налога платит работодатель, а другую половину — работник. Расходование средств фонда строго регламентировано: из каждого доллара, поступающего в фонд, 69 центов идет в трастовые фонды, выплачивающие ежемесячные пенсии по старости застрахованным, членам их семей, вдовам; 19 центов — в трастовые фонды, оплачивающие счета застрахованных по программе «Медикер»; 12 центов — в трастовые фонды выплаты пенсий инвалидам и членам их семей; и 1 цент — на административные расходы.
В США размер полной пенсии строго дифференцирован и зависит от взносов в страховой фонд и от уровня доходов (от 58% заработной платы для низкооплачиваемых работников, до 29% — для высокооплачиваемых). Американцам, чей доход выше предельного (в 1995 г. — 61 200 долларов в год) пенсия вообще не начисляется.
При всем том, что американцы критикуют свою пенсионную систему, ныне среди неимущего населения пропорционально меньше всего стариков.
Важнейшим компонентом системы социального страхования является программа медицинского обслуживания пенсионеров «Медикер», которая была создана в 1965 г., охватывает более 30 млн американцев и имеет важнейшее социальное значение в жизни страны. Страховка делится на основную и дополнительную. По основной пенсионерам оплачивается лечение в общестационарных условиях, дополнительное лечение и медицинские услуги на дому. Дополнительная страховка предусматривает добровольное страхование с выплатой страховой премии, а также оплату услуг врачей и обслуживание в поликлиниках. Программа * Медикер» предусматривает страхование здоровья людей в возрасте от 65 лет и старше и некоторых других групп населения.
Схожую с системой социального страхования компенсационную функцию выполняет федерально-штатная система страхования по безработице, введенная в середине 30-х гг. Система страхования по безработице компенсируется за счет налога на предпринимателей, наемные работники отчислений на эти цели не производят.
Вторым направлением системы социальной защиты в США является социальная помощь.
В отличие от социального страхования программы социальной поуощи неимущим не пользуются авторитетом и поддержкой в американском обществе, ибо бедняки не платят социальных налогов и представляют значительно меньшую часть населения.
Собственно система помощи в США включает несколько крупных и множество мелких программ. По каналам этих программ лица, живущие в бедности, получают денежные пособия, продовольственную помощь, субсидируемое жилье, помощь для получения образования, профессиональной подготовки и т. д. Право на получение социальной помощи по различным программам имеют те, кто живет ниже официально установленного уровня бедности.
Таковых в Америке насчитывается порядка 12—15% населения. При этом необходимо учитывать своеобразие содержания понятия «бедности по-американски». Так, по статистике, 38% семей, официально признаваемых бедными, владеют собственными домами средней стоимостью около 40 тысяч долларов; 14% бедных семей владеют двумя или более автомобилями, хотя и не обязательно новыми или дорогими.
Уровень бедности определяется, исходя из стоимости утроенной минимальной диеты для стандартной семьи:
родители и двое несовершеннолетних детей. Эта норма вошла практически во все федеральные и штатные законы, касающиеся социальной помощи неимущим.
В начале 90-х гг. стоимость ежегодной помощи, представляемой по различным программам, составила около 190 млрд долларов (около 4% ВНП). Примерно 40% средств идет на медицинскую помощь, почти 50% — на денежные выплаты, продовольственную помощь и жилье. Примерно 8% приходится на образование, профподготовку и т. д.
Одной из основных федерально-штатных программ социальной помощи является Программа помощи семьям с зависимыми детьми (ПСЗД).
Финансирование данной программы осуществляется федеральным правительством на паритетных началах со штатами, примерно 50% на 50%. В рамках ПСЗД получают пособие матери-одиночки, либо родственники, воспитывающие детей. Помощь семье носит комплексный характер. Такая семья, кроме денежного пособия имеет право на получение продовольственных талонов (Программа продовольственных талонов), дети школьного возраста получают бесплатное питание (Программа школьных завтраков), семья получает медицинскую помощь по программе «Медикейд». Примерно четверть семей, получающих пособие на детей, пользуются субсидированным жильем.
В то же время, начиная с 1981 г., вводится требование о необходимости работы на безвозмездной основе для получения пособия по крупным федеральным социальным программам. Две программы требуют этого в качестве обязательного условия для получения социальной помощи на федеральном уровне: Программа помощи семьям с зависимыми детьми и Программа продовольственных талонов.
Программа «Медикейд», созданная в 1965 г., предоставляет медицинские услуги лицам, живущим ниже черты бедности. По ней помощь получают около 23 млн человек, она оплачивается полностью из бюджета федеральным правительством совместно с властями штатов.
В американской системе социальной помощи особая роль принадлежит детским учреждениям, их структура включает детские сады (дневные и круглосуточные), группы продленного дня в школах, детские дома, центры программ «Хелп» и «Хедстарт», а также учреждения специального типа — приюты для «трудных» детей и подростков, школы для инвалидов и умственно отсталых, исправительные заведения. Программа «Хелп» рассчитана на матерей до 20 лет. Для тех из них, кто по каким-то причинам не имеет возможности проживать с родителями, создаются специальные приюты. Детям обеспечивают уход в объеме, принятом в детских садах, поэтому матери имеют возможность днем пополнять образование или получать специальность. Программа «Хедстарт» направлена на помощь детям из бедных семей, отстающих в своем развитии. На стационарной основе функционируют приюты для детей и подростков, испытавших эмоциональный срыв.
С 1974 г. существует федеральная программа обеспечения дополнительного дохода, охватывающая более 4 млн человек. По ней обеспечиваются престарелые граждане и инвалиды, не получающие пенсий и пособий по социальному страхованию.
В США действует еще ряд социальных программ, направленных на продовольственное и жилищное обеспечение, помощь бездомным и оказание юридических услуг, помощь в получении образования и программы коммунального развития.
В заключение, несколько общих замечаний о системе социального обеспечения в США. Во-первых, американская система социальной поддержки (зачастую американцы употребляют термин «социальная безопасность») имеет множество вариантов, связанных с особенностями и возможностями штатов. Дело в том, что 50 штатов проводят активную финансовую политику в социальной сфере и самостоятельно определяют формы помощи и методику реализации социальных программ. Федеральный центр, также финансируя наиболее крупные и важные социальные проекты, вырабатывает законодательную базу, определяет наиболее общие требования и осуществляет контроль за использованием финансовых средств.
Во-вторых, наряду с деятельностью государства значительную роль в системе социального обеспечения играет общественная и частная благотворительность. Можно сказать, что социальная структура США буквально пронизана благотворительными обществами, фондами и агентствами, которые не только принимают участие в финансировании многих социальных программ, но и имеют собственные социальные службы.
В-третьих, в последние годы в связи с ростом материального благополучия граждан США наблюдается тенденция к коммерсализации социальных действий: социальные услуги становятся платными.
В-четвертых, американская система социального обеспечения направлена, в первую очередь, на помощь в самообеспечении, самореализации, достижении личного успеха, а не на развитие иждивенчества и расчет на помощь государства.
Итак, перспективная модель социальной политики должна отвечать следующим условиям: во-первых, иметь в своей основе оригинальную концепцию, учитывающую возможные изменения социальной ситуации; во-вторых, в нее должны быть заложены соответствующие «механизмы обратной связи», чутко реагирующие, улавливающие такие изменения; в-третьих, она обязана предусматривать эффективно и четко работающий административный аппарат, способный принимать «сигналы» и преобразовать их в соответствующие решения и программы
Популярное:
