ГЛАВА 10. ОСОБЕННОСТИ ДЕФЕКТОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проблемы, связанные с правовым регулированием публичных мероприятий, актуальны как для России, так и для большинства зарубежных стран. Свобода собраний является одной из ключевых свобод гражданина, и от того, какой уровень гарантий права собраний будет отражать действующая система нормативного регулирования, зависит характеристика государства в качестве правового и демократического.

В современной юридической науке, как правило, даются не самые радужные оценки текущего состояния и перспектив развития законодательства РФ о публичных мероприятиях. Одни ученые приходят к выводу о кризисном, «системном характере» проблем правового регулирования и реализации свободы собраний в России^[337]. Другие, в свою очередь, предупреждают научное сообщество о грозящем выхолащивании сущности права граждан на проведение публичных мероприятий^[338]. На недостатки отечественного законодательства о свободе собраний неоднократно обращалось внимание и в докладах Уполномоченного по правам человека в РФ, традиционно проводящего параллели между пробелами правовогорегулирования публичных мероприятий и ограничениями свободы собраний в правореализационной практике^[339]. Критика положений Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее – ФЗ № 54)^[340] как содержащих недостаточные гарантии свободы собраний также содержалась в заключениях Европейской Комиссии за демократию через право (Венецианской Комиссии) и резолюциях Европейского Парламента «О верховенстве закона в России»^[341].

В целях формулирования предложений, направленных на совершенствование российского законодательства о свободе собраний, проанализируем наиболее существенные дефекты, присущие отечественному правовому регулированию публичных мероприятий. В ходе дальнейшего повествования под дефектами будут пониматься такие изъяны нормативного материала, которые связаны с наличием в законодательстве предписаний, не соответствующих реально сложившимся отношениям и системе правового регулирования, либо с отсутствием, противоречивостью, неопределенностью содержания, нарушением правил юридической техники при формулировании правовых предписаний. Данные изъяны могут быть вызваны как добросовестными, так и сознательными заблуждениями законодателя.

Дефекты, связанные с наличием в законодательстве предписаний, не соответствующих реально сложившимся отношениям и системе правового регулирования^[342].

Прежде всего, в законодательстве РФ о публичных мероприятиях имеются предписания, противоречащие логике конституционного регулирования. Так, в ФЗ № 54 (ст. 4) текстуально обособляются такие правомочия организатора акции, как оповещение возможных участников публичного мероприятия и проведение предварительной агитации. Данные действия были содержательно разграничены в практике Конституционного Суда РФ по критерию наличия или отсутствия в распространяемых сведениях призывов и приглашений^[343]. Вместе с тем, неопределенность в целесообразности выделения двух самостоятельных терминов не снята, ибо практика упорно признает агитацией любое распространение сведений, претендующее на отнесение к оповещению. Более того, если присущую избирательному законодательству самостоятельность процедур информирования и агитации^[344] следует признать разумной – по причине осуществления этих действий нетождественными субъектами и в отношении различных сведений, для публичных мероприятий такой подход неприемлем, ибо как оповещение, так и агитация проводятся одним и тем же лицом – организатором, – в силу своего статуса не способным преподнести беспристрастную информацию об акции.

Законодательство РФ о свободе собраний отличает также внутренняя несовместимость воплощенных в правовых предписаниях идей. Сущность данного дефекта может быть наиболее ярко раскрыта на примере нормы ФЗ № 54, допускающей возможность признания решением суда нескольких одиночных пикетирований единым публичным мероприятием (ч. 1.1. ст. 7). Нетрудно заметить, что истинная направленность данной нормы на борьбу с проведением коллективных акций под видом единичных входит в противоречие с общей идеей охраны общественного порядка, во имя которой и вводится регламентирование процедуры публичных мероприятий и уведомительный порядок их организации. Едва ли можно поспорить с тем, что несколько объединенных единым замыслом одиночных пикетов будут представлять опасность.

В современном отечественном законодательстве о публичных мероприятиях имеется также ряд предписаний, сформулированных на основе идей, которые не способны быть реализованными без искажения их здравой сути. Как правило, эти идеи заимствуются на национальную почву из зарубежных правовых систем. Так, в 2012 году с усилением административной ответственности за нарушения порядка организации и проведения публичных мероприятий в России произошло ограничение действия законодательства о свободе собраний в пространстве и по кругу лиц^[345]. При проведении данной реформы законодатель в целом ориентировался на мировой опыт^[346]. Вместе с тем, слепое копирование западных норм следует признать ошибкой: в условиях, когда в российской практике господствуют презумпции «непроведения» публичных мероприятий, дополнительные ограничения еще более нарушат и без того зыбкий баланс интересов государства и личности.

Правовое регулирование публичных мероприятий также отличает наличие не вполне соответствующих сложившимся отношениям предписаний, являющихся результатом ошибочного выбора способа нормативного воплощения конституционных идей. Так, в 2012 году в ФЗ № 54 было введено преследующее цель предупреждения нарушения общественного порядка правило об ограничении круга лиц, которые могут получить статус организаторов акций (п. 1.1 ч. 2 ст. 5). В современном законодательстве РФ о публичных мероприятиях используется исключительно понятие юридического организатора: наделение лица статусом организатора полностью зависит от решения властного органа о согласовании мероприятия в целом. Между тем, реальные действия по организации публичного мероприятия может осуществлять фактический организатор как лицо, не направлявшее в органы публичной власти уведомление о проведении акции, но фактически осуществляющее организационно-распорядительные полномочия при подготовке мероприятия. Как видим, преследуемая законодателем цель предупреждения нарушения общественного порядка едва ли может быть достигнута посредством ограничения круга юридических организаторов при сохранении у граждан возможности осуществлять фактическое руководство проведением акции.

В 2012 году в законодательство РФ была введена категория специально отведенных для публичных мероприятий мест (ч. 1.1, 1.2 ФЗ № 54). Даная реформа преследовала цель создания дополнительных условий для беспрепятственной свободы собраний. Отталкиваясь именно от этого понимания целей законодателя, вводившего категорию специальных мест, можно установить допущенные просчеты в необходимости осуществленного реформирования. С учетом того, что специально отведенные для публичных мероприятий места не могут быть расценены как аналог западных «гайд-парков», а порядок проведения акций на их территориях далеко не явочный^[347], справедлив вывод о том, что преследуемая цель упрощения проведения публичных акций в РФ достигнута не была. Данный вывод подтверждается и правоприменительной практикой, в которой получили распространение случаи привлечения граждан к ответственности за проведение публичных мероприятий вне специально отведенных мест и отказа в согласовании места и времени акций со ссылками на наличие специальных мест в пределах границ соответствующего муниципального образования^[348].

Как представляется, в целях устранения исследуемых дефектов можно предложить такое совершенствование отечественного законодательства, которое, во-первых, существенно упрощало бы проведение акций именно в специальных местах (например, путем нормативного провозглашения явочного порядка проведения любых акций), а, во-вторых, не создавало бы необоснованных препятствий для организации публичных мероприятий во всех иных местах, не отнесенных к специальным.

⇐ Предыдущая6789101112131415Следующая ⇒

Поделиться: