Юридические коллизии в правовом регулировании публичных мероприятий.

Для целей настоящего исследования в дальнейшем под коллизиями в правовом регулировании публичных мероприятий будут пониматься объективные противоречия между юридическими предписаниями, процедурами и актами, предлагающими различные варианты решения сходных правовых ситуаций по вопросам организации и проведения акций.

Современное правовое регулирование публичных мероприятий отличает обилие пространственных коллизий как противоречий между юридическими предписаниями, имеющими различные территориальные пределы действия. Первый аспект пространственных коллизий – противоречие между положениями федерального законодательства о публичных мероприятиях и принимаемыми с превышением предоставленных субъектам РФ полномочий положениями регионального законодательства. Сложность данного вида коллизий мы усматриваем в правовой неопределенности в вопросе о том, каковы пределы усмотрения субъектов в разрешении отнесенных к их ведению вопросов.

Так, федеральный законодатель предоставил субъектам РФ право определения порядка проведения публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры (ч. 3 ст. 8 ФЗ № 54). В связи с тем, что в большинстве региональных актов оговорены обстоятельства, исключающие возможность организации собраний в этих местах^[349], возникает вопрос о соответствии таких положений нормам федерального закона. Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции субъектов РФ неоднократно обращали внимание на несоответствие подобных норм федеральному законодательству по причине того, что они равносильны установлению фактического запрета на проведение публичного мероприятия^[350]. Однако мы убеждены в целесообразности признания за субъектами РФ права определения обстоятельств, исключающих проведение публичных мероприятий на территориях объектов культурного наследия. Возможность установления подобных ограничений вытекает из широких региональных полномочий в области охраны памятников истории и культуры.

В целях снятия обозначенных противоречий, в ФЗ № 54 следует установить обстоятельства невозможности проведения публичных мероприятий на территории объектов культурного наследия, которые могут быть упомянуты в актах субъектов РФ.

Пространственные коллизии обусловливают появление процедурных коллизий. Так, федеральным законодательством предусмотрен альтернативный порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия: оно подается либо в орган местного самоуправления, либо в орган исполнительной власти субъекта РФ (ч. 1 ст. 7 ФЗ № 54). В связи с провозглашением данного правила, возникают, по меньшей мере, три вопроса: 1) вопрос относительно критериев, на основании которых субъект РФ определяет орган, наделенный полномочиями по рассмотрению уведомлений; 2) вопрос о возможности оспаривания соответствующих положений региональных актов на предмет несоответствия федеральному законодательству; 3) вопрос относительно правомерности провозглашения на уровне субъекта РФ правила о подаче уведомлений только в орган местного самоуправления либо только в орган исполнительной власти.

Если вести речь о пределах усмотрения субъектов РФ при определении органов, уполномоченных рассматривать уведомления о проведении публичных мероприятий, то формально эти пределы усмотрения федеральным законодательством не ограничиваются. Вместе с тем, в некоторых региональных нормативных правовых актах в целях определения органа, уполномоченного на рассмотрение уведомлений, используется критерий численности участников публичного мероприятия^[351]. Правоприменительная практика традиционно признает подобный критерий разграничения компетенции между уполномоченными органами не соответствующим смыслу и содержанию делегированных ФЗ № 54 субъекту РФ полномочий^[352]. С данным выводом следует согласиться ввиду того, что ФЗ № 54 не рассматривает численность участников публичного мероприятия в качестве основания возникновения у организаторов каких-либо дополнительных прав и обязанностей.

Кроме того, в законодательстве некоторых субъектов РФ предусматривается возможность подачи уведомлений только в органы местного самоуправления^[353]. Данное правило может навести на мысль о том, что лишение граждан возможности подачи уведомлений в альтернативном порядке ограничивает свободу собраний, ибо различные подходы субъектов РФ к определению числа органов, уполномоченных рассматривать уведомления, влекут неоднородность в правовом регулировании, зависимость объема содержания права от места жительства гражданина. Уточним, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие отступления от правила альтернативности органов, в которые могут направляться уведомления, до сегодняшнего дня в судебном порядке не оспаривались. Как следствие, исследуемая проблема не подверглась должному правоприменительному осмыслению.

Как представляется, исследуемые коллизии целесообразно устранить посредством сохранения в региональных актах альтернативного порядка подачи уведомлений, основывающегося на критериях места проведения мероприятий и их предполагаемых адресатов.

В современном правовом регулировании публичных мероприятий также имеется противоречие между нормами ФЗ № 54 и муниципальными правовыми актами, определяющими порядок организации и проведения культурно-зрелищных, спортивных и иных массовых мероприятий. Данное противоречие дополняется конкуренцией прав граждан на организацию и проведение публичного мероприятия, с одной стороны, и иного массового мероприятия, с другой стороны, при условии предполагаемой реализации данных прав в одно и то же место и время, имеющее существенное значение для каждой из сторон этого спора. В текущем федеральном законодательстве закреплены жесткие временные рамки для подачи уведомлений о проведении публичных собраний (ч. 1 ст. 7 ФЗ № 54), в то время как в муниципальных правовых актах зачастую устанавливается лишь минимально возможное время, в которое следует подавать заявление о проведении культурного мероприятия.

Так, в городе Ярославле заявление о проведении не являющегося публичным массового мероприятия подается в территориальную администрацию мэрии города Ярославля не позднее чем за двадцать дней до проведения намеченного массового мероприятия^[354]. Из формулировки данного правила следует, что у граждан формально имеется возможность направить данное заявление в максимальной степени заблаговременно. Между тем, уведомление о проведении публичного мероприятия подается в срок «не ранее 15 дней», следовательно, ФЗ № 54 исключает возможность его направления в более ранний срок.

В результате, заранее поданное заявление о проведении культурно-зрелищного или спортивного мероприятия исключает согласование уполномоченными органами места проведения публичного митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. В целях разрешения данного противоречия, на федеральном уровне следует закрепить приоритет публичного мероприятия относительно любого другого и исключить указание на максимально заблаговременный срок, в который может быть подано уведомление.

Наконец, справедливо также говорить и о дефинитивных коллизиях между предписаниями, формулирующими определения собрания как формы публичного мероприятия (ст. 2 ФЗ № 54) и собрания как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 29 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[355]). Определенные трудности в правоприменении вызывает разное содержательное наполнение данных понятий. Как указал в одном из своих решений Верховный Суд РФ, термин «собрание» используется в законодательстве о публичных мероприятиях и в законодательстве о местном самоуправлении в различных правовых смыслах, а потому недопустимо отождествление собрания как формы публичного мероприятия и собрания как способа народовластия на местном уровне^[356]. На различие правовой природы анализируемых двух видов собраний указывает, главным образом, то, что круг субъектов-инициаторовсобраний на местном уровне в законодательстве существенно расширен за счет включения в него органов местного самоуправления. Кроме того, местное собрание требует своего назначения со стороны представительного органа или главы муниципального образования; в то же время, собрание как форма публичного мероприятия проводится в уведомительном порядке и требует согласования, а не назначения.

В целях преодоления смешения в правоприменительной практике двух видов собраний, представляется необходимым провести более четкое нормативное разграничение между собранием как формой публичного мероприятия и собранием как формой участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления.

Кроме того, следует также обратить внимание и на непоследовательное использование в законодательстве РФ о публичных мероприятиях объема понятия «специально отведенное или приспособленное для публичного мероприятия место». Так, из предложенных законодателем дефиниций собрания и митинга следует, что в специально отведенных местах могут быть проведены исключительно эти две формы публичных мероприятий. Вместе с тем, в статье 8 ФЗ № 54 термин «специально отведенное для публичного мероприятия место» используется в паре с более общим понятием публичного мероприятия, что необоснованно допускает организацию в специальных местах таких «динамичных» акций, как демонстрации и шествия.

В целях снятия анализируемых противоречий и с учетом объективной невозможности организации динамичных акций в специально отведенных для публичных мероприятий местах, целесообразно предложить использование термина специального места лишь в отношении трех форм публичных мероприятий – собрания, митинга и пикетирования.

⇐ Предыдущая78910111213141516Следующая ⇒

Поделиться: