Генерал-губернатор и его должность.

⇐ ПредыдущаяСтр 26 из 77Следующая ⇒

Наместники или генерал-губернаторы появляются в системе местного управления в 1775 г. (хотя такое наименование должности встречается в памятниках уже с 1719 г.): " Для управления же губерниями полагается Главнокомандующий в отсутствие Императорского Величества" (ст. 2 Уч. губ. ). Данная формулировка сразу же указывает на важную отличительную черту поста генерал-губернатора: его должность была должностью политической, его власть была по роду своему высшей надзорной властью. Подтверждение этому находим в ст. 59 Уч. губ., согласно которой главнокомандующий назначается на должность повелением высочайшей власти. Значимее всего определяется полнота поста генерал-губернатора в гл. IV Уч. губ., где находим следующие положения: " Должность Главнокомандующего есть... строгое и точное взыскание со всех ему подчиненных мест" (ст. 81); " Главнокомандующий не есть судья, но оберегатель Императорского Величества изданного узаконения, ходатай за пользу общую и Государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел" (ст. 82). Последнее определение закона, кстати, одновременно уравновешивает его с должностью Сената и генерал-прокурора. Подтверждение чему видим в ст. 86: " Если б в судебном месте определено было, что несправедливо, то Главнокомандующий может остановить исполнение и доложить Сенату, а о времени не терпящих делах и Императорскому величеству". Еще четче политическое значение генерал-губернатора определено в изданных позднее узаконениях на этот счет.

Далее, из положения генерал-губернатора как должности политической, а не только административной вытекало его своеобразное надзаконное положение, а именно, будучи облечен высшим доверием Императора, он мог действовать, сообразуясь не столько с предписаниями закона, сколько с собственным пониманием общей государственной пользы, основанием к чему служило как раз особое доверие к нему со стороны высочайшей власти и от этого - особое его положение как среди других органов государственной власти, так и по отношению к самой верховной власти. Российское законодательство в этой связи особо подчеркивало: " Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка во всех оных частях, непрестанно ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных, для предупреждения или для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе общей, или же несообразного с видами Верховного правительства, известными ему как лицу, полным доверием Государя Императора облеченному" (ст. 417 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г.). Несколько видоизмененной эта статья вошла в состав Свода позднейшего издания (см. ст. 210 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Эта статья представляла собой своеобразную petra scandali в дореволюционной доктрине государственного права. Так, А.С. Алексеев прямо признавал за генерал-губернатором надзаконность положения, оправдывая его особым доверием Императора к данному лицу, в связи с чем писал: "...если губернатору поручается надзор за деятельностью местных учреждений во имя закона и он, отправляя этот надзор, должен руководствоваться только точными предписаниями закона, то генерал-губернатор контролирует и направляет деятельность подчиненных ему правительственных органов не только во имя закона, но и во имя высшего правительственного интереса, в который он должен быть посвящен" [Алексеев. 1892. С. 423]. Но позднее, например, по мнению С.А. Эгиазарова, эту статью Св. зак. следовало понимать только как обязанность " наместника заботиться о законности во всех сферах управления" [Эгиазаров. 1907. 1: 40].

Представляется, что данная проблема проистекала из общей невозможности разрешить в праве, четко определив с его помощью, случаи так называемого действия органов управления по собственному усмотрению. Несомненным представляется, что главным основанием к подобного рода действиям является норма, наделяющая данный орган общей компетенцией, но при этом становится практически невозможным ограничить право самого органа судить о собственной компетенции в порядке ее применения к конкретным случаям. Эффективность управления того требует. Проблема, следовательно, в том, чтобы законодательство поспевало за действиями органов, post factum подтверждая, отменяя или запрещая вновь созданные по усмотрению нормы. Проблема своим появлением обязана двойственному пониманию категории " законность": законность - это точное исполнение того, что сказано в тексте закона, или законность - это только основание к тому, чтобы исполнить предписанное законом действие. Иными словами, законность в первом случае подразумевает под собой точный перечень действий, упомянутых в акте, уклонение от которого наказуемо, а во втором случае законность - это только указание на то, каким образом могут совершаться действия, номенклатура которых не может быть нормальным законодателем точно определена и даже предусмотрена.

Исторически проблема, обозначенная выше, разрешалась скорее по второму типу, не случайно законодатель устанавливал весьма высокие требования к нравственности наместника: " Словом сказать: нося должность Главнокомандующего, должен он показать в поступках своих доброхотство, любовь и соболезнование народу" (ст. 82 Уч. губ. ).

Исторически уже при введении Учреждения для управления губерниями в 1781 г. наместничества учреждались не для каждой губернии, а для двух сразу, т.е. 40 губерний были поделены на 20 наместничеств. Правда, в Московской губернии было введено отдельное наместничество. При Павле в 1797 г. наместничества повсеместно уничтожаются (за исключением Москвы). Указом от 9 сентября 1801 г. учреждается должность военного губернатора (просуществовала до 1874 г.), что представляло собой некоторое видоизменение старой должности генерал-губернатора, упор в этом случае делался на военное управление. После указанной даты генерал-губернаторы снова назначаются на места, но уже в окраины Империи, в центре генерал-губернаторства нередко учреждаются для трех и более губерний. Например, Новороссийское наместничество объединяло губернии Херсонскую, Екатеринославскую и Таврическую, Указом от 18 апреля 1809 г. один наместник был назначен для губерний Новгородской, Ярославской и Тверской. Своеобразный рекорд был поставлен в 1819 г., когда наместничество было учреждено сразу для пяти губерний: Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской и Тамбовской. Несколько польских губерний входили в Варшавское генерал-губернаторство после 1864 г. Окончательно должность генерал-губернатора как чрезвычайного органа местного управления закреплена была в Наказах губернаторам 1837 и 1853 г. Эти два Наказа в части, касающейся положения генерал-губернатора, вошли в состав Общего учреждения губерний второго тома Свода законов.

Компетенция генерал-губернатора при широте их полномочий включала в себя прежде всего надзорную власть. Круг полномочий по этому вопросу был предоставлен им еще ст. 81 Уч. губ. Надзор генерал-губернатора включал в себя наблюдение за точным исполнением законов всеми учреждениями наместничества (ст. 210 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). При этом он мог представлять в Сенат о недостатках примененного в губернии закона (ст. ст. 244 и 247 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.), т.е. фактически отказаться его применить. В надзорные функции генерал-губернатора входила ревизия подчиненных ему губерний, ст. 248 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г. и руководство прохождением службы губернскими чиновниками; в этой связи он имел определенные дисциплинарные права над ними, так он мог принять решение представить чиновника к увольнению от службы и, наоборот, представить к принятию на службу хорошо зарекомендовавшего себя человека (ст. 235 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

На генерал-губернаторе лежала обязанность по принятию мер в делах общего и экономического благосостояния вверенных его управлению областей. В этой части своей компетенции он продолжал исполнять роль надзорной инстанции, основным принципом деятельности которой являлось старое требование полицейского государства.

Так, чтобы не показаться голословным, процитируем ст. 212 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.:

" Генерал-губернатор наблюдает: 1) чтобы юношество получало воспитание в правилах чистой веры, доброй нравственности и в чувствах преданности к престолу и отечеству, что оно только служит прочным основанием всякого благоустроенного общества и залогом его благосостояния; 2) чтобы каждый во всех сословиях снискивал себе пропитание трудом честным и полезным; 3) чтобы молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государственной".

Перед нами чистый образец мудрости государства XVIII века, века философов, поставивших себе целью сделать государство машиной для производства разумной и от этого счастливой жизни. Чего стоят, например, такие обязанности генерал-губернатора:

" Устремляя все свое внимание на дух и нравственное направление во всех сословиях, он устраняет всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и губительному лжемудрствованию (каков стиль. - М.И.! )" (ст. 217 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Значительной была военная деятельность генерал-губернатора. Если екатерининское Учреждение для управления губерниями особо поручало ему надзор за сбором рекрутов (ст. 88 Уч. губ ), снабжение армии во время войны всеми необходимыми припасами (ст. 89 Уч. губ ), то ст. 95 Уч. губ. гласила: " В крепостях той губернии коменданты, гарнизоны и армейские полки или караулы, какие случатся, находятся в точной команде Главнокомандующего на основании комендантского права". Позднее генерал-губернатору вменили в обязанность следить за " внутренней безопасностью" вверенной его управлению области (ст. 218 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.), что давало ему право довольно широко распоряжаться общими полицейскими силами губернии и воинскими подразделениями, расквартированными в регионе. Нередко наместник являлся прямым (но не непосредственным) начальником этих войск, прим. 2 к ст. 9 Уч. упр. Кав. и Закав. края: " Наместнику Кавказскому по званию Главнокомандующему Кавказскою армиею подчиняется Закаспийский военный отдел, управление коего определяется основным временным положением". При генерал-губернаторе состояли канцелярия и особый штат чиновников по особым поручениям.

* * *

Градоначальства.

Градоначальства как равные губерниям особые территориальные округа учреждаются в первой половине XIX в. Смысл выделять отдельные крупные города в такие управления виделся в их военном и торговом значении. Не случайно закон особо вверял градоначальникам военное, морское и торговое управления, тогда как общегражданская администрация доверялась общим губернским властям. Характерно также и то, что практически все они были приморскими, т.е. портовыми, городами. Так, согласно ст. 1 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г. градоначальства учреждались в городах: Санкт-Петербург, Одесса, Таганрог, Керчь-Еникале, Севастополь, Дербент, а 16 лет спустя их оставили только в городах: Санкт-Петербург, Севастополь, Одесса и Керчь (ст. ст. 861 и 987 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Круг ведомства градоначальника заключал в себе обнародование законов и общую полицейскую деятельность, которая тогда была немыслима без довольно широких мер по благоустройству территории. Закон поручал также градоначальнику выдавать загранпаспорта, надзирать за состоянием общественных сооружений, включая и те, которые имели сугубо военное значение, общий надзор за местными учреждениями. Во исполнение своих обязанностей градоначальник издавал общеобязательные приказы (ст. 999 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

При создании органов городского самоуправления в 1870 г. градоначальства упразднены не были, а продолжили свою деятельность вплоть до 1917 г., несколько сузив свои полномочия и ограничившись исключительно полицейскими делами.

Губернские учреждения.

В период Империи старомосковское выражение " со-товарищи" приобрело особый институциональный смысл. Товарищи, иначе соратники начальствующего лица, составляли ближайший круг его помощников, назначение которых, кстати, подлежало ведению той власти, которая назначила само начальствующее лицо. Нередко товарищам начальника при назначении поручалось ведать отдельным от компетенции их патрона кругом вопросов, хотя в общем смысле они предназначались именно в помощь, с той целью, чтобы их руководитель сам распределил между ними обязанности. Именно благодаря во многом неформальности отношений между начальником и его заместителем, обусловленных исторической традицией, в России вплоть до 1917 г. последних продолжали именовать " товарищами". Например, заместитель министра тогда назывался " товарищем министра".

* * *

Товарищем или порутчиком губернатора был вице-губернатор, должность которого появилась практически одновременно с должностью самого губернатора. Первоначально вице-губернатору поручалось иметь надзор за отдельными ветвями губернского управления, нередко он управлял непосредственно провинциями в составе весьма тогда обширных губерний. Однако в 1736 г. его положение более или менее укрепляется и он прочно занимает место второго лица в губернии. Произошло это, напомним, потому, что в указанном году губернаторам начинают назначать на постоянной основе специальный штат помощников, из которых к 1775 г. формируется самое важное губернское учреждение, а именно губернское правление, каковое с указанной даты формально возглавил губернатор (ст. 94 Уч. губ. ). Вице-губернатор заседал в Казенной палате (ст. ст. 12, 117 Уч. губ. ) Таким образом, вице-губернатор полностью взял на себя финансовое управление губернией. Должность вице-губернатора соответствовала 5-му классу (статский советник) Табели о рангах (ст. 48 Уч. губ. ).

До 1775 г. немаловажным органом управления являлась губернская канцелярия в качестве органа, подчиненного непосредственно власти губернатора. Канцелярия формировалась из прежнего аппарата дьяков, состоявших при местных властях еще в московский период. На это, кстати, указывает название одного из актов, которым регламентировалась деятельность этого бюрократического органа: Наказ земским дьякам 1720 г. Губернская канцелярия подразделялась на столы (так назывались тогда отделы ведомств), работу которым распределял сам губернатор, он же назначал служебный персонал канцелярии, хотя законодатель старался сохранить это право за Сенатом ( Указ 1737 г.). В дальнейшем старый бюрократический принцип узковедомственного подхода взял свое, и губернская канцелярия не была вовсе упомянута в Учреждении для управления губерниями, но сохранилась вплоть до упразднения должности губернатора.

Начиная со второй половины XVIII в. губернская канцелярия представляла собой орган непосредственной власти губернатора. Возглавлялась она правителем канцелярии и разделялась на специальные отделения (столы) во главе со столоначальниками. Чиновников в ней ниже 8-го класса по Табели о рангах назначал непосредственно губернатор. По ведомственной принадлежности, а не по штату к ней прикомандированы были два чиновника по особым поручениям: один из них старший, другой младший (ст. ст. 461 и 462 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Канцелярия была просто необходима губернатору для письмоводства по огромному кругу дел, входивших в его компетенцию.

Из правительственных органов управления на уровне губернии в первую очередь заслуживает упоминания губернское правление. Именно оно согласно определению закона являлось подобием правительства регионального уровня: " Правление губернии есть то место, которое управляет в силу законов именем Императорского Величества всею губерниею, обнародует и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы, указы, учреждения, повеления и приказания Императорского Величества и выходящие из Сената и из прочих государственных мест на то власть имеющих" (ст. 95 Уч. губ. 1775 г.). Именно эта статья екатерининского акта послужила источником ст. 446 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г. Однако в реальности значение губернского правления может быть оценено в основном как орган совещательный при губернаторе.

К первоначальной функции правления следует отнести разрешение вопросов общего надзора (ст. 96 Уч. губ. ) и оказание помощи в губернском исполнительном производстве, под которым понималась обыкновенная канцелярская процедура, еще и сейчас называемая в современном аппарате " исполнением бумаг". В XIX в. во время реформирования местного управления в 1845 г. и особенно в 1865 г. губернское правление получило более самостоятельное положение через передачу в его компетенцию особого круга вопросов. Изменен был и состав правления за почти полувековое свое существование. Вначале в него входили: губернатор (генерал-губернатор), два губернских советника (асессора), вице-губернатор, губернский прокурор, губернский стряпчий казенных дел, губернский стряпчий уголовных дел (ст. ст. 94 и 104 Уч. губ. 1775 г.). В конце XIX в. губернское правление состояло из губернатора, вице-губернатора, советников, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора, губернского землемера, асессора (ст. 442 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). При рассмотрении правлением особых мер по отдельным вопросам его присутствие расширялось за счет представителей от органов, обычно осуществлявших управление данными делами; например, при рассмотрении губернским правлением мер, касающихся дворянства, на его заседания (в общее присутствие) приглашались губернский и уездные предводители дворянства; при рассмотрении вопросов об управлении казенным имуществом приглашался управляющий казенной палаты и губернский чиновник Министерства уделов.

Компетенция губернского правления была весьма широкой ( Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.):

- обнародование законов и указов;

- надзор за повсеместным исполнением законов;

- обращение к другим правительственным учреждениям в губернии;

- дела по охране общей безопасности, например поимка беглых преступников, пресечение нищенства и бродяжничества;

- дела по охране народного здравия;

- строительные и дорожные дела;

- общие административные дела;

- дела по судебной части.

Правление под председательством губернатора до 1864 г. рассматривало судебные дела по бесспорным взысканиям. Здесь же следует учитывать и то, что после 1890 г. губернское правление в лице губернского присутствия превратилось в судебно-административный орган, совмещающий в себе одновременно как судебную, так и административную власть по судебному же управлению.

Далее, следующим органом местного управления, предусмотренного Уч. губ. 1775 г. и сохранившегося вплоть до 1917 г., была казенная палата. Палата, по определению закона, была не чем иным, как " соединенным департаментом Каммер- и Ревизион-коллегий" (ст. 118 Уч. губ. ). Позднее палата превратилась в обыкновенное местное отделение имперского Минфина. Структура палаты за время ее существования также пережила серьезные изменения. Так, если вначале она возглавлялась вице-губернатором, то после 1837 г. ее возглавил уже особый управляющий. Кроме того, первоначально в ее состав входили: директор экономии и домоводства, советник, два асессора, губернский казначей. После 1892 г. состав палаты был иной: начальники отделений (общим числом три отделения), секретарь, чиновник особых поручений, архивариус, экзекутор, в нерусских губерниях по штату полагался переводчик. Необходимо заметить, что согласно ст. 122 Уч. губ. " уездные казначеи подчинены казенной палате, которая их погодно и при смене считает и их счета проверяет". Позднее казначейство на местном уровне было представлено губернским и уездными казначействами (ст. 1072 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г.). Казначейства подчинялись ведению Министерства финансов.

Главный предмет ведомства казенной палаты, в чем ей оказывали прямое содействие казначейства (ст. 123 Уч. губ.; ср. ст. 136 Там же ), заключался в сборе государственных налогов и податей (ст. 119 Уч. губ. 1775 г.). Причем необходимо указать, что сама палата эти налоги не собирала, их собирали казначейства, палата же имела надзор за сбором налогов (ср. ст. ст. 136, 138 Уч. губ. и ст. 1035 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Сравнение это небезынтересно, так как здесь мы видим довольно хороший пример своеобразного доверия государства своему населению. De iure казначей не имел власти собирать налоги, он их обязан был только учитывать и хранить. Налоговые суммы должны были добровольно уплачиваться населением (ст. 138 Уч. губ. ). Порядок сбора был, таким образом, явочным, почти современным и цивилизованным, разъезд налоговых чиновников по налогоплательщикам был прекращен раз и навсегда.

Важно указать, что Министерство финансов имело в губерниях также еще один уполномоченный орган по сбору акцизов (ст. ст. 1 и 2 Уст. обак. сб. Т. V Св. зак. изд. 1893 г.). Акцизное губернское управление было учреждено в 1861 г. по весьма жизненному для России вопросу; в этом году, как известно, была отменена винная монополия, до этого представленная в виде винной регалии, подлежащей откупу. Акцизные сборы < 1> исторически составляли весьма большую часть государственного бюджета, поэтому государство было крайне заинтересовано в эффективной деятельности подобных учреждений. В частности, заинтересованность государства выражалась в том, что акцизные чиновники были самой высокооплачиваемой категорией служащих в России. Важно отметить и то, что губернское акцизное управление подчинялось только министру финансов (ст. 21 Уст. об ак. сб. Т. V Св. зак. изд. 1893 г.). В состав этого органа входили: управляющий, необходимый штат ревизоров и техников, чиновники по судебной части, контролеры и надсмотрщики за акцизным сбором. Имеет смысл отметить, что именно акцизное управление следило за качеством традиционного для России горячительного напитка - водки.

--------------------------------

< 1> Акцизным сбором в России помимо водки (алкоголя) облагались табак и сахар, довольно долго держалась соляная монополия, введенная Петром и отмененная только в середине XIX в.

По учреждении в 1837 г. Министерства государственных имуществ в ведомство этого органа перешли управление казенными крестьянами и непосредственный надзор за казенной недвижимостью на местах, в связи с чем в 1838 г. на местном уровне учреждается управление государственных имуществ.

Наконец, надо отметить, что общее совершенствование государственного аппарата Империи в XIX в. привело к сосредоточению общих контрольных функций в лице центрального ведомства - Государственного контроля. Как отмечают исследователи, ведомство Государственного контроля во многом складывалось из контрольной и надзорной функции губернских казенных палат, постепенно от них передаваемых в местные же органы, в свою очередь объединенные в 1836 г. в рамках единого, центрального бюрократического органа. Государственный контроль с самого момента своего появления рассматривался в качестве отдельного министерства. Существенное уточнение компетенции этого учреждения состоялось в 1866 г., когда оно получило право формальной финансовой ревизии всей отчетности всех органов государственной власти и управления Империи, в связи с чем в указанный год на местах появляются отделения Государственного контроля в лице так называемых контрольных палат (ст. 1134 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Контрольная палата состояла из управляющего, помощника управляющего, старшего и младшего ревизоров, их помощников, секретаря, журналиста (ведущего журналы (протоколы) заседаний палаты. - М.И. ), счетных чиновников. Важно указать, что палата проверяла не только законность расходования средств, но и их целесообразность.

При губернском правлении состоял также ряд иных присутствий, председателем которых был губернатор или уполномоченное им лицо. К таковым относились: присутствие по воинской повинности (учреждено в 1874 г. ввиду введения Воинского устава, регламентировавшего всеобщую воинскую повинность), губернский статистический комитет под руководством особого председателя, губернский и уездные училищные советы под председательством губернского и уездных предводителей дворянства и ряд других.

Однако местное управление, как мы его понимаем, не исчерпывалось только лишь губернскими учреждениями, согласно ст. ст. 16 и 17 Уч. губ. в губерниях учреждались особые административные единицы под названием уездов, которым полагалось свое уездное управление под контролем властей губернских. Однако приходится признать, что до 1775 г. этот уровень управления представлен был в основном воеводами с подчиненным им штатом чиновников. После указанной даты уезды управлялись сословными органами местного дворянства. После 1861 г. их место заступили волостные учреждения крестьян и уездное земство, последнее, как известно, относится уже к органам местного самоуправления.

⇐ Предыдущая 21 22 23 24 252627 28 29 30 Следующая ⇒