Развитие теории государства и права

Документ № 43.

Чичерин Борис Николаевич. О народном представительстве.

Книга первая

СУЩЕСТВО И СВОЙСТВА НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА

I. Представительство и полномочие

: Эта перемена обозначает огромный шаг в развитии общественной жизни. Политическая свобода получает здесь форму, гораздо более соответствующую требованиям государства. С помощью представительного начала она может распространяться на обширные области, на многочисленные народы, не ограничиваясь тесным пространством: Нет сомнения, что этим способом выдвигаются из массы, если не всегда лучшие силы земли, то, по крайней мере, люди, стоящие выше общего уровня.

Таким образом, в новых обществах, масса граждан, пользующихся политической свободой, имеющих право голоса, ограничивается выбором представителей, которым поручается ведение дел, охранение прав и интересов избирателей. Однако представительство не есть простое поручение, как частная доверенность или полномочие; государственное начало придает ему совершенно иной характер.

На поверенного возлагается не исполнение частной воли доверителя, а обсуждение и решение общих дел. Он имеет в виду не выгоды избирателей, а пользу государства. Призванный к участию в политических делах, он приобретает известную долю власти, и тем самым становится выше своих избирателей, которые в качестве подданных, обязаны подчиняться его решениям.

Таким образом, воля граждан всецело переносится на представителя: за ними не остается ничего, кроме голого права выбора. Мало того, выборный человек является представителем не только своих избирателей, но и тех, которые его не выбирали, массы людей, лишенных выборного права, меньшинства, подававшего против него голос. В законодательных палатах депутаты считаются представителями даже и не округов, их избравших, а целой страны, целого народа. Представительное начало в своей полноте является как бы юридическим вымыслом, но это вымысел, вытекающий из самого существа дела, из государственного начала, из отношения власти к гражданам, из господства общего блага над частными целями.

Однако этим не исчерпывается существо представительства. Представитель не только лицо, служащее государству, но на этой службе он заступает место самих граждан, на сколько они призваны к участию в государственных делах. В нем выражается их право; через него проводятся их мнения. Считаясь представителем всего народа, действуя во имя общих государственных целей, он, вместе с тем, является органом большинства, его избравшего. При выборе лица, избиратели руководствуются не столько его способностями, сколько соответствием его образа мыслей и направления с их мнением и интересами, и хотя юридически он становится независимым, общение мыслей должно сохраняться постоянно; остается зависимость нравственная. Если же связь исчезла, если представитель или сами избиратели отклонились от прежних убеждений, новые выборы дают гражданам возможность восстановить согласие, заменить прежнего представителя другим.

Таким образом, в самом существе представительства лежит двойственный характер: Оно является вместе и выражением свободы, и органом власти. Свобода возводится здесь на степень государственной власти.

IV. Свойства народного представительства

В наше время едва ли кто станет отрицать огромные и благодетельные последствия, истекающие из представительных учреждений для народов, к ним приготовленных, в странах, где установилось вожделенное согласие политической свободы с властью, порядком и общей пользой. Прежде всего, права и интересы граждан находят здесь высшее обеспечение. Классы, облеченные политическим правом, имеют возможность стоять за себя, защищать и свои, и общие выгоды. Участвуя в верховной власти, представитель является в ней законным заступником не только своих избирателей, но и всех граждан в совокупности. Закон, утвержденный на общем согласии, ограждает права всех и не подвергается произвольным переменам и нарушениям. Власти, друг друга сдерживающие, устраняют произвол, пресекают злоупотребления, содействуют прочности законного порядка. Нет сомнения, что представительное устройство не составляет единственной гарантии права и свободы. Напротив, оно имеет значение только при существовании других, ближайших к народу учреждений, непосредственно касающихся жизни. Независимый, бескорыстный, хорошо устроенный суд, надлежащая доля местного самоуправления гораздо лучше охраняют личность, собственность и интересы граждан, нежели участие их в верховной власти. Последнее составляет венец здания, а не краеугольный его камень. Но без политической свободы все низшие гарантии сами не ограждены от нарушения. Власть, ничем не сдержанная, легко склоняется к произволу. Низшие органы правительства, те, которые приходят в ближайшее соприкосновение с гражданами, получают свое бытие, свою силу и направление от власти верховной, а потому высшей гарантией прав и интересов народа может быть только народное представительство, участвующее в действиях и постановлениях самой верховной власти.

