Сословный элемент местного управления.

⇐ ПредыдущаяСтр 27 из 77Следующая ⇒

В действительности о заявленном статусе приходится говорить с известной долей осторожности и условности - Россия вообще такая страна, где не существует четких и ясных социальных форм, где все расплывчато, история отечественного права это только подтверждает.

В общем виде картина будет такова: правительство в указанное время разрушало одной рукой то, что творило другой. Это не гипербола и не красочная метафора. Обратимся к фактам. Государственная политика децентрализации власти выражалась не только в низведении центральных учреждений до уровня местных и в наделении органов сословного самоуправления властью, но и в сверхцентрализации полномочий в руках немногих лиц, облеченных доверием Государя. Сословные же органы управления ставились под столь жесткий государственный надзор, что фактически превращались не в нечто противоположное государству, а в прямо ему подчиненные, дополнительные органы управления уже сословиями. Фактически не сами они, сословия, а государство продолжало управление даже чисто внутренними, сословными, интересами.

Поэтому на самом деле сословный строй России во многом является фикцией!

Сказанное весьма ярко проявилось уже при введении начал сословного самоуправления при Петре. В начале царствования мы видим попытки учредить на местном уровне некий противовес государственным чиновникам в лице выборных от местных сословий служащих по судебной и финансовой части. Например, укажем на должность ланд-рихтера, рассматриваемую в литературе как безусловный шаг вперед в общем развитии права, поскольку этот земский судья избирался от дворянства области и тем самым не был напрямую подчинен местной администрации. В 1719 г. вместо ландрихтеров учреждаются надворные суды (от шведск. hoffratt ). В том же 1719 г. упраздняются ландраты, вместо которых вводятся асессоры из отставных дворян, но в 1722 г. губернатор возглавляет надворный суд, в 1727 г. его и вовсе упраздняют. Как совершенно верно заметил один отечественный историк права, " таким образом, Петр Великий, начавши свои государственные реформы значительным допущением областной земщины к делам местной администрации и после разных изменений, постепенно клонившихся к подавлению всякого значения земщины, покончил почти совершенным отстранением земщины от дела местного управления и отдачею ее не только под строгую опеку приказной администрации, но даже под надзор военному начальству, командующим армейскими полками, расставленными на вечных квартирах по губерниям, так что в последний год царствования Петра вся Россия по закону находилась как бы в постоянном осадном положении у русской же армии" [Беляев 1905. С. 116]. Что было совершенно естественно ввиду военного характера абсолютизма, установившегося в России.

Екатерининские учреждения, созданные реформами 1775 г. и особенно 1785 г., формально допуская сословность в виде самостоятельного института управления, на самом деле шли по пути включения этих органов сословного управления в общую государственную машину. Так что вполне логичными выглядит ряд указов, первый из которых состоялся в 1818 г., другой - в 1822 г., которыми губернский предводитель дворянства считался лицом V класса по Табели о рангах, а дворянские депутаты - IX класса. Формально не участвуя в государственном управлении, а только в сословном, они тем не менее считались находящимися на государственной службе. Точно такой же странный порядок был учрежден и для крестьян, когда волостные учреждения фактически выполняли роль местных полицейских сил под строгим и бдительным надзором губернской полиции.

§ 3. Местное самоуправление в Российской империи

В общем и целом идея необходимости взаимного учета интересов центра и местностей стала со временем оселком внутригосударственной политики всех стран Европы в XIX в. Местное самоуправление со своим отдельным от общегосударственного кругом вопросов и полномочий стали рассматривать как один из необходимых элементов демократической формы правления. Доказательством чего служит известная дихотомия интересов государства и сословной корпорации, послужившая Гегелю в первой половине XIX столетия материалом для построения его теории гражданского общества. В конкретике государственного общения отмеченная дихотомия имела форму противопоставления принципов централизации и децентрализации государственного управления. Окончательно этот вопрос до сих пор не решен в европейской правовой мысли. По-прежнему идут концептуальные споры по поводу определения оптимального соотношения принципов централизации и децентрализации.

Земская реформа.

Земская реформа 1864 г. преследовала своей целью " дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности и возможно больше единства", как значилось в объяснительной записке к первому проекту, подготовленному Н.А. Милютиным. Безусловно, земская реформа, преследовавшая цель освободить народную инициативу от правительственной опеки, стремилась продолжить все коренное дело реформ, начатых 19 февраля 1861 г.

Земские учреждения вводились постепенно и не повсеместно. Первые земства были открыты 7 февраля 1865 г., всего же в период с 1865 по 1866 г. их учредили в 27 губерниях Европейской России, а в 1867 - 1875 гг. еще в шести. Сибирь и национальные окраины не были затронуты этой реформой, что касается окраин, правительство не без основания опасалось роста сепаратизма в них, кроме того, данные местности в качестве привилегии имели особый порядок управления, отчасти доставшийся им еще до вхождения в состав Империи (Финляндия, Прибалтика), отчасти приспособленный к национальным и этнографическим особенностям народов, там проживавших (Средняя Азия). В этой связи никак нельзя пройти мимо филиппик, которые обычно встречаются в трудах авторов либерального направления, кои видят в факте отказа вводить земства в национальных окраинах антидемократический акт. Однако при здравом рассуждении приходится признать, что введение земств, например, в среднеазиатских владениях Империи способно было только спровоцировать волнения среди местного населения, да и с общей точки зрