Понятие законодательного процесса и его стадии.

 

В теории существуют различные мнения относительно понятия «законодательный процесс», в одном случае - это совокупность стадий, начиная от права законодательной инициативы, т.е. внесение законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование закона компетентными органами[19]; в другом случае – совокупность действий непосредственно парламента, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и кончая принятием закона[20].

По Регламенту Народного Собрания - Парламента под законодательным процессом[21] понимаются стадии, начиная от права законодательной инициативы и завершая принятием законопроектов (в т. ч. и повторного рассмотрения законопроектов, отклоненных Президентом). По существу, налицо широкое толкование законодательного процесса, адекватное такому же пониманию законодательного процесса в парламенте Российской Федерации[22].

Согласно статье 46 Конституции Республики Абхазия, право законодательной инициативы в Народном Собрании – Парламенте принадлежит его депутатам, Президенту Республики Абхазия, Верховному Суду, Генеральному прокурору Республики Абхазия. Как видим, в круге субъектов права законодательной инициативы нет Правительства Республики Абхазия. Логика такого подхода обусловлена тем, что Кабинет Министров работает под руководством Президента республики (который возглавляет исполнительную власть) и может через него реализовать свои законодательные идеи. Вместе с тем в Абхазии учтена идея, давно высказываемая в российской юридической литературе – о наделении правом законодательной инициативы Генерального прокурора государства. Как было выше отмечено Генеральный прокурор Республики Абхазия имеет такое право.

Вмести с тем Комиссия по Конституционной реформе (2006 г.) и Народное Собрание – Парламент предлагало в статье 46 (проекта о законодательной инициативе - не принят) закрепить «право законодательной инициативы за депутатами Народного Собрания Республики Абхазия и Президентом Республики Абхазия.

Верховный суд Республики Абхазия и Арбитражный суд Республики Абхазия осуществляют право законодательной инициативы по вопросам своего ведения».

 Как следовало из проекта Конституции (ст. 46) предполагалось внести изменения в перечень субъектов права законодательной инициативы. Сохраняя традиционный круг субъектов права законодательной инициативы, проект вместе с тем из этого списка исключал Генерального прокурора Республики Абхазия. В конституциях многих зарубежных стран не предусмотрен такой субъект права законодательной инициативы, считая основными функциями прокурора – это осуществление надзора за соблюдением законности в государстве, а не изменение законодательства.

Считаем, что Генеральный прокурор Республики Абхазия как субъект права законодательной инициативы должен оставаться, т.к. прокуратура, осуществляя надзор, выявляет и недостатки действующего законодательства.

В статье 88 Регламента Народного Собрания - Парламента определено, что законопроекты, исходящие от государственных органов, общественных объединений, граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Народное Собрание - Парламент субъектами права законодательной инициативы. Конечно, в этом случае строго формально такие законопроекты трудно считать исходящими от тех, у кого нет права законодательной инициативы. Авторами законопроектов, а значит, и в юридическом смысле инициаторами станут те, кто официально внесли проекты на рассмотрение Народного Собрания – Парламента.

В соответствии с Регламентом право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Народное Собрание – Парламент:

1. законопроектов и поправок к законопроектам;

2. законопроектных предложений о разработке и принятии новых конституционных законов и законов Республики Абхазия;

3. законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утративших силу;

4. предложений о поправках и пересмотре положений Конституции.

Исходя из этой нормы, можно считать проявлением законодательной инициативы, любое выступление депутата на заседании Парламента, если в таком выступлении речь шла о необходимости принятия нового закона или изменении действующего. Профессор Авакьян С.А. справедливо отмечает «если подойти реалистично, такие предложения сами по себе не могут означать, что возникает законодательный процесс. Ведь на их основе надо еще разработать законопроект как письменный текст, официально его представить и лишь после этого начнутся соответствующие процедуры»[23].

Справедливость этого подхода подтверждается и практикой абхазского Парламента. Здесь тоже для начала законодательного процесса все-таки необходимо внесение законопроекта (письменного текста) в Народное Собрание - Парламента.

Из смысла статьи 89 Регламента под «внесением законодательных предложений», очевидно, следует понимать обязательное превращение предложений в письменный законопроект. Правда, тогда отпадает необходимость упоминания в Регламенте «законодательных предложений» как формы законодательной инициативы. Какая бы цель в связи с принятием законов ни ставилась, средством ее реализации является законопроект[24].

Необходимыми условиями внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы в Народное Собрание - Парламент является представление:

– текста законопроекта;

– пояснительной записки, обосновывающей необходимость его принятия, включающей развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия;

– справки о состоянии законодательства в данной сфере регулирования;

– перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения которых потребует принятие данного законопроекта;

– предложений о разработке нормативно-правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона;

– финансово-экономического обеспечения (в случае внесения законопроектов, реализация которых потребует дополнительных материальных и иных затрат).

Законопроект о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств государственного бюджета, могут быть внесены в Народное Собрание - Парламент при наличии заключения Кабинета Министров Республики Абхазия[25].

Регламент не определяет порядок дачи заключения Кабинетом Министров. Все законопроекты, имеющие финансово-экономическое значение, должны сопровождаться в момент внесения в Парламент заключением Кабинета Министров. Необходимо не только определить в Регламенте, но и следовало бы указать в Законе «О Кабинете Министров Республики Абхазия», в какие после обращения автора законодательной инициативы сроки Кабинет Министров должен давать такое заключение.

Законопроекты и законодательные предложения, вносимые в Народное Собрание - Парламент, подлежат регистрации в его канцелярии и с этого момента считаются внесенными. В случае если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям законодательства, касающегося порядка подготовки законопроектов и Регламента, такой законопроект возвращается его инициатору для выполнения им установленных требований к законопроекту.

Регламент не определяет, возможно, ли внести законопроект вновь после выполнения необходимых требований, это следовало бы указать, поскольку инициатору предлагается выполнить необходимые требования, т.е. предполагается продолжение его инициативы.

Законопроект, подлежащий рассмотрению, направляется в соответствующий комитет, который назначается головным по данному законопроекту. В случае направления законопроекта в несколько комитетов, Народное Собрание - Парламент определяет из их числа головной комитет по законопроекту.

По предложению головного комитета (комиссии) для работы над законопроектом Народное Собрание - Парламент утверждает рабочую группу. Помимо депутатов из состава соответствующего комитета (комитетов), в нее могут включаться другие депутаты Народного Собрания - Парламента, не являющиеся членами данного комитета (комитетов), работники аппарата Народного Собрания - Парламента, представители органов государственной власти, общественных объединений, эксперты и специалисты.

По нашему мнению, некоторые моменты здесь требуют уточнения. В частности: - поскольку с момента официального внесения законопроекта начинается законодательный процесс в Народном Собрании - Парламенте, следовало бы включить в такую рабочую группу инициатора законопроекта или его представителя с тем, чтобы он участвовал в работе по корректировке текста документа;

- кроме того, именно в связи с тем, что работа над законопроектом может вести к изменению его текста, стоило бы подумать и над тем, насколько целесообразно включать в рабочую группу лиц, не являющихся депутатами Народного Собрания - Парламента. Во всяком случае, можно было бы рассматривать лиц, не являющихся депутатами, как своеобразный экспертный совет при рабочей группе, оставляя право на включение в законопроект каких-то модернизирующих его положений за депутатами, представляющими головной комитет (комитеты);

- регламент не определяет, кто в данной группе должен осуществлять координацию деятельности членов группы, докладывать комитету о результатах работы над законопроектом. Думается, было бы правильным при утверждении Народным Собранием - Парламентом рабочей группы определить и ее руководителя.

Решением головного комитета Народного Собрания – Парламента законопроект может быть направлен на экспертизу. Комитетом устанавливается срок представления заключения и материалов.

Регламент не устанавливает необходимость направления Народным Собранием - Парламентом законопроекта, помимо комитета, еще и Президенту Республики Абхазия, Верховному Суду, Правительству - для подготовки и представления отзывов, замечаний, предложений.

Отсутствие в Регламенте указаний о конкретных сроках рассмотрения законопроекта не способствует качественной подготовке предложений и замечаний, а также лишает возможности требовать переноса рассмотрения законопроекта, если оно предполагается к рассмотрению раньше установленного срока.

Юридическая служба Народного Собрания - Парламента (это единый правовой и аналитический отдел Аппарат Н.С.) получает законопроект для дачи заключения, на что отводится пятнадцать дней, данный срок может быть продлен Спикером или его первым заместителем, однако Регламент не уточняет на какой срок. За это время юридическая служба осуществляет: - правовую экспертизу законопроекта на предмет его соответствия Конституции, действующему законодательству; - юридическим правилам оформления законопроекта; - проводятся редакционная правка, лингвистическая экспертиза, а также проверка представленных субъектом права законодательной инициативы перечней законодательных актов, которые подлежат отмене или дополнению в связи с принятием данного законопроекта. Заключение юридической службы подлежит обязательному визированию Спикером Народного Собрания - Парламента или его заместителем.

Проведение столь сложной и объемной работы за такой короткий срок при наличии незначительного штата правового и аналитического отдела является, с нашей точки зрения весьма затруднительным делом.

Поступившие заключения и предложения депутатов и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании головного комитета. И эта процедура до конца не определена Регламентом, в нем сказано, что обсуждение законопроекта в головном комитете проходит, открыто и может освещаться средствами массовой информации. Однако не прописано право субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, депутатов других комитетов, представителя Президента Республики Абхазия, а также представителей других заинтересованных государственных органов, которым направлялся законопроект, участвовать в работе комитета при обсуждении законопроекта с правом совещательного голоса. Предполагается подготовка комитетом заключения по законопроекту, но не определен порядок его принятия.

Следовало бы прописать процедуру представления законопроекта Народному Собранию – Парламенту на рассмотрение. К материалам, определенным статьей 90 Регламента, считаем необходимым головному комитету, приобщить:

– проект постановления Народного Собрания – Парламента о принятии законопроекта в первом чтении (при необходимости принятия законопроекта, по мнению комитета);

– заключение головного комитета с обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

– заключение правового и аналитического отдела;

– информацию о докладчике и содокладчике (при необходимости).

Все, в том числе и указанные в статье 90 Регламента материалы, должны быть представлены в Народное Собрание - Парламент до внесения на рассмотрение законопроекта, однако не определено, в какой срок.

Регламент Государственной Думы Российской Федерации устанавливает 14-дневный срок представления законопроекта Совету Думы для его внесения на рассмотрение этой палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Считаем, что такой срок приемлем и для Народного Собрания – Парламента Республики Абхазия, хотя можно установить и 7-дневный срок. 

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему, по представлению головного комитета или комиссии направляются Спикером Президенту и депутатам не позднее пяти дней до заседания Народного Собрания - Парламента.

Рассмотрение законопроекта в Народном Собрании – Парламенте осуществляется в двух чтениях, если Народное Собрание – Парламент применительно к конкретному законопроекту не примет решения о рассмотрении законопроекта в третьем чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

Текст законопроекта, внесенного для рассмотрения в первом чтении, должен соответствовать тексту законопроекта на стадии законодательной инициативы. Таким образом, в головном комитете не могут «переусердствовать» при подготовке законопроекта к обсуждению на заседании Народного Собрания - Парламента, так что автор законопроекта его «не узнает». В этом – также одна из причин высказанного ранее предложения об участии инициатора законопроекта или его представителя в работе рабочей группы головного комитета. 

При рассмотрении законопроекта, подготовленного к первому чтению, обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта.

Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада головного комитета.

Рассмотрение законопроекта, внесенного Президентом, начинается с обоснования его представителем (в Парламенте) необходимости законопроекта и заканчивается его заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний. Лишь Президенту либо его представителю предоставляется право заключительного слова.

При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, депутатов и членов соответствующего комитета или комиссии, представителя Президента и других приглашенных для участия в обсуждении.

В случае если рассматриваемый законопроект предполагает расходы, покрываемые за счет государственного бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Кабинета Министров. Данное заключение оглашается соответствующим комитетом, либо одним из членов Правительства (как правило, это министр финансов).

По итогам рассмотрения законопроекта в первом чтении Народное Собрание – Парламент может принять одно из решений: - принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; - отклонить законопроект.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. Решение оформляется постановлением Народного Собрания - Парламента, в котором определятся дальнейший порядок работы над законопроектом. Устанавливаются сроки подачи поправок и внесения его на второе чтение.

Народное Собрание - Парламент может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Регламента не определяется дальнейшую судьбу законопроекта, если при голосовании проект не набрал необходимого числа голосов[26]. Мы считаем, что если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрал необходимого числа голосов, он считается отклоненным без дополнительного голосования. Данное решение должно быть оформлено постановлением Народного Собрания – Парламента. В этом случае законопроект не подлежит дальнейшему рассмотрению и возвращается инициатору законопроекта.

Регламент до июля 2012г. не предполагает внесения альтернативного законопроекта и его рассмотрения. Наличие права представления альтернативного законопроекта, с нашей точки зрения, способствует выражению разных мнений по одному и тому же вопросу, а также развитию демократии.

12 июля 2012г. Народное Собрание-Парламент внес дополнение в Регламент статью 95.1. «Альтернативные законопроекты». Эта статья предполагает, что в случае, если в Парламент после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Парламентом не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении.

Если же в Парламент внесены альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Парламент принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Парламент ранее. Парламент устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает головному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Парламентом в первом чтении одновременно с законопроектом, ранее внесенным в Парламент.

Требования к порядку внесения и оформлению альтернативных законопроектов аналогичны требованиям к другим законопроектам.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в головной комитет или комиссию в виде текста изменений или дополнений в конкретные статьи законопроекта. В Регламенте следует указать, в течение какого времени проект рассылается заинтересованным ведомствам и в какие сроки они представляют свои поправки. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, могут вносить по вопросам своего ведения Президент, депутаты, Верховный Суд, Генеральный прокурор (ч.2 ст.101 Регламента). 

Статья 46 Конституции предоставляет право законодательной инициативы, вышеуказанным субъектам без всякого ограничения, а норма Регламента (ч.2 ст.101) лишь в приделах «предмета своего ведения», данное несоответствие необходимо устранить.

 Головной комитет изучает и обобщает поправки. Комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции и другим законам. Если комитет признает поправки противоречащими Конституции, законам Республики Абхазия, он сообщает об этом авторам поправок. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете, что предполагает их приглашение на заседание комитета. 

Комитет на своем заседании рассматривает сгруппированные по статьям законопроекта поправки. Члены комитета могут согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта или внести в Народное Собрание – Парламент рекомендацию об отклонении поправок.

Головной комитет с привлечением юридической службы Народного Собрания – Парламента направляет подготовленный ко второму чтению законопроект и материалы к нему Спикеру. Одновременно представляются таблица поправок, рекомендованных к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Вместе с тем комитет не представляет мнение юридической службы к поправкам, а это следовало бы предусмотреть в Регламенте.

Народное Собрание – Парламента принимает решение о включении законопроекта, подготовленного ко второму чтению, в свой план рассмотрения вопросов во втором чтении, о направлении депутатам необходимых материалов и определяет докладчика по законопроекту - как правило, председателя головного комитета.

Законопроект и материалы к нему представляются депутатам не позднее, чем за пять дней до его рассмотрения Народным Собранием – Парламентом во втором чтении. Кроме того, законопроект и материалы направляются Президенту Республики Абхазия, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный проект. Регламент не определяет, за сколько дней до рассмотрения Народным Собранием – Парламентом направляется законопроект Президенту и субъекту права законодательной инициативы. Для депутатов Народного Собрания – Парламента, принимающих участие в работе головного комитета, и не только для них, пять дней для изучения поправок может быть и достаточно. Однако этот срок (по аналогии) не может быть принят в отношении Президента и субъекта права законодательной инициативы, так как не дает возможности должным образом изучить законопроект с поправками и подготовиться к его рассмотрению во втором чтении.

В начале второго чтения законопроекта в Народном Собрании - Парламенте с докладом выступает представитель головного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и о результатах их рассмотрения. Затем выступает полномочный представитель Президента, и только потом инициатор законопроекта.

Спикер Народного Собрания - Парламента выясняет, имеются ли возражения фракций, депутатских групп или депутатов против поправок, включенных головным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении каждой поправки.

При рассмотрении возражений против поправок, включенных головным комитетом в законопроект при его доработке, проводится голосование о принятии проекта за основу. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Народного Собрания - Парламента.

В случае принятия законопроекта за основу Спикер ставит на голосование вопрос о не рассмотрении отклоненных поправок. При утверждении данной рекомендации на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

Если принимается решение о рассмотрении отклоненных поправок, каждая отклоненная поправка обсуждается и голосуется по отдельности. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. По итогам голосования Собрание – Парламент может придти к одному из следующих решений: - либо отклонить законопроект; - либо возвратить его на доработку; - либо принять законопроект.

Поправки, не прошедшие предварительного согласования в комитетах, на заседание Народного Собрания - Парламента не вносятся и не рассматриваются.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в головной комитет для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей, редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта во втором чтении. Данная работа проводится с участием юридической службы Парламента. По завершении этой работы законопроект представляется головным комитетом для принятия. Регламента устанавливает, порядок приятия законопроекта, по которому он принимается Народным Собранием - Парламентом большинством голосов от общего числа его депутатов. Конституционный закон Республики Абхазия, считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Народного Собрания – Парламента.

Принятый Народным Собранием - Парламентом законопроект в течение пяти дней передается для подписания и опубликования Президенту Республики Абхазия (ч.1 ст.45 Конституции РА).

В соответствии со статьей 45 Конституции и Законом Республики Абхазия 1995г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Абхазия и других актов, принятых Народным Собранием – Парламентом Республики Абхазия»[27] законопроекты Республики Абхазия и постановления к ним, принятые Народным Собранием - Парламентом, публикуются Президентом Республики Абхазия не позднее пятнадцати дней после их принятия.

Законы Республики Абхазия и постановления к ним вступают в силу на всей территории Республики Абхазия с момента опубликования, за исключением случая, когда более позднее вступление закона в силу устанавливается самим законом.

В соответствии со статьей 3 вышеупомянутого Закона официальным опубликованием законов Республики Абхазия и постановлений к ним считается опубликование их в газетах «Республика Абхазия» и «Апсны». Часть 2 статьи 3 того же Закона гласит, что акты Народного Собрания – Парламента могут быть также опубликованы в иных органах печати Республики Абхазия, обнародованы по телевидению, радио, переданы по телефону, разосланы соответствующим государственным и общественным органам. «Итак, опубликование – это печатание текста в указанных изданиях. Обнародование – это доведение сведений об акте иными средствами по сравнению с официальным опубликованием»[28].

Положение Регламента о том, что Президент обнародует законы, надо понимать расширительно – как непременное их официальное опубликование и обнародование иным способом[29].

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться: