Бюджетный федерализм в России

⇐ ПредыдущаяСтр 13 из 26Следующая ⇒

Федерализм – принцип разделения политических и экономических полномочий между федеральной, субфедеральной и местной властями.

В настоящее время в РФ главным экономическим механизмом государственного регулирования территориального и регионального развития является бюджетная система, она строится на принципах бюджетного федерализма и имеет три уровня (федеральный, региональный и муниципальный), включает также государственные внебюджетные фонды.

Бюджетный федерализм характеризует основной принцип функционирования бюджетной системы: сочетание автономности бюджетов всех уровней системы и межбюджетных отношений.

Три основных условия бюджетного федерализма:

1) четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

2) наделение соответствующих уровней финансовыми ресурсами для реализации переданных им полномочий;

3) сглаживание дисбалансов различных бюджетов с помощью межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные отношения существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах и принципах. Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых – самостоятельность и равноправие бюджетов всех уровней при соблюдении баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

Бюджетный федерализм изучает различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территорий.

Бюджетная децентрализация невозможна без укрепления финансовых основ местного и регионального управления. Степень финансовой самостоятельности ограничивается рядом факторов.

Долгое время считалось, что неэффективность органов местного самоуправления является главным препятствием к расширению их полномочий. Однако высокий образовательный потенциал, развитие информационных технологий, расширение сферы демократически избранных органов власти и управления, возможностей государственно-общественного контроля за ними частично устраняют эти препятствия. Другая опасность усиленной финансовой основы связана с возможностью усиления сепаратистских, националистических настроений, политического хаоса. Чрезмерная децентрализация, как и чрезмерная централизация, несет в себе разрушительный потенциал.

Системы управления в развивающихся странах, как отмечают эксперты Всемирного банка, более централизованны, чем в развитых странах. За последние 30 лет отмечается лишь небольшой перенос тяжести государственных расходов с национального на более низкие уровни. В странах с индустриальной экономикой, напротив, наблюдалась некоторая централизация государственных расходов.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма, чаще определяемого как фискальный федерализм. Причины этого кроются в сильнейшем влиянии политических и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран. Фискальная, или налоговая, составляющая бюджетного федерализма зависит от типа налоговой системы.

В России практически ежегодно происходят уточнения правил конструирования бюджетов и межбюджетных отношений. Бюджеты принимаются и используются на основе следующих законодательных актов: Бюджетного, Налогового кодексов, Закона о федеральном бюджете на очередной год.

Основные направления эволюции бюджетной системы России в переходном периоде определяются стремлением к достижению большей автономности, самообеспеченности, бездефицитности бюджетов, относительному уменьшению межбюджетных потоков, особенно встречных, децентрализация бюджетной системы.

Доходы и расходы бюджетов (всех уровней)

Преобладающую долю доходов федерального и субфедерального бюджетов составляют налоги (примерно 80%). Наиболее значительные неналоговые доходы – доходы от внешнеэкономической деятельности, от имущества в государственной собственности, от продажи имущества, а также в виде доходов целевых бюджетных фондов и внешних займов.

Налоговая система объединяет три группы налогов: федеральные, региональные и местные.

Распределение федеральных налогов между бюджетными уровнями осуществляется по смешанной схеме.

Исключительно в федеральный бюджет поступают НДС на товары, акцизы на нефть, природный газ, бензин автомобильный, дизельное топливо и т.д., акцизы на все товары, ввозимые в Россию, налог на операции с ценными бумагами, таможенные пошлины, сборы и иные таможенные платежи, доходы от ВЭД, плата за пользование ресурсами и пр.

Ряд федеральных налогов распределяется в определенных пропорциях между бюджетными уровнями, при этом доли расщепления одинаковы для всех регионов. Такие налоги называются регулирующими (см. рисунок 6.2).

- налог на доходы физических лиц – 1 и 99 %

- акцизы на этиловый спирт, водку, ликероводочные изделия и т.д. – 50 и 50.

Федеральный и субфедеральный бюджеты делят между собой также средства целевых бюджетных фондов, среди которых наибольшее значение для регионального развития имели такие как дорожный фонд, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы и т.д. Но в 2001 г. большинство таких фондов было устранено.

К региональным налогам и сборам относятся: налог на имущество организаций, налог на недвижимость, транспортный, на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы.

В структуре доходов консолидированного бюджета за годы реформ доля субъектов колеблется вокруг 50 % - в этом отношении Россия ближе всего находится к США.

Подавляющая часть всех расходов бюджетов субъектов используется для нужд экономики и населения соответствующих регионов. В структуре их расходов первое место занимают социально-культурные мероприятия, далее государственная поддержка отраслей народного хозяйства. При существующем распределении полномочий по бюджетным расходам на долю субъектов РФ приходится почти половина расходов консолидированного бюджета на государственное управление, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, более 70% - на государственную поддержку отраслей, более 75% - на социальные мероприятия.

Межбюджетные трансферты.

В бюджетной системе РФ используются только вертикальные трансферты. Основной источник – Фонд финансовой поддержки регионов. Правила его формирования и распределения средств часто менялись. Назначение общих трансфертов из ФФПР – выравнивание так называемой бюджетной обеспеченности территорий. Финансовую поддержку получают те регионы, у которых средняя бюджетная обеспеченность на душу населения ниже среднего по субъектам с учетом понижающего коэффициента (0, 9). Идут на социальные выплаты.

Выравнивающая функция трансферта обеспечивает определенный уровень социального обслуживания региона. Однако с другой стороны этот механизм не имеет никакой стимулирующей функции и порождает определенные иждивенческие настроения со стороны регионов-реципиентов.

Помимо общего выравнивающего трансферта в бюджеты субъектов поступают различные целевые трансферты.

Главными задачами совершенствования межбюджетных отношений являются:

- уменьшение числа регионов, получающих выравнивающий трансферт посредством укрепления финансовой базы региональных бюджетов;

- переориентации финансовой помощи из федерального бюджета в большей степени на стимулирование экономического развития регионов;

- усиление контроля за целевым и эффективным использованием финансовой помощи.

-3-

Бюджетная система региона

Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации аккумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков государства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и доходов.

В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения с «центром» и реже с другими территориальными уровнями.

По элементному составу региональные бюджетно-налоговые системы аналогичны общегосударственным, отличаясь только отношениями.

Например: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению и использованию.

Региональные бюджетно-налоговые системы состоят из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархическом построении территориальной организации государства (например: если населенный пункт входит в состав района, район - области, и т. д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа «государство-регион».

Основные функции, которые призвана выполнять бюджетная система региона:

• создание условий повышения уровня и качества жизни населения региона;

• содействие справедливому распределению доходов между отдельными группами населения, проживающего на территории региона;

• развитие деловой активности в регионе путем направления региональных инвестиций, подконтрольных администрации, в «точки роста» регионального хозяйственного комплекса через бюджет развития региона или путем прямых государственных инвестиций;

• выравнивание условий предпринимательства в территориальных образованиях региона путем развития производственной, социальной и рыночной инфраструктур.

Эти функции носят общий характер и действенны в любых странах и условиях. На определенном этапе эти функции могут претерпевать видоизменения, могут появиться новые задачи, вызванные особенностями экономики.

Бюджетная система региона включает в себя консолидированный бюджет и внебюджетные фонды.

Консолидированный бюджет региона включает в себя непосредственно сам бюджет региона, бюджеты городов регионального подчинения, а также консолидированные районные бюджеты, каждый из которых объединяет административно входящие в состав района бюджеты местных органов власти (местные бюджеты).

Консолидированный бюджет региона состоит из доходов и расходов. Доходы регионального бюджета образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений (см. подробнее следующий вопрос)

В структуре доходов консолидированного бюджета региона основное место занимает налог на прибыль. Далее, по мере убывания, следуют: НДС, подоходный налог с физических лиц, сборы и разные неналоговые доходы, налог на имущество. Остальные доходы бюджета составляют в его структуре менее 1/10.

