СУЩНОСТЬ МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

⇐ ПредыдущаяСтр 15 из 56Следующая ⇒

Существование налоговых отношений в государстве немыслимо без властного воздействия на данную сферу общественных отношений уполномоченных субъектов посредством правового регулирования. В общей теории права признается, что существуют такие правоотношения, которые возникают только как правовые и в другом качестве существовать не могут. В этом смысле право создает общественные отношения, порождая новые связи¹. Отличительной особенностью налоговых отношений является то, что они в подавляющем большинстве случаев не могут существовать вне правового опосредования, правового оформления. В процессе правового регулирования государство моделирует налоговые отношения, устанавливая таким образом конкретный правовой режим налогообложения в государстве. Законодатель заранее с расчетом на будущее призван вырабатывать и закреплять в законодательстве о налогах и сборах надлежащие юридические средства (особые формы, комплексы средств, юридические режимы).

Специфика правового регулирования налоговых отношений проявляется в том, что, с одной стороны, законодатель посредством правового регулирования устанавливает модель налогообложения, закрепляет конкретные цели и задачи в налоговых отношениях, а с другой стороны, характер целей и задач, их конкретное содержание предопределяют и особенности правовых средств, при помощи которых они достигаются и решаются. Сформированная модель налогообложения, цели и задачи, для достижения которых складываются налоговые правоотношения, определяют модель налогово-правового регулирования. Модель правового регулирования налоговых отношений харак-

¹ См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Ма-тузова, А. В. Малько. Саратов, 1995. С. 388.

Раздел II. Механизм правового регулирования

теризуется обязывающим, императивным построением правового материала, суть которого заключается в обеспечении организованности, строгого порядка в налоговых отношениях. Обязывающий характер модели налогово-правового регулирования предопределяет преобладание в цепи правовых средств в налоговом праве именно юридической обязанности.

Особую важность для понимания сущности налогово-правового регулирования представляет вопрос об области общественных отношений, которая подвергается правовому регулированию.

Пределы правового регулирования являются границами государственно-властного вмешательства в систему общественных отношений. При этом определение границ налогово-правового регулирования происходит в специфичной сфере, а именно в деятельности государства по формированию новых, отсутствующих в обществе налоговых правоотношений. Государство посредством правового регулирования налоговых отношений формирует, реформирует и совершенствует всю систему налогообложения. Однако роль права в этом процессе не беспредельна, поскольку государство ограничено определенными рамками. Границы (пределы) данной сферы не являются раз и навсегда застывшими, напротив, они способны к определенной динамике, могут изменяться (сужаться либо расширяться) в зависимости от объективных потребностей развития общества и государства в конкретный исторический период. При этом уровень развития налогового права не может быть выше экономического уровня развития общества. По мере вступления в противоречия с объективными условиями изменяется и правовое регулирование налоговых отношений.

При определении пределов налогово-правового регулирования особое значение имеет сбалансированность фискальных интересов государства и налогоплательщиков, т. е. сочетание публичных и частных интересов в имущественных отношениях. Проявление в налогово-правовом регулировании принципа публичности, основанное на приоритете государственных интересов перед частными интересами и вытекающее из него неравенство участников налоговых правоотношений не должны позволять трактовать положение налогоплательщиков в качестве «второстепенного» субъекта. Объективная потенциальная кон-

Глава 6. Сущность механизма правового регулирования

фликтность налоговых отношений должна преодолеваться путем достижения баланса частных и публичных интересов, согласованности интересов субъектов налогового права.

Принцип публичности предопределяет принцип неравенства участников налоговых правоотношений, их субординационный характер. Государство детально юридически регламентирует и минимизирует свободу субъектов самостоятельно регулировать свое поведение в сфере налогообложения. Односторонне-императивное изъятие государством у налогоплательщиков собственности в централизованные денежные фонды (т. е. ограничение прав субъектов) допускается в целях обеспечения общественных интересов. Конституционный Суд РФ¹, отмечая, что право частной собственности не является абсолютным и может быть ограничено в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, подчеркнул: конституционная обязанность платить законно установленные налоги имеет особый, публично-правовой, а не частноправовой характер, что обусловлено публично-правовой природой государства и государственной власти. Установление налогового бремени способствует реализации общего блага, выполнению публичных функций государством, поскольку реализует публичный интерес всех членов общества.

Таким образом, правовое регулирование налоговых отношений обладает специфическими признаками, к числу которых относятся следующие:

— наличие собственного предмета регулирования, который составляют отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения;

— оказание специально-юридического воздействия налогового права, связанного с использованием специфических средств,

¹ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. № 24-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. №42. Ст. 5211.

Раздел II. Механизм правового регулирования

Глава 6. Сущность механизма правового регулирования

призванных регламентировать и развивать налоговые отношения;

— конкретизация круга и правового статуса субъектов, вступающих в налоговые отношения;

— определение круга объектов, требующих налогово-право-вого воздействия, в результате чего они приобретают статус объектов налогообложения;

— направленность на достижение особых юридических целей, которые в концентрированном виде (как направления налоговой деятельности) могут быть представлены следующим образом: моделирование налоговых отношений посредством права; содействие развитию наиболее необходимых и полезных налоговых отношений; вытеснение отживших и вредных налоговых отношений. Результатом механизма налогово-правового регулирования является обеспечение эффективности функционирования системы налогообложения;

— установление единственно возможной формы существования налоговых отношений, а именно формы налогового правоотношения, раскрывающего связи субъектов налогового отношения посредством их четкого выделения управомоченного и обязанного.

Отличительная черта налогово-правового регулирования состоит в том, что оно имеет свой, специфический механизм правового регулирования'.

¹ В общей теории права вопросы определения понятия и содержания механизма правового регулирования числятся среди наиболее дискуссионных. В юридической науке преобладает инструментальный подход к данной проблеме. С. С. Алексеев механизм правового регулирования рассматривает как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения (см.: Алексеев С. С. Восхождение к праву: Поиски и решения. М.: Норма, 2001. С. 317—318). А. В. Малько определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права (см.: Малько А. В. Понятие механизма правового регулирования // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Саратов, 1995. С. 521). К. В. Шундиков рассматривает механизм правового регулирования как взятую в единстве систему всех правовых средств, организо-

Механизм правового регулирования налоговых отношений представляет собой последовательно организованную систему всех правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное юридическое воздействие на налоговые отношения.

Выделение механизма правового регулирования^ налоговых отношений связано с особенностью (спецификой) налоговых отношений. Однако механизм правового регулирования налоговых отношений действует в рамках (во взаимосвязи) с механизмом финансово-правового регулирования, поскольку налоговые отношения являются неотъемлемой частью предмета финансового права. Механизм финансово-правового регулирования охватывает отношения по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а механизм налогово-правового регулирования охватывает отношения по образованию фондов денежных средств.

В целях побуждения субъектов налогового права к использованию предоставленных прав и исполнению обязанностей, предусмотренных нормами налогового права, используется несколько способов правового регулирования налоговых отношений: запреты, дозволения, позитивные обязывания, стимулы и санкции. Для механизма налогово-правового регулирования характерно преобладание такого способа правового регулирова-

ванных последовательным образом, при помощи которой обеспечивается результативное специально-юридическое воздействие на общественные отношения (см.: Шундиков К. В. Механизм правового регулирования: Учеб. пособие / Под ред. А. В. Малько. Саратов, 2001. С. 54). Названные дефиниции отражают инструментальный подход к пониманию механизма правового регулирования, рассматривая данное понятие как особую систему, объединяющую различные правовые средства. В теории права существует более широкая трактовка механизма правового регулирования, согласно которой он определяется как совокупность правовых средств (инструментов) юридического воздействия, используемых в процессе правового регулирования общественных отношений, а также правовых процессов, таких как правотворчество, применение права и привлечение к юридической ответственности (см., например: Сырых В. М. Теория государства и права: Учебник. М., 2001. С. 161-162).

Раздел II. Механизм правового регулирования

Глава 6. Сущность механизма правового регулирования

ния, как позитивные обязывания, поскольку регулирование налоговых отношений практически всегда осуществляется посредством установления обязанностей, побуждения субъектов налогового права к активным действиям. Осуществляя деятельность в сфере налогообложения, государство предоставляет стороне, состоящей с ним в налоговых отношениях, определенные права. Однако наделение правами происходит только в том объеме, который необходим участнику налогового правоотношения для исполнения возложенных на него обязанностей, что позволяет рассматривать их так же, как элемент обязывания. Поэтому в механизме правового регулирования налоговых отношений преобладают юридические обязанности, а субъективное право сводится, в сущности, к «праву требования» исполнения обязанностей. Эта связка юридических средств свидетельствует, что движущей силой механизма налогово-правового регулирования являются властные веления, исходящие от органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Функциональной характеристикой налогового права выступает налогово-правовой режим. Он представляет собой особый порядок налогово-правового регулирования, выражающийся в специфическом комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание в налоговом праве взаимодействующих между собой дозволений, запретов и позитивных обязываний, создающих особую направленность налогово-правового регулирования.

Налогово-правовой режим выражает неразрывную связь правовой формы и содержания налоговых отношений. В этом качестве он является устойчивым, стабильным элементом механизма правового регулирования налоговых отношений. Налогово-правовой режим реализуется через механизм правового регулирования налоговых отношений. Если механизм налогово-правового регулирования показывает, каким образом осуществляется правовое регулирование налоговой сферы, то правовой режим выступает содержательной характеристикой конкретных правовых средств, призванных организовать, ввести в необходимые рамки налоговые отношения.

Налогово-правовой режим выражает степень императивности юридического регулирования налоговых отношений, нали-

чие ограничений или льгот в налоговом праве, допустимый уровень активности субъектов налоговых правоотношений, а также пределы их правовой самостоятельности.

Налогово-правовому режиму присущи следующие основные признаки:

— устанавливается законодательством о налогахл, сборах и обеспечивается государством;

— имеет целью специфическим образом регламентировать налоговые отношения, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты;

— представляет собой особый порядок правового регулирования налоговых отношений;

— создает особую направленность налогово-правового регулирования.

В зависимости от степени охвата общественных отношений, образующих предмет налогового права, налогово-правовой режим может быть общим (первичным) и специальным (вторичным).

На существование общего режима налогообложения указывают, например, ст. 346⁶, 346", 346¹³ НК РФ. Первичный налогово-правовой режим является комплексом правовых средств, выражающих исходные соотношения способов правового регулирования налоговых отношений. В основе первичного налогово-правового режима лежат позитивные обязывания («позитивными» обязывания в данном случае названы потому, что запреты — тоже обязывания; здесь же имеется в виду лишь обязанность к активному поведению — например, уплатить налог). Преобладание в налогово-правовом режиме именно позитивных обязываний и характеризует его как обязывающий правовой режим.

Суть обязывающего налогово-правового режима состоит в обеспечении потребностей государства и муниципальных образований денежными средствами: законодатель предусматривает систему строгих позитивных обязываний, направленных на уплату налогов и сборов, которые распространяются на всех граждан. В результате государство вводит четкий и одинаковый для всех порядок налогообложения, необходимый для обеспечения налоговой дисциплины.

Раздел II. Механизм правового регулирования

Глава 6. Сущность механизма правового регулирования

На наличие специальных (вторичных) налоговых режимов указывают, например, ст. 18 и раздел VIII НК РФ. Вторичные режимы выступают модификацией общего налогово-правового режима и характеризуются наличием особых правил, носящих индивидуально-определенный характер.

Механизм правового регулирования налоговых отношений представляет собой сложную систему, обладающую единством. В структуре единого механизма налогово-правового регулирования выделяются механизм налогового правотворчества и механизм реализации налогового права, каждый из которых, действуя на соответствующей ему стадии правового регулирования — налоговом правотворчестве и правореализации, — характеризуется специфическими, только ему присущими правовыми средствами.

Механизм налогового правотворчества имеет своим объектом систему общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. В процессе налогового правотворчества применяются такие правовые средства, как юридическая техника, правотворческая инициатива в налоговых отношениях, процедуры рассмотрения и принятия налогового, нормативно-правового акта, его официальное опубликование и др. Конечным результатом налогового правотворчества является система налоговых нормативных правовых актов, которые образуют нормативную базу, основание механизма реализации налогового права. Данный механизм представляет собой совокупность правовых средств, призванных обеспечить реализацию норм налогового права в конкретных налоговых правоотношениях. В числе этих средств, в частности, выступают методы толкования норм налогового права, акты применения норм налогового права и др. Конечным результатом действия механизма реализации налогового права выступает налоговое правоотношение, поскольку все правовые средства данного механизма применяются с единственной целью — создать предусмотренную налоговым правом систему налоговых правоотношений. С переводом норм налогового права в деятельностную сферу, в область конкретных налоговых правоотношений обеспечивается реальное исполнение обязанностей. Однако осуществление субъектами налогового права действий, противоречащих нормам налогового права, оправдывает существование государственного

принуждения в сфере налоговых отношений. Правовым основанием этого выступают налоговые правонарушения, а также нормы налогового права, устанавливающие санкции за совершенные налоговые правонарушения и определяющие порядок применения налоговой ответственности.

Механизм налогового правотворчества и механиз^реализа-ции налогового права как составные части единого целого — механизма правового регулирования налоговых отношений — находятся между собой в тесной иерархической взаимосвязи, которая выражается в том, что конечные результаты действия одного механизма служат началом, основанием функционирования другого. Последующий механизм обеспечивает достижение целей налогово-правового регулирования, которые не представляется возможным реализовать на предшествующей стадии правового регулирования налоговых отношений.

Механизм налогового правотворчества завершается созданием нормативно-правовой основы — системы налоговых нормативных правовых актов. Действенные правовые средства, призванные обеспечить воплощение норм налогового права в конкретных налоговых правоотношениях, содержит механизм налогово-правового регулирования. Его основание составляют нормы налогового права, т. е. завершение одного механизма служит началом другого. В свою очередь механизм реализации налогового права в основном реализует цели налогово-правового регулирования и обеспечивает создание желательной для государства модели налогообложения. В случае если этот механизм не в полной мере справляется с поставленными задачами и не устраняет налоговых правонарушений, то для борьбы с ними предназначены средства государственного принуждения. Лишь такое органическое и согласованное взаимодействие позволяет государству обеспечивать действенное управление налоговыми отношениями.

Механизм налогово-правового регулирования характеризуется динамической сущностью. Каждый элемент механизма занимает в нем особое место, выполняет специфические задачи и функции и в то же время включается в общую систему правовых средств, способствуя достижению целей механизма в целом. Объединенные в механизме правового регулирования налоговых отношений юридические средства образуют единую

Раздел II. Механизм правового регулирования

Глава 6. Сущность механизма правового регулирования

комбинацию элементов, предназначенных для постоянного функционирования.

В механизме правового регулирования налоговых отношений используются разнообразные юридические средства, в числе которых особо выделяются такие элементы, как норма налогового права, юридический факт в налоговом праве, налоговое правоотношение, юридические средства правореализационной практики (акты реализации прав и обязанностей).

Налогово-правовая норма является своеобразным юридическим средством комплексного характера. В механизме правового регулирования налоговых отношений налогово-правовая норма выполняет двоякую роль. Во-первых, норма налогового права выступает в качестве самостоятельного юридического средства, выполняющего в механизме непосредственно регулятивную и охранительную функцию. Во-вторых, норма налогового права отражает в своем содержании все другие элементы механизма. Будучи моделью реального налогового правоотношения, налогово-правовая норма объединяет разнообразные юридические средства в ту схему правового регулирования налоговых отношений, которая будет реализована на практике.

Юридические факты выполняют в механизме правового регулирования налоговых отношений специфическую роль. Наиболее общая задача юридического факта в рамках механизма налогово-правового регулирования заключается в обеспечении непрерывности связи между налогово-правовой нормой и конкретными субъектами, которые находятся в заданной нормой ситуации. Таким образом, юридический факт играет роль своеобразного «проводника», который связывает идеальные модели налоговых отношений и реальные налоговые правоотношения.

Налоговое правоотношение является средством, с помощью которого вся система юридических средств оформляется в два блока мер поведения в налоговых отношениях, которыми выступают субъективные права и юридические обязанности участников налоговых правоотношений.

Назначение в механизме налогово-правового регулирования юридических средств правореализационной практики (актов реализации прав и обязанностей) в первую очередь заключается в образовании процессуальных форм его практической реализа-

ции. Средства правореализационного характера в механизме налогово-правового регулирования могут выражаться в следующих формах:

— документально выраженную (средства-документы). Например, формально выраженными актами реализации прав и обязанностей являются требование об уплате налога, налоговая декларация, решение руководителя налогового органа о проведении выездной налоговой проверки;

— юридически значимые результативные действия субъектов налоговых правоотношений (средства-деяния). В свою очередь средства-деяния выражаются в четырех формах: соблюдении, использовании, исполнении и правоприменении.

Соблюдение — форма реализации норм налогового права, при которой субъекты воздерживаются от совершения действий, запрещенных налоговым правом. Например, налогоплательщик не препятствует сотрудникам налоговых органов при осуществлении ими своих профессиональных обязанностей и др.

Осуществление (использование) прав — выражается в реализации возможностей, предоставляемых субъектам налоговых правоотношений нормами налогового права. В пределах этой формы происходит осуществление участниками налоговых правоотношений субъективных прав. При этом существуют различия в осуществлении налоговых прав налогоплательщиками и использовании правомочий государственными органами. Налогоплательщики добровольно могут использовать или не использовать предоставленные им налогово-правовыми нормами права. Например, они самостоятельно решают, ис-' Bis пользовать или не использовать налоговые льготы. При осуществлении государственными органами правомочий в налоговых правоотношениях это является не только правом, но и в большинстве случаев обязанностью этих органов. Например, ст. 31 НК РФ содержит перечень прав налоговых органов, которые в большинстве случаев являются одновременно и их обязанностями.

Исполнение — представляет собой выполнение субъектом налогового права возложенных на него обязанностей, выражающееся в совершении действий, предусмотренных налогово-правовой нормой. Например, предоставление налоговой декла-

Раздел II. Механизм правового регулирования

Глава 7. Нормы налогового права

рации выступает исполнением обязанности представлять в налоговый орган по месту учета в установленном порядке налоговые декларации по тем налогам, которые они обязаны уплачивать, если такая обязанность предусмотрена законодательством о налогах и сборах (подп. 4 п. 1 ст. 23 НК РФ).

Правоприменение — это особая деятельность компетентных органов государства или местного самоуправления, выражающаяся в виде специального решения, которое устанавливает права и обязанности участников конкретных правоотношений на основе налогово-правовых норм.

⇐ Предыдущая 10 11 12 13 141516 17 18 19 Следующая ⇒