Сущность конституционно-правовой ответственности

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 7Следующая ⇒

До 1980-х гг. в научной литературе популярным было мнение о том, что в конституционном праве нет санкций, а выполнение предписаний этой отрасли права обеспечивается, если в этом возникает необходимость, санкциями других отраслей права – уголовного, административного, гражданского. Как отмечает С.А. Авакьян, «такой подход был в принципе ошибочен даже тогда, когда вообще было мало норм конституционного (государственного) права, тем более содержащих меры ответственности, санкции, хотя и в то время они существовали. Если есть отрасль права, она должна обеспечивать реализацию своих норм прежде всего собственными средствами, в том числе мерами ответственности, санкциями, а уже затем мерами других отраслей права»[1].

Осознание и становление конституционно-правовой ответственности началось с 1980-х гг. и было вызвано реформами в сфере публично-правовых отношений, преобразованием структуры высших органов власти и избирательной системы. Это не означает, что вопросы государственно-правовой ответственности совсем не исследовались раньше. Так, ещё в дореволюционный период появлялись работы, посвящённые, например, проблемам особой ответственности правительства за свою деятельность. Но всё же именно рассмотрение вопросов конституционно-правовой ответственности в её реальном государственно-правовом обрамлении стало возможным только в 70-80-е гг. XX в. Существенный вклад в развитие научных положений о данном виде ответственности сделали такие учёные, как С.А. Авакьян, Б.Т. Базылев, А.А. Белкин, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, В.О. Лучин, А.Ф. Черданцев и др.

Существует ряд причин, по которым не всеми признавалось наличие особой конституционно-правовой ответственности.

Во-первых, это упомянутый вывод о том, что действие норм конституционного права обеспечивается санкциями других отраслей права. Этот вывод следует признать несостоятельным, поскольку такие санкции применяются не за конституционно-правовые составы правонарушений. Налицо фактически два вида правонарушений. За первое наступает конституционно-правовая ответственность, а за второе – отраслевая. Например, подлог на выборах вызывает такие меры конституционно-правовой ответственности, как признание выборов недействительными, расформирование избирательных комиссий. Вместе с тем, для виновных лиц может наступить административная или уголовная ответственность. Таким образом, можно говорить о «совмещённых» составах правонарушений, которые вызывают два вида ответственности. Но речь ни в коем случае не идёт о двух наказаниях, применяемых к одному и тому же субъекту правоотношения. В противном случае это противоречило бы общетеоретическим принципам ответственности. Нет, адресаты ответственности разные. В нашем случае для выборов признание их недействительными имеет адресатом избирательные комиссии, кандидатов, всех тех, кто не обеспечил законности проведения выборов. А вторая мера (административное или уголовное наказание) применятся к конкретному лицу за его деяние, квалифицируемое как административный проступок или уголовное преступление.

Во-вторых, ещё одной причиной, по которой далеко не всеми признавалась конституционно-правовая ответственность с её особыми санкциями, это достаточно ограниченное развитие самих конституционно-правовых отношений, характерное для нашей страны в советский период[2]. В условиях строжайшей партийно-государственной дисциплины практически невозможно было представить поведение, не соответствующее нормам конституционного права. Например, просто нельзя было создавать общественные объединения с целями, не соответствующими официальной идеологии. Поэтому и не нужны были нормы о запрете таких общественных объединений, чтобы невольно не вызвать мысли о возможном политическом плюрализме. Кроме того, даже если возникала ситуация, когда можно было говорить об ответственности, когда существовала сама конституционно-правовая санкция, на практике старались не доводить до оформления конституционно-правового правонарушения и применения такой санкции. Например, формально была предусмотрена ответственность депутатов в виде их отзыва избирателями. Но если уж доходило до отзыва депутата, то его вынуждали писать заявление об уходе по собственному желанию, ведь в противном случае партийным органам пришлось бы признать ошибочность подбора кандидатуры.

Сегодня вопрос о конституционно-правовой ответственности стал актуален в силу масштабного развития и усложнения конституционно-правовых отношений. Например, с признанием института президента появился вопрос о досрочном прекращении его полномочий, а с созданием конституционного суда, который вправе признавать недействующими акты государственных органов, также следует говорить о конституционно-правовой ответственности таких органов[3].

В теории ответственности выделяют три аспекта:

1) внутреннее отношение субъекта правоотношений к своему долгу в части выполнения требований правовых предписаний;

2) ответственность, предполагающая возможность спросить с субъекта правоотношений отчёт за его действия;

3) применение санкций (наказания) к субъекту правоотношений в связи с оценкой его поведения.

Первый и второй варианты рассматриваются как проявление позитивной ответственности, а третий – негативной.

Позитивная ответственность – это ответственность субъекта правоотношений перед самим собой (перед своей совестью) либо перед кем-то, кто может оценить его поведение. Оценивается поведение, в целом соответствующее закону, поэтому и ответственность называется позитивной.

Не для всех отраслей права характерно наличие позитивной ответственности. Например, применительно к уголовному праву естественно говорить об ответственности как наказании за уже совершённые деяния (о негативной ответственности). Но в конституционном праве объективно существуют основания для выделения позитивной ответственности. Типичный пример такой ответственности – представление Правительством Российской Федерации отчёта об исполнении федерального бюджета Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также ежегодного отчёта о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации[4]).

Но важнейшей проблемой конституционно-правовой ответственности является негативная ответственность. Такая ответственность связана не только с правовыми нормами, часто она определяется политическими соображениями и оценками. Так, неэффективно работающее правительство, не нарушающее ни одной нормы права, будет отправлено в отставку. Даже успешно работающее правительство может кого-то «не устроить» – тогда его тоже отправят в отставку. Таким образом, конституционно-правовая ответственность зачастую есть политическая ответственность, всего лишь сопровождаемая конституционно-правовой формой[5].

Конституционно-правовая ответственность связана также и с нравственной стороной принятия соответствующих мер. Известен пример отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации решением Президента Российской Федерации по таким мотивам. А, например, В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации»[6] есть норма о том, что судья должен обладать безупречной моральной репутацией. Если полномочия судьи Конституционного Суда Российской Федерации будут прекращены досрочно по данному основанию, то это также будет применением мер конституционно-правовой ответственности.

Итак, стремиться следует к тому, чтобы меры конституционно-правовой ответственности применялись за нарушение норм права. Но иногда такое невозможно по различным соображениям (например, необходимо поддерживать высокий статус судьи безупречной репутацией тех, кто носит это высокое звание) и на первый план выступают политические, деловые и даже моральные критерии.

Ещё одна проблема конституционно-правовой ответственности связана с ответом на вопрос, во всех ли случаях применения мер принуждения можно говорить о конституционно-правовой ответственности? Однозначный ответ дать нельзя, всё зависит от ситуации. Например, допущенные к участию в выборах кандидаты в депутаты, не набравшие определённого числа голосов избирателей, обязаны вернуть соответствующую часть средств, полученных ими от избирательных комиссий. Если они не сделают этого добровольно, возможно принудительное взыскание. В данном случае это, разумеется, не будет санкцией.

Ещё один вопрос связан с тем, во всех ли случаях наступления для субъекта конституционно-правовых отношений негативных последствий следует говорить об особой ответственности? Опять же всё связано с применением санкций, если они есть – есть и конституционно-правовая ответственность. Если негативные последствия нельзя рассматривать как санкцию, то нельзя вести речь и о применении конституционно-правовой ответственности. Например, кандидату в депутаты, который не представил соответствующих документов, избирательная комиссия откажет в регистрации (но после того, как документы будут представлены, регистрация будет произведена). В этом и других подобных случаях чья-либо ответственность не наступает, ни к кому не применяются санкции, хотя негативные последствия для одной из сторон очевидны.

Таким образом, в негативной конституционно-правовой ответственности налицо элемент наказания. Есть ли вина субъекта, несущего ответственность, это уже другой вопрос. Как мы отмечали ранее, здесь далеко не всё однозначно. Важно то, что принимаемая мера выглядит как санкция, что именно так её рассматривает принимающий решение субъект права[7]. Например, уже называвшийся нами отказ в регистрации кандидата в депутаты по причине непредставления необходимых документов не будет конституционно-правовой санкцией, но отмена регистрации ранее зарегистрированного кандидата при выявлении подлога документов будет уже мерой конституционно-правовой ответственности.

Меры негативной конституционно-правовой ответственности (санкции) можно, пусть и с определённой долей условности, классифицировать. Учитывая цели и задачи настоящего исследования, нет необходимости в подробном изложении данного материала, но общую картину составить всё же следует. Итак, обзорный перечень мер конституционно-правовой ответственности выглядит таким образом.

1. Меры, принимаемые к физическим и юридическим лицам для обеспечения интересов государства и народа.

Например, конституционному праву известен институт лишения гражданства. Такая мера конституционно-правовой ответственности существовала в СССР. Конституция Российской Федерации устанавливает, что никто не может быть лишён своего гражданства (ст. 6). Существует и такая мера конституционно-правовой ответственности, как отмена ранее принятого решения о принятии в гражданство. Она применяется, если лицо представило ложные документы и на их основе получило гражданство и все связанные с этим фактом льготы. Следует заметить, что отмена решения – это не просто приведение ситуации в первоначальное состояние, но и санкция в отношении виновного лица, поскольку его начавшиеся отношения с государством подлежат прекращению.

Меры конституционно-правовой ответственности в интересах обеспечения соблюдения законодательства могут применяться и к политическим партиям, иным общественным объединениям и религиозным организациям. Федеральные законы «О противодействии экстремистской деятельности»[8] и «Об общественных объединениях»[9] предусматривают возможность вынесения предупреждения общественному объединению в связи с его деятельностью, не соответствующей закону, а также приостановления деятельности общественных объединений. Если эти меры не привели к устранению нарушений, то следует ликвидация общественного объединения и запрет на его деятельность по решению суда. Такие же санкции установлены специально для политических партий Федеральным законом «О политических партиях»[10].

Кроме того, в рамках конституционно-правовой ответственности возможно лишение физических лиц ранее полученных ими от государства поощрений. Это происходит в случае, если вскрылось отсутствие оснований для их получения либо последующее поведение лица вынуждает государство отозвать свои поощрения. Речь идёт о лишении государственных наград и званий.

2. Меры, принимаемые для обеспечения федеративных и иных конституционных правоотношений «по вертикали».

В федеративных государствах неизбежно возникает проблема конституционно-правовой ответственности сторон в федеративных отношениях. И.Н. Барциц назвал эту проблему проблемой федеративной ответственности[11]. Можно назвать целый ряд противоправных действий, которые могут быть допущены субъектом Российской Федерации:

а) нарушение Конституции Российской Федерации, которое выразилось в принятии правовых актов или совершении действий, противоречащих нормам Конституции;

б) систематическое или массовое нарушение прав и свобод человека и гражданина;

в) нарушение государственного суверенитета Российской Федерации (например, принятие правовых актов, направленных на односторонний выход субъекта из состава Российской Федерации);

г) нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектом Федерации;

д) самовольное введение особых режимов на территории субъекта Российской Федерации;

е) создание и использование на территории субъекта Российской Федерации вооружённых формирований и др.

3. Меры, принимаемые в связи с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, депутатов и должностных лиц.

Это могут быть меры, результатом которых станет прекращение деятельности органа, его ликвидация либо формирование в новом составе. Кроме того, существуют такие меры конституционно-правовой ответственности, как роспуск, прекращение полномочий, расформирование, переформирование органа, прекращение полномочий соответствующего лица. Применительно к законодательству Российской Федерации речь идёт, например, о возможности роспуска Государственной Думы Президентом Российской Федерации, об отрешении от должности самого Президента Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления.

Примером упразднения органа как меры конституционно-правовой ответственности служит то, что Президент Российской Федерации может ликвидировать любой федеральный орган исполнительной власти, кроме Правительства Российской Федерации. Особой конституционно-правовой санкцией является выражение недоверия Правительству со стороны парламента, отказ в доверии.

4. Меры, принимаемые в связи с реализацией избирательных прав граждан и организацией избирательного процесса в России. Подробнее эти меры будут рассмотрены в следующем параграфе настоящего исследования.

Проводя общую характеристику конституционно-правовой ответственности, нужно остановиться на проблемах, связанных с виной в рамках данной ответственности.

Следует принимать во внимание, что зачастую применение конституционно-правовых санкций обусловлено наличием в деянии субъекта правоотношений вины. Но как уже было отмечено, конституционно-правовая ответственность может быть применена даже к субъекту, в действиях которого не усматривается вины. Так, в определённых случаях вина может выражаться в виде конкретного умышленного деяния – глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации издал акт, признанный судом как противоречащий Конституции Российской Федерации, не отменяет его даже после предложения Президента Российской Федерации, в результате чего может быть отрешён Президентом от должности. В других же случаях в деянии субъекта конституционно-правовых отношений трудно найти вину, но говорить об ответственности всё же уместно. Например, депутат, избранный в парламент по списку политической партии, не согласен с партийной позицией по какому-либо вопросу и по этой причине принимает решение о выходе из парламентской фракции партии. Это влечёт решение парламента о прекращении его депутатских полномочий. В данном случае нельзя говорить о вине депутата в материальном смысле, но с позиций конституционно-правовой ответственности для применения санкции достаточным становится несоблюдение формальных требований закона о партийной и фракционной дисциплине.

О конституционно-правовой ответственности можно говорить даже в тех случаях, когда налицо строго правомерное поведение субъекта[12]. Так, Государственная Дума, трижды не давшая согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, распускается Президентом России в соответствии с ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации. Очевидно, что никакой вины Государственной Думы в этой ситуации нет, но санкция применяется. В этом и проявляется соотношение политического и правового моментов в рамках конституционно-правовой ответственности, о котором говорилось ранее.

И, наконец, ещё один аспект конституционно-правовой ответственности, о котором упоминалось ранее – не всякое неблагоприятное последствие следует рассматривать как санкцию. Это приводит к выводу о том, что в конституционно-правовых отношениях нельзя путать санкции и просто отрицательные последствия.

Таким образом, конституционно-правовая ответственность – это самостоятельный вид юридической ответственности, выделяемый учёными наряду с уголовной, административной и гражданско-правовой ответственностью. Отдельные исследования данного вида ответственности проводились ещё в дореволюционной России, но глубокая проработка теории конституционно-правовой ответственности началась в нашей стране лишь в конце 1980-х гг., что было связано с динамичным развитием государственно-правовых отношений. В настоящее время меры конституционно-правовой ответственности широко применяются на практике, обеспечивая стабильность конституционно-правовых отношений в государстве.

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 Следующая ⇒