Такая крепость права, такое ограждение свободы от произвола имеют огромное влияние на возбуждение народных сил, на развитие общего благоденствия. Человеческая деятельность требует простора и безопасности. Уверенность в будущем, в прочности порядка, в невозможности произвола составляет первое условие всякого предприятия. Только при свободе энергия лица может проявиться во всей своей полноте; в свободе лежит главная пружина человеческого совершенствования. Куда бы мы не обратились, везде существует этот закон.: Еще более требует свободы духовная деятельность человека, которая вся истекает из свободной мысли; для нее свобода так же необходима, как воздух для физического организма. Поэтому свободные народы - самые богатые и самые просвещенные.

Однако не следует и преувеличивать значения свободных учреждений. С одной стороны, как мы заметили, низшие, ближайшие гарантии могут существовать и без высших. При некоторой степени общественного развития, при благоразумии правительства, они могут вполне удовлетворить народным нуждам. Произвол сдерживается нравственной силой общества, опасением неудовольствий, желанием блага в правителях, которые обыкновенно готовы дать подданным всевозможные учреждения, охраняющие личность и собственность, если только не затрагиваются права верховной власти. С другой стороны, бури, вызываемые политической свободой, могут подвергать жизнь и имущество граждан гораздо большей опасности, вносить в общественные отношения несравненно б о льшую шаткость, нежели самый сильный деспотизм. Поэтому частные интересы обыкновенно ищут успокоения от революционных смут под сенью самодержавной власти, которая доставляет каждому возможность мирно заниматься своими делами и безопасно достигать своих выгод.

Просвещенный абсолютизм, дающий гражданам все нужные гарантии в частной жизни, содействует развитию народного благосостояния гораздо более, нежели республики, раздираемые партиями. Политическая свобода полезна для народов только в их зрелом возрасте, в полном цвете жизни. Поэтому и означенное выше положение, что представительное устройство, охраняя свободу и права граждан, наиболее содействует развитию общественных сил, не следует принимать за безусловное правило, приложимое ко всякому времени и ко всякому месту. Оно имеет значение только при известных данных.

Но охранение свободы, обеспечение права и проистекающее отсюда возбуждение народных сил не составляют единственной, ни даже верховной цели государства, личная свобода и частные выгоды подчиняются в нем высшим началам; на первом месте стоит благо целого союза.

Все, что может сделать общественная мысль в приложении к государственной жизни, дается политической свободой. Народное представительство служит постоянным органом общественного мнения. Правда, это не единственное его выражение; существуют и другие пути: областные и сословные собрания, печать. Но в народном представительстве рассеянные, частные суждения приобретают общее средоточие, общественное мнение получает правильную организацию.: Сосредотачиваясь в верховном собрании, оно получает и особенный вес, какого не имеют рассеянные, одиночные суждения; оно становится силой в глазах правительства и народа.

Никто не станет утверждать, что общественное мнение всегда верно видит вещи и судит о них безупречно.

Но если общественное мнение не может считаться непогрешимым судьей политических вопросов, если не следует подчиняться ему безусловно, то свободное его выражение всегда имеет неоспоримые выгоды. Оно прежде всего обнаруживает настоящее состояние общества и управления. Существующее зло не таится внутри, а выходит наружу. Народные нужды становятся известны всем, а потому скорее и легче могут быть изысканы средства исправления недостатков. В государствах, где политическая свобода не существует, где не допускается критика господствующего порядка, где выражение общественных потребностей считается неуважением к власти, правительству и в особенности монарху, не всегда легко узнать настоящее положение дел. Злоупотребления тщательно скрываются, ибо обнаружить их могут только те, которые сами в них виновны или за них отвечают. Правителям выгодно представлять в благоприятном свете результаты своего управления и устранять всякое противоречие. Плодом такого порядка вещей является расслабление всего государственного организма или общественный переворот, который разом изменяет весь жизненный строй народа.

Все это устраняется народным представительством, которое постоянно стоит настороже, поднимая голос во имя общественных нужд и обнаруживая истинное положение дел.

Этого мало. Народное представительство не только служит органом общественных потребностей, но оно оказывает правительству значительное пособие и при обсуждении средств к устранению зла. Если оно не всегда судит правильно, то, во всяком случае, оно вносит в суждение новые элементы, новые точки зрения, особенно касательно приложения законов к практике.

Приложимость закона, польза, которую может принести известная мера, зависят не только от внутренней их доброты, но и от состояния общества, в котором они должны действовать, от того мнения, которое имеет о них народ. Закон, вошедший в общее убеждение посредством всесторонних и гласных прений, приобретает несравненно бо'льшую силу и пользуется бо'льшим доверием, нежели закон, обсужденный тайно и проникающий в общество, к нему не приготовленное.

Таким образом, приобщая к себе народное представительство, власть приобретает новые силы и новые опоры. Оно яснее видит состояние общества, глубже вникает в его потребности, получает новые элементы суждения и может действовать решительнее, опираясь на доверие народа и на общую готовность поддерживать меры, одобренные выборными людьми.

Но польза, приносимая государству народным представительством, не ограничивается свободным проявлением общественной мысли. Гораздо важнее то, что мысль здесь прямо переходит в дело, что общественное мнение становится выражением воли народной, участия граждан в общих делах государства. Правительство не только выслушивает мнение, когда ему угодно, но и должно с ним сообразоваться. Этим только способом устанавливается действительный контроль общества над государственным управлением, а такой контроль бывает весьма полезен.: Взаимный контроль воздерживающих друг друга властей составляет самое надежное обеспечение хорошего управления.

Контролем представительного собрания устраняются и те произвольные и необдуманные решения, которые нередко навлекают бедствия на страну.

Общественный контроль в особенности полезен для фи-нанcов. Общественный контроль, несомненно, содействует правильности государственного хозяйства. Охраняя народный кошель, представители воздерживают произвольные расходы и устраняют легкомысленную расточительность, которая так часто расстраивает финансы в самодержавных государствах. А как скоро есть гарантия правильного хозяйства, так естественно возрастает доверие к государственным средствам. Вообще говоря, конституционные государства пользуются бо'льшим кредитом, нежели самодержавные, хотя это не общее правило. Кредит приобретается доверием к прочности существующего порядка и к умению правительства вести свои дела.

Представительные собрания действуют на правительство не только как задержка, но и как побуждение к деятельности.

В этом также состоит одна из существенных выгод политической свободы. Трудно пребывать в покойной рутине, когда рядом стоит власть, постоянно следящая за правителями и напоминающая им о потребностях общества. В каждом сколько-нибудь независимом собрании существует более или менее сильная оппозиция, которая своею смелой критикой, своими неумолкающими нападками, возбуждением новых вопросов, заявлением об общественных нуждах беспрерывно толкает правительство вперед, заставляет его обращать внимание на все упущения и принимать меры к их исправлению.

Представительные учреждения сами в значительной степени доставляют элементы для хорошего правительства. Это опять одна из важных услуг, которые они оказывают государству. Здесь выделываются люди, развиваются и выказываются способности. Парламент дает государству способнейших деятелей. Конечно, это не может быть возведено в общее правило; подобные явления возможны только в обществе, которое вековой практикой приобрело опытность в государственных делах. Но нет сомнения, что парламентское поприще пополняет недостатки бюрократического и в значительной степени содействует возвышению способностей государственных людей.

Представительные учреждения служат лучшей политической школой и для народа. Приобретая долю влияния на государственные дела, избиратели, естественно, принимают в них живое участие. Гласное обсуждение вопросов развивает в народе политическую мысль, необходимость совокупной деятельности, изощряет практические способности граждан. Можно сказать, что только с помощью представительных учреждений общественное мнение может достигнуть надлежащей зрелости.

Наконец, представительные учреждения внушают народу и бо'льшую привязанность к существующему порядку. Здесь удовлетворяется прирожденное человеку чувство свободы. Если всякий совершеннолетний хочет сам управлять своими действиями, то и народ, достигший политической зрелости, естественно, стремится к самоуправлению. Участвуя в верховной власти, гражданин чувствует себя не подвластным, а свободным лицом; он исполняется сознанием своего достоинства, своего права и своей силы, - сознанием, дающим высшую цену и красоту самой жизни. Чувствуя себя живым членом государственного организма, он всеми силами заботится об его сохранении. Государство приобретает новые опоры в мыслях и сердцах своих граждан.

Таковы весьма значительные выгоды, которые может принести государству народное представительство. Твердые гарантии права, возбуждение общественной самодеятельности, новые мысли, новые силы, - все это может дать свобода, входящая в государственную жизнь, как один из существенных ее элементов. На помощь правительству приходит здесь целое общество, а это должно возводить государство на высшую ступень развития. Если бы этими выгодами исчерпывалась вся сущность дела, если бы свобода всегда приносила подобные плоды, едва ли на свете существовали бы иные государства, кроме представительных.: История не представляла бы нам картины жаркой борьбы за свободу, медленного ее развития, насильственного водворения, горьких разочарований и частых падений. Но, как всякое человеческое установление, политическая свобода, кроме выгодных сторон, имеет и другие, которые иногда уравновешивают, а иногда перевешивают первые. Слишком часто она оказывается неспособной водворить прочное устройство и служить государственным целям; нередко она приходит в столкновение с другими, самыми коренными элементами государства, без которых ни одно общество не может обойтись, с властью и порядком, а в таких случаях народ, естественно, держится высших начал, ухватывается за основы общества, жертвуя другими, меньшими выгодами. Свобода в государстве должна подчиняться обществу и благу целого; она может достигать полного развития только там, где она способна действовать в согласии с другими элементами. Но это соглашение составляет одну из самых трудных задач политической жизни, идеал, которого достижение часто оказывается невозможным.

Государственное управление требует от правительства двух существенных качеств: высшего сознания и единства воли. И то, и другое далеко не всегда обеспечивается политической свободой.

Личный интерес, который в частной деятельности составляет главную движущую силу, является, напротив, помехой для политической свободы, требующей от гражданина непрерывного внимания к общественным делам, готовности жертвовать своими частными выгодами и удобствами общей пользе. Свободные учреждения, которые не находят постоянной поддержки в народе, всегда непрочны. Но такое зоркое внимание к общему делу предполагает либо слабое развитие частной жизни, как в древних государствах, либо весьма высокое политическое развитие граждан, которое встречается не везде.

Недостаток самодеятельности на общую пользу тем в большей степени проявляется в людях, чем менее они знакомы

с общественными делами. Занятие ими требует и высших способностей: здесь нужны общие взгляды, внимание не только к своим, но и к чужим выгодам; нужны обширные соображения, совершенно выходящие из круга ежедневной деятельности лица. И чем выше союз, к которому принадлежит человек, тем сложнее и обширнее становятся вопросы, тем они дальше от обыкновенного понимания людей.: Огромная масса людей: не в состоянии судить о государственном устройстве и управлении, как не может рассуждать о законах физики или химии, хотя и подлежат их действию.

Между тем, политическая свобода предполагает это знание общедоступным или, по крайней мере, весьма распространенным в народе. Оно требуется не только от членов палат, но и от самих избирателей, которые должны судить о мыслях и направлении представителей. Неспособность гражданина касается не его одного, а имеет влияние на всех; преждевременное вручение политического права одному поколению определяет судьбу последующих и может навлечь на них несчетные бедствия.

К невыгодам, проистекающим от низкого уровня политического знания, присоединяется трудность соединить в одно многие, разрозненные воли. Это опять коренной, неизбежный недостаток политической свободы. Управление государством требует единой воли и единой власти; между тем, в народном представительстве собираются разноречащие и часто противоположные мнения, направления, интересы, и все они должны соединиться в одно верховное решение. Эта цель достигается тем, что дается перевес большинству, которого воля считается волей всех. Но: большинство вовсе не означает господства лучшего мнения; увлечение играет в нем слишком значительную роль; на самое постоянство соединения редко можно рассчитывать. Поэтому даже хорошо составленное представительство всегда страдает неизбежными, присущими ему недостатками.

Всякий, кто обращал внимание на деятельность законодательных палат, знает, с какой медленностью, а иногда, наоборот, с какой излишней поспешностью производятся в них дела.: Отсюда бесконечные и бесполезные речи, составляющие язву собраний.:

Можно сказать, что представительное собрание менее всего способно к обдуманному, зрелому, стройному законодательству. Огромное большинство представителей состоит из людей, которые знакомы с практикой, но не изучали теории законов и не вращались в государственных делах.

Менее всего представительное собрание способно к установлению совершенно нового законодательства. Большинство представительного собрания, от которого зависит решение, не обладает достаточными сведениями для такой работы, ибо состоит из людей преимущественно практических.

К этому присоединяется и другое обстоятельство: всякое коренное преобразование неизбежно затрагивает весьма значительные интересы, а поэтому находит в них сильное противодействие. А так как эти интересы имеют своих представителей в собрании, то с ними надобно считаться.

Вследствие этих причин всякое преобразование, при обычном представительном порядке, становится весьма затруднительным. Мысль должна долго созревать в общественном мнении, постепенно преодолевать сильные преграды, медленно подвигаться вперед, осуществляться полумерами и частными уступками.

Относительно законодательства можно вообще сказать, что при удовлетворительном составе представительное собрание равно удаляется от крайностей. Оно мешает положительно дурному законодательству, но не содействует и хорошему, а, скорее всего, ведет к посредственному. Оно не допускает совершенного застоя, но препятствует и преобразованиям, а довольствуется медленными и постепенными улучшениями, к которым более всего приходятся его свойства.

Гораздо менее, нежели к законодательству, выборные собрания способны к управлению, которое по преимуществу требует единства воли.

Вместо участия в управлении, к чему, по справедливому мнению Милля, представительное собрание радикально неспособно, он предлагает возложить на него верховный контроль над правительством, единственное дело, которое по существу своему, должно принадлежать выборным палатам. Нет сомнения, что эта задача более свойственна народному представительству; однако и она далеко не всегда исполняется им удовлетворительно.: Относительно контроля, с которым необходимо соединяется и влияние на управление, можно сказать то же, что и о законодательстве: представительство, бесспорно, устраняет злоупотребления, препятствует произволу, но далеко не всегда содействует наилучшему решению. И здесь устанавливается нечто среднее, соответствующее настоящему состоянию общества.

Это предполагает, однако, хороший состав представительства. Совсем другое имеет место, когда собрание выходит из общества, не приготовленного к политической деятельности, обладающего незначительным количеством образованных сил или раздираемого партиями. В таком случае ничтожество палаты представляет еще самый лучший исход; хотя оно роняет значение свободных учреждений, но, по крайней мере, высшим государственным интересам не наносится существенного вреда. Гораздо хуже собрание, имеющее значительные притязания и неспособное приняться за дело, - собрание, которое считает себя представителем народа, а потому хватается за все, которое употребляет все усилия, чтобы подорвать доверие к правительству, а, между тем, само не в состоянии произвести что-нибудь прочное и положительное. Плодом его деятельности может быть только расслабление государства или глубокое общественное потрясение.

Каков бы ни был, впрочем, состав представительства, при самых благоприятных условиях оно движется и действует не иначе, как борьбой партий. Здесь опять открывается один из коренных недостатков представительного устройства. В борьбе и господстве партий, которое имеет впрочем и свои выгоды, лежит величайшая опасность политической свободы. Партии составляют естественную и непременную ее принадлежность.

Источник политических партий лежит как в самом существе государственного организма, так и в составе общества, и, наконец, в свойствах человеческого развития. Государство есть сложное тело: в нем сочетаются не только различные, но и противоположные элементы, которые могут совмещаться только при взаимном ограничении. Свобода должна подчиняться власти, закону, порядку; наоборот, власть должна стеснять себя в пользу свободы, предоставляя последней надлежащий простор и даже влияние на общие дела.

Разгар страстей, сопровождающий борьбу партий, не ограничивается общественными вершинами, теми немногими деятелями, которые ведут между собой борьбу в представительных палатах, на выборах и в печати. Раздвоение, неприязнь, взаимная ненависть сторон проникают в глубину общества, которое, устремив взоры на своих представителей, получает от них направление, разделяет их надежды и негодование, старается поддержать их всеми средствами. Народ распадается на враждебные лагери, между тем как единство народной жизни и крепость государственного организма основаны на общих чувствах, интересах и целях, связывающих граждан. Когда эта внутренняя вражда ограничивается мирной борьбой мысли и слова, когда она держится в законных пределах, соединяется с уважением к противникам, когда, наконец, она касается вопросов второстепенных, а не самых основ государства или общества, тогда эти споры, эти столкновения, не разрывая общественного единства, составляют только естественное, хотя и сопряженное с неизбежным злом, проявление внутреннего разнообразия жизни.:

Все исчисленные невыгоды составляют естественное последствие политической свободы и представительного порядка. Всякое человеческое установление имеет свои темные стороны; зло всегда и везде перемешивается с добром. В данных обстоятельствах, при известном состоянии народа надобно взвесить, что преобладает: выгоды или недостатки? Заключение не всегда будет одинаково, а потому и представительное устройство не всегда окажется уместным. Следовательно, задача сводится к тем условиям, которые необходимы для того, чтобы народное представительство могло держаться и действовать с пользой для народа и государства.

Философия права

Документ №44.

⇐ Предыдущая 26 27 28 29 303132 33 34 35 Следующая ⇒