В структуре расходов основное место занимают расходы на социально-культурные мероприятия (42, 9%), на народное хозяйство, причем большую часть в расходах на народное хозяйство составляют государственные дотации, а в них, в свою очередь, большую часть занимают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство.

Документом, регламентирующим разработку проекта бюджета, является инструктивное письмо Минфина РФ.

Основной метод составления регионального бюджета - сценарное прогнозирование, суть которого состоит в рассмотрении нескольких вариантов развития экономики региона.

Один из вариантов базируется на предпосылке, что ход развития регионального сообщества не будет нарушаться изменениями внутриполитической ситуации в стране, что позволит за год достичь стабилизации финансового и хозяйственного положения дел. Другой вариант предполагает действие негативных факторов, препятствующих стабилизации положения дел в экономике региона.

Контроль за исполнением бюджета осуществляется местными органами КРУ Минфина. Кроме того, региональная администрация осуществляет и текущий контроль, в частности проводятся оперативные проверки целевого использования выделенных бюджетных средств.

Региональные бюджетные системы включают в себя местные бюджеты.

Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляется органами местного самоуправления.

Местные бюджеты финансируют местные расходы, которые, особенно в сельских районах, имеют для населения большое значение. Это главным образом социальные запросы населения: здравоохранение, образование, жилищное строительство, строительство и эксплуатация дорог местного значения, благоустройство, социальное обеспечение, торговля и общественный порядок.

Основой установления ответственности и объема расходов местных органов является степень общегосударственной значимости тех или иных расходов. Часть расходов государством признается обязательными на всей территории страны и закрепляется в законодательном порядке за местными властями. Эти расходы находятся под особым контролем центра.

В одних странах местные расходы финансируются в основном за счет дотаций (субсидий, субвенций) от вышестоящих органов власти, в других - за счет поступлений местных налогов, которые более разнообразны, чем основные налоги, формирующие центральный бюджет. Разнообразие относится не только к наименованиям налогов, но и к способам их установления, исчисления.

На местные налоги сильное влияние оказывают исторические традиции, что часто делает невозможным механическое заимствование местных налогов одной страны для другой.

Местными являются налоги, которые устанавливаются самостоятельно органами местного самоуправления, и платежи по которым полностью поступают в местные бюджеты.

В этом смысле в России многие местные налоги, например, налог на имущество физических лиц, земельный налог и регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, не являются «местными налогами» в полном смысле, так как они устанавливаются федеральными органами власти и, более того, не полностью поступают в местные бюджеты.

По структуре, перечню элементов, выполняемым функциям, видам доходов, их перераспределению, способу построения местные бюджетные системы во многом аналогичны региональным.

Во многих странах мира законодательно определено, что собственные доходы местных бюджетов не могут быть отчуждены и что местные органы власти, в отличие от региональных и государственных, обязаны придерживаться плана доходов и расходов бюджета, не допуская превышения доходов над расходами.

Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых систем имеет в условиях российской экономики два аспекта:

- С одной стороны, рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

- С другой стороны, рассматриваются финансовые отношения между органами государственного управления Федерации и структурами местного самоуправления.

В общем случае организация в России финансовых взаимоотношений между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует решения трех взаимосвязанных вопросов.

1) По каким принципам должна быть распределена между разноуровневыми органами власти и управления ответственность за осуществлением соответствующих расходов.?

2) Как необходимо распределить источники доходов для покрытия указанных расходов?

3) Связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые поступления обычно не совпадают по объему.

Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты ситуации на протяжении последних 3 лет - отсутствие единства взаимоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индивидуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъектами.

Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнанных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политики внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порождало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло подозревать федеральные органы в проведении протекционистской политики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострение межнациональных противоречий и сепаратистских настроений.

Необоснованный дисбаланс в отношениях российского правительства с регионами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и предоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис «о неравноправности субъектов Федерации». Появились даже различные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и дотациям из него.

Безусловно, фискальное выравнивание по регионам России еще долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.

-4-

⇐ Предыдущая 8 9 10 11 121314 15 16 17 Следующая ⇒