ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Цели и функции государственного управления взаимообусловле­ны. Если первые отвечают на вопрос «что делать? », то вторые — «как делать? ». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как», и, наоборот, немного проку в знании «как» при не­ведении относительно «что».

Понимание природы функций государственного управления (собирательное понятие) исходит из сущности государственного управления. Поскольку (что уже отмечалось) управление довольно часто рассматривается через деятельность, то в научной и учебной литературе можно встретить трактовку функций управления как определенных видов труда, трудовой деятельности, отрасли работы в сфере управления, элементов управленческого процесса, стадий управленческого цикла и т.д. и т.п. Имеет место смешение явле­ний, подмена элементов управленческой деятельности управляю­щими воздействиями, вследствие чего деформируется вся система государственного управления, а само управление приобретает призрачный, иллюзорный характер.

Практика управления убедительно показывает, что многие виды, формы, методы, процедуры и т.п. управленческой деятельности не выходят за пределы определенного органа (аппарата) управления, не соприкасаются ни с другими государственными органами, ни с управляемыми объектами, а представляют собой так называемую внутриаппаратную работу.

Разумеется, что многие из них связаны с формированием и реа­лизацией управляющих воздействий, которые непосредственно ор­ганизуют управляемые объекты, оказывают влияние на актив­ность других самостоятельных компонентов субъекта управления, выражают взаимодействие управляющей и управляемой систем и внутри них, но все же большинство из этих элементов управленче­ской деятельности не являются сами по себе управляющими факто­рами.

Пора уже все-таки осознать, что между управленческой деятель­ностью и управлением существует большая разница. Как уже говори­лось ранее, управление есть результат (продукт) управленческой дея­тельности, состоящий в реальном управляющем воздействии, вслед­ствие которого в управляемом объекте происходят какие-то позитивные перемены, что-то улучшается, становится другим. Но мо­гут быть ситуации, которых вокруг каждого из нас полным полно, когда имеется много государственных органов, в них большой аппарат что-то ежедневно делает, а в жизни от всего этого нет никаких сдвигов, более того, она по основным параметрам ухудшается. В качестве при­мера приведем развитие страны с 1975 по 2000 г., когда огромный го­
сударственный аппарат вверг производительные силы страны в сис­темный и глубокий кризис, выхода из которого еще не видно.

Целесообразно поэтому специальное понимание функций государ­ственного управления. К таковым относятся конкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преоб­разования управляемых объектов или его собственных управляю­щих компонентов. Функция управления — это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и воспринимают.

Предмет функций управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирова­ния, к примеру, это конкретные отношения между людьми, став­шие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у назван­ной выше функции — это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.). Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразова­ния управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функ­ции: в функции регулирования — это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления тесно связаны с общест­венными функциями государства и отражают способы осуществле­ния последних. Если общественные функции государства (2.3)¹ раскрывают, в чем заключается его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают, как, каки­ми способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой опреде­ленный вид управляющего воздействия, который как бы пронизы­вает иерархию государственных органов и является общим, типо­
вым для них. Поэтому в структуре государства функция государ­ственного управления получает известную дифференциацию, рас­пределение и рассредоточение в управленческих функциях различ­ных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики «функций государственного управления» и «управлен­ческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем.

К примеру: в Конституции Российской Федерации есть глава П «Права и свободы человека и гражданина», которая в своей реали­зации обеспечивается и гарантируется всеми конституционными положениями и прежде всего главой I «Основы конституционного строя». И гражданину в общем-то безразлично, на каком уровне и кем конкретно решаются вопросы его жизнедеятельности, для не­го важно, чтобы они действительно решались посредством функ­ций государственного управления. А вот какой орган государства через закрепленные за ним управленческие функции будет решать данные вопросы, это уже дело самого государственного аппарата, который должен уметь их так распределить по горизонтали и по вертикали, чтобы по всей территории страны и применительно к каждому человеку положения Конституции (добавлю, и законов) Российской Федерации реально и справедливо применялись и ис­полнялись.

Общее в функциях государственного управления и управленче­ских функциях государственных органов состоит в том, что, во-пер­вых, и те, и другие являются управляющими воздействиями госу­дарства и, во-вторых, и те, и другие имеют одно и то же назначе­ние — оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний. Различие между ними проходит:

а) по субъекту воздействия — функции государственного управле­ния осуществляются всей организационной структурой аппарата государственного управления, управленческие функции государ­ственного органа — непосредственно данным, конкретным органом;

б) по объему (пределам) влияния — функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области,
крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления обществен­ной системы;

в) по средствам реализации — функции государственного управ­ления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов — теми полномочиями и орга­низационными возможностями, которые предоставлены данному органу;

г) по характеру — функции государственного управления отра­жают объективные взаимосвязи государства и управляемой обще­ственной системы, управленческие функции для каждого государ­ственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздей­ствий данного государственного органа.

В результате управленческие функции государственных орга­нов можно определить как юридически выраженные управляю­щие воздействия отдельных государственных органов, либо их должностных лиц, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управля­ющих компонентов каких-либо иных структур. Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также разли­чаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реали­зации (совокупности средств воздействия). Но к этим парамет­рам добавляется еще один — объем управленческой функции го­сударственного органа, определяющий меру ее участия в осуще­ствлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государ­ственного органа в структуре управляющей системы и очерчива­ет пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функ­ции государственных органов (далее, в целях экономии слов — просто функции управления) в силу специфики их параметров под­разделяются на ввды.

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со сто­роны государственных органов управляемыми объектами. Тем са­мым в зависимости от направленности и места приложения воздей­ствия можно выделить внутренние и внешние функции управле­ния.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существова­ние обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построе­нием государства как субъекта управления, актуальностью упо­рядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Це­левая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждо­му государственному органу, а в нем — его должностному лицу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соотве­тствующее общественным потребностям в государственном управ­лении.

У разных государственных органов осуществление внутренних функций управления занимает различный объем. Органы цент­ральных, федеральных уровней уделяют, вполне обоснованно, большое внимание управлению нижестоящими органами и вооб­ще совершенствованию организационной структуры и функцио* нальных параметров государственного управления. Низовые орга­ны, в том числе и местного самоуправления, заняты в основном не­посредственным воздействием на социальные компоненты общественной системы, управлением соответствующими объекта­ми.

Внешние функции управления выражают непосредственно про­цесс воздействия государственных органов на общественные про­цессы (управляемые объекты). В них — основной смысл и содержа­ние государственного управления, его общественное предназначе­ние. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизон­тальным построением организационной структуры государства, а с другой — особенностями целей и содержания деятельности раз­ных управляемых объектов.

Разграничение внутренних и внешних функций управления имеет важный аналитический и практический смысл. Ведь не секрет, что в управлении бывают случаи, когда проведение раз­личных мероприятий по организации управляющей системы, подготовке и доведению управленческих решений, проверке вы­шестоящими нижестоящих органов и должностных лиц и инфор­мированию вторыми первых, кадровым перемещениям и т.п. ав­томатически выдается за средство усиления управляющих воз­действий на общественную систему, управляемые объекты, тогда как на самом деле этого-то и не происходит. И в основном по той причине, что все подобные мероприятия «замкнулись» в самой управляющей системе, «прокрутились» в ней и не вышли, не кос­нулись вплотную деятельности людей (с соответствующими ре­сурсами) по воспроизводству материальных, социальных и духов­ных ценностей.

Вместе с тем нельзя недооценивать роль внутренних функций управления. Разлад и противоречия в управляющей системе, отсу­тствие субординации и координации в управляющих воздействи­ях государственных органов, слабость исполнительской дисцип­лины, не говоря уже об игнорировании решений вышестоящих ор­ганов, другие аналогичные проявления ставят вообще под сомнение способность управляющей системы что-то делать в обще­стве и как-то влиять на его процессы. Необходимо ответственное отношение и к тем, и к другим функциям управления и согласова­ние их пропорций.

По критерию содержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические. Общи­ми являются такие функции управления (внутренние и внеш­ние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвя­зи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов меж­ду собой и с управляемыми объектами, характерны для функци­онирования всех компонентов субъекта государственного управ­ления.

'См.: Фалмер РМ. Энциклопедия современного управления: Пер. с англ. М., 1992. Т. 1—5.

Среди общих в научной литературе называют разные функции: P.M. Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле¹; К. Киллен выделяет планирование, организацию, руко­водство, мотивацию, контроль¹; Г. Кунц, С. О 'Доннел — планиро­вание, организацию, комплектование штатов, руководство и лидер­ство². Характерно, что почти в любой научной работе по управле­нию рассмотрение функций управления начинается с функций планирования — настолько она признается актуальной и необхо­димой. Думается, что по характеру и последовательности действий к общим функциям управления целесообразно относить следую­щие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспе­чение, контроль.

Управление тем или иным процессом обычно начинается с того, что он выделяется в качестве определенного образования и ему придается соответствующая организация, связанная с реализаци­ей актуальных целей. Если нет организации людей, объединенных общей целью, то нечего и планировать, ибо планирование есть на­чертание путей движения данной организации к поставленным пе­ред ней целям. Когда создана организация и имеются планы ее социальной активности, то возникает необходимость в регулиро­вании — установлении правил поведения каждого члена организа­ции в ее рамках и предусмотренных плановых параметрах. Под требования, вытекающие из целей организации, планов их дости­жения и норм поведения, подбирается персонал, способный осуще­ствить все намеченное. Возникает динамика управления, которая нуждается в постоянном отслеживании (контроле). Все названные общие функции управления можно представить и в иной последо­вательности, поскольку их расположение диктуется конкретной управленческой ситуацией.

Специфические функции управления отражают особенное содер­жание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием мно­гих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализу­ются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и детерминированы в основном за­просами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы спе-

'См.: Киллен К. Вопросы управления: Пер. с англ. М., 1981. С. 31—-108. 'См.: Кунц Г., О'Доннел С. Указ. соч. Т. 1—2.

цифических функций управления по видам управляемых объек­тов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требу­ет совсем иных управляющих воздействий, чем управление духов­ными объектами, и т.д. Даже такие специфические функции уп­равления, как финансирование, инвестирование, налогообложе­ние, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование, аккредитирование и др., в каждом из видов управ­ляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей под­системе получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону. Особую подгруппу специфических функций управления составля­ют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.

6.5. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ЕЕ ЮРИДИЧЕСКОЕ ОФОРМЛЕНИЕ

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, об­щие и специфические) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления. Эта структура обеспе­чивает как управленческую взаимосвязь государства — субъекта управления и общественной системы, так и его внутреннюю сох­ранность и динамичность как управляющей системы. «Карка­сом», несущей конструкцией функциональной структуры госуда­рственного управления выступают функции государственного управления, вокруг которых и для которых формируются управ­ленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государственного управления осуществляется посред­ством определенного комплекса управленческих функций госу­дарственных органов, расчлененных в вертикальном и горизон­тальном отношениях.

На характер и конфигурацию функциональной структуры госу­дарственного управления влияет много обстоятельств: уровень са­моуправления управляемых объектов, развитость местного само­
управления, форма государственного устройства, форма правле­ния, свойства самого государства — его демократизм, социальная направленность, правовое оформление и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в том, чтобы в функциональной структуре го­сударственного управления поддерживать рациональность и эф­фективность, с одной стороны, гибкость и адаптационность к изме­няющимся целям, с другой. Особенно сложно обеспечивать рацио­нальность и эффективность.

Ведь необходимо, чтобы каждая функция государственного управ­ления получала надлежащую реализацию посредством управлен­ческих функций государственных органов, т.е. имела четкую и быструю вертикальную «проходимость» управляющих воздей­ствий со стороны любых вышестоящих органов и особенно Прези­дента Российской Федерации. Причем такую «проходимость», при которой бы управляющие воздействия, рожденные центральными, федеральными государственными органами, не деформировались при движении вниз, а надлежаще дифференцировались и конкре­тизировались. Отсюда актуальность вертикали исполнительной власти, правового регулирования, законности, профессиональной подготовки государственных служащих, их клятвы при поступле­нии на государственную службу и многих других моментов. В та­ких условиях важное значение при «работе» с функциональной структурой государственного управления имеет системно-функцио­нальный метод (подход), соблюдение правил и требований которо­го позволяет упорядочить познавательный, нормативный, инфор­мационный, правовой и практический процессы в государственном управлении.

Прежде всего речь идет об объективизации функций управле­ния, поскольку процесс определения их смысла и содержания должен идти снизу — от управленческих потребностей и интере­сов управляемых объектов. Давно уже ведутся дискуссии о том, в каком объеме могут управлять те или иные государственные ор­ганы, в том числе и органы местного самоуправления, и рефреном звучит требование все больше расширять компетенцию нижесто­ящих. Но до сих пор преобладает абстрактный подход, исходя­щий в общем из того, ч*го «наверху» вопросы обычно решаются бюрократически, а «внизу» — демократически. Многое сведено

к уровням и процедурам принятия управленческих решений, а не к их качеству.

Между тем проблема имеет совершенно иные и весьма объек­тивные основания, суть которых можно свести к характеру, ор­ганизации и объему общественных потребностей, обслуживае­мых соответствующими управляемыми объектами. А эти харак­теристики потребностей выводят на технологию деятельности управляемых объектов, ее специализацию и кооперацию. При­чем положение здесь, в принципе, не особо меняется, от того, что многие управляемые объекты могут находиться в частной и иной смешанной собственности и функционировать в условиях свобод­ной рыночной экономики и сферы услуг. В любом случае госуда­рство вынуждено наблюдать за общественными процессами, контролировать их протекание в рамках установленных норм (правил), обеспечивать в них соблюдение прав и свобод своих граждан.

Значит, каждый уровень (звено) государственных органов мо­жет осуществлять те управленческие функции (в необходимом объеме) и воздействовать на те управляемые объекты, которые непосредственно обеспечивают потребности и интересы населе­ния, волю которого представляют данные государственные орга­ны. От обратного подход прост: нельзя, чтобы единичное опреде­ляло судьбу особенного, а особенное — судьбу общего. Это разру­шение системных связей. Соответственно каждый вышестоящий уровень должен брать на себя реализацию лишь тех управленчес­ких функций государственных органов, которые не в состоянии осуществлять нижестоящий. Здесь торг и кумовство неуместны. В основе перераспределения функций (и соответствующих им полномочий) государственных органов и органов местного само­управления должны находиться интересы людей и свойства уп­равляемых объектов, ибо всем всегда необходимо развитие и бла­гополучие.

Второй аспект связан с юридическим оформлением управленче­ских функций государственных органов и закреплением их в компе­тенции государственных органов. Казалось бы, не требует особых доказательств тот тезис, что цели, поставленные перед государ­ственным органом, и набор управленческих функций, которые он
призван осуществлять во имя этих целей, должны быть ясно и ис­черпывающе описаны в его компетенции. Тогда становится понят­ным, для чего создан государственный орган и как он реально действует. Но в нормативной практике данное требование не со­блюдается: описание целей и управленческих функций подменено описанием задач — определенных ребусов, которые якобы призван решать соответствующий государственный орган. Подобная нео­пределенность в том, что и как обязан делать государственный ор­ган в сфере управления, и ведет к тому, что при вроде бы усиленной управленческой активности (сотни тысяч людей заняты с утра до вечера) управляемые объекты не ощущают действенных управля­ющих воздействий.

Вопрос о правовой характеристике управленческих функций государственных органов и соответственно об их закреплении в компетенции государственных органов является не абстракт­но-теоретическим, а непосредственно практическим, поскольку он ведет к совершенствованию правового статуса государствен­ных органов и улучшению на этой основе их управленческой де­ятельности. Ведь традиционное определение компетенции госу­дарственных органов только с учетом их государственно-власт- ных полномочий не позволяет эту компетенцию четко дифференцировать применительно к каждому государственно­му органу (и этот имеет право, и тот имеет право). Не всегда тож­дественность полномочий устраняется и в результате формули­рования дополнительно к полномочиям еще прав и обязаннос­тей органа. Правовое же закрепление (согласованное по вертикали и по горизонтали) управленческих функций государ­ственных органов в их компетенции дает возможность конкре­тизировать и четко выражать содержание управляющих воздей­ствий различных государственных органов с учетом характера их взаимосвязей с управляемыми объектами и другими государ­ственными органами.

Методика системно-функционального подхода позволяет осве­тить и такой аспект функциональной структуры государственно­го управления, как обоснование типовых моделей управленчес­ких функций для различных звеньев организационной структу­ры государственного управления. Ведь как бы ни были
специфичны управляемые объекты либо их территориальные и от­раслевые подсистемы, в них можно выделить определенный набор потребностей в управляющих воздействиях, которому должен со­ответствовать и набор управленческих функций одного или нес­кольких уровней государственных органов. Во многих странах имеется опыт разработки и практического освоения типовых (ли­бо генеральных) схем государственного управления отраслями промышленности, аграрным сектором, социально-культурным строительством, административного упорядочения ^[13] . Подобная работа ведется и в сфере бизнеса ^[14] . Правильно подобранная ком­бинация управленческих функций государственных органов, согласованная в одном направлении с целями управления, а в другом — с управленческими потребностями управляемых объектов, способствует повышению действенности государствен­ного управления.

Надо только уходить от абстрактно-идеологических взглядов, ко­торые в большинстве мешают государственному управлению. Осно­ву типологизации управленческих функций образуют состояние, закономерности и формы существования и развития различных сфер, отраслей и структур общества. Именно они требуют от госу­дарственных органов адекватных им управляющих воздействий. Часто типичных, что вовсе не означает единообразных, шаблон­ных, типичное тоже дифференцируется, конкретизируется, обога­щается новым содержанием.

В частности, квалифицированное моделирование, основанное на определенных классификаторах управленческих функций госуда­рственных органов, дает возможность отделять устойчивые функ­ции управления от переменчивых, общие от специфических, внут­ренние от внешних, долговременные от кратковременных и т.д. И тем самым не консервировать устаревшие функции управления и не мешать становлению новых, перспективных, добиваться такого положения, при котором функциональная структура государствен­ного управления в каждый исторический момент соответствует об­щественным запросам и ожиданиям.

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое цели государственного управления и как формирует­ся их «древо»?

2. Что такое стратегический уровень государственного управле­ния?

3. Каково соотношение целей, ресурсов и средств их достижения?

4. Дайте характеристику функций государственного управления и оснований выделения их видов.

5. В чем смысл функциональной структуры государственного управления и ее юридического оформления?

ЛЕКЦИЯ 7. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Сущностные черты организационной структуры государственного управления.

7.2.Построение организационной структуры государственного управления. 7.3. Ор­ган, звено, подсистема субъекта государственного управления. 7.4. Организация го­сударственного органа.

7.1. СУЩНОСТНЫЕ ЧЕРТЫ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ

СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Субъектом государственного управления, как уже отмечалось (1.2), выступает государство в целом. Однако это не означает, что все его органы, предприятия, организации и учреждения непре­менно участвуют в формировании и реализации управляющих воз­действий. Многогранность функций государства, разнообразие его связей с обществом определяют и разнонаправленность, и разноха­рактерность деятельности различных государственных структур, их подразделений и персонала, разную меру и разные способы их действия в управленческих процессах.

I Организационная структура государственного управления — это iособое государственно-правовое явление, обусловленное общест­венно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устой­чивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирова­ние и реализацию государствен но-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления. В ней концентрируются многие социальные и организационные ка­чества государства. Отсюда выделение организационной структу­ры государственного управления из многообразных связей госуда­рства и общества и ее специальное понимание.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государствен­ный Орган (или орган государства, что порой различают в юриди­ческой литературе), связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий, причем как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным проявле­ниям: целеполаганию, организации и регулированию.

В научных работах можно обнаружить различные характеристи­ки государственного органа: функциональные, раскрывающие его в качестве структуры, выполняющей определенные функции госу­дарства; социологические, рассматривающие его как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделе­ния труда для выполнения возложенных на него государственных задач в соответствующей сфере государственной деятельности; юридические, указывающие на наделение определенной структу­ры (коллектива людей) необходимой компетенцией (совокуп­ностью функций и полномочий) либо государственно-властными полномочиями; организационные, делающие акцент на принад­лежности данной (выделенной, самостоятельной) структуры к го­сударственному аппарату, на ее внутреннее построение — органи­зацию элементов и их взаимосвязей. В этой теме речь идет глав­ным образом об' организационных свойствах государственного органа и их влиянии на организационную структуру государствен­ного управления.

Организация — это нечто большее, чем просто группа людей, от­мечается исследователями из США. Это группа индивидов, объеди­ненных организационными принципами, интересами, процедура­ми, личностными ценностями, а также формами полномочий и от­ветственности¹. Организацию можно охарактеризовать следующим образом:

• это формальное явление, образованное путем выделения из ка­кого-либо целого его определенной части в целях возложения на нее (часть) адекватных ей функций целого;

• это взаимодействие элементов части как внутри, так и вне ее, в целях реализации возложенных на нее функций целого;

'См.: Кинг У., КлиландД. Стратегическое планирование и хозяйственная полита- ка: Пер, с англ. М., 1982. С. 291.

• это устойчивое (во времени и пространстве) взаимодействие эле­ментов, придающее части определенные контуры и укрепляющее ее силу посредством специализации и кооперации возможностей этих элементов. Главное в организации состоит не в наборе, количестве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимо­действиях. Подсчитано, что если организация состоит из 4 элемен­тов (руководитель плюс три подчиненных), то в ней возникают (в потенциале) 18 взаимосвязей, из 6 элементов (1 + 5) — 100, из 8 (1+7) —■ 490, из 10 (1+9) -г- 2376 и так по нарастающей — практи­чески по принципу геометрической прогрессии ^[15] . Разумеется, что не все связи «схватываются», не все значимы в равной мере, не все вы­полняют одну и ту же роль при реализации целей и функций орга­низации, но именно все способны влиять на многообразие проявле­ний организации, что нельзя не учитывать при ее анализе и оценке.

Таким образом, государственный орган (синонимы: орган госу­дарства, орган государственной власти, орган местного самоуправ­ления) представляет собой единичную структуру власти, формаль­но созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.

Следует отличать государственный орган от государственного (унитарного) предприятия, осуществляющего экономическую дея­тельность на базе государственной собственности; от государствен­ного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социаль­ных и духовных услуг; от государственной организации, выполня­ющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни. В первом создаются и реализуются управ­ленческие решения и действия, в остальных — материальные, со­циальные и духовные продукты и услуги.

В государстве, в котором осуществлено конституционное разде­ление власти по горизонтали — на законодательную, исполнитель­ную и судебную с ее сдержками и противовесами и по вертикали (принципы федерализма и самоуправления) — на федеральную, власть субъектов Федерации и местного самоуправления, — орга­низационная структура государственного управления приобретает своеобразную конфигурацию, вовлекающую на демократической
основе в управленческие процессы разнообразные государственные органы и компоненты общественной системы. Ведь в условиях де­мократии организационная структура государственного управле­ния призвана обеспечивать действительность того, что народ (все граждане страны) является носителем суверенитета и единствен­ным источником власти (ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Феде­рации).

Между тем, в политической практике постоянно игнорируются конституционные положения. Забывается, что субъектом государ­ственного управления является государство в целом, т.е. объеди­ненный им народ, а в государстве создан единый, внутренне согла­сованный государственный аппарат, в котором каждый государ­ственный орган связан с другими государственными органами, а также с повседневной жизнедеятельностью людей (особенно в управляющих объектах). Системность государственного управле­ния (Т. 5) отражается и закрепляется главным образом в его орга­низационной структуре, где нет отдельных, изолированных орга­нов, а действует их совокупность, под влиянием которой и развива­ются управляемые объекты.

^Эснову — «несущий стержень» организационной структу ры го - сударственного управления — составляют органы исполнительной власти. В совокупности они представляют собой наиболее объем­ную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточиваю­щую в себе практически всю управленческую информацию и важ­нейшие средства государственного принуждения¹. Такое их поло­жение объективно обусловлено тем, что они призваны оказывать непосредственные управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Можно иметь высокие и благородные замыслы, научно обоснованные про­граммы, качественные и полные по объему законы, но если все это не будет претворяться ежедневно и по всем аспектам в жизнь, не будет переходить в организованную продуктивную деятельность людей, то оно останется благим пожеланием на бумаге или словах.

Поэтому исполнительная власть должна иметь разветвленную и «пронизывающую» вертикаль, обеспечивающую прохожде­
ние, дифференциацию и конкретизацию управленческой ин­формации, особенно директивной (обязывающей) начиная с принятой на самой верхушке власти, по всей иерархии испол­нительных органов государственной власти и местного само­управления, доведение ее до исполнителя и подчинение его пове­дения соответствующим требованиям (нормам). Вполне резонно в Конституции Российской Федерации в главе «Федеративное устройство» введено положение о том, что «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполни­тельной власти в Российской Федерации» (курсив мой. —i ГЛ.) (ч. 2 ст. 77).

⇐ Предыдущая45678910111213Следующая ⇒

Поделиться:

Популярное:

1. I) Получение передаточных функций разомкнутой и замкнутой системы, по возмущению относительно выходной величины, по задающему воздействию относительно рассогласования .
2. I. Виды информационного обеспечения.
3. I. Понятие как форма мышления
4. II. Основные задачи управления персоналом.
5. II. Основные принципы создания ИС и ИТ управления.
6. IХ. Органы управления, контрольно-ревизионный орган и консультативно-совещательные структуры РСМ
7. X. Прикомандирование сотрудников к представительным органам государственной власти и органам государственного управления.
8. А. Разомкнутые системы скалярного частотного управления асинхронными двигателями .
9. Автоматизация управления освещением и электроснабжением в общественных пространств.
10. Автоматизированные системы диспетчерского управления
11. Автоматический выключатель управления АВУ-045
12. Адаптивные структуры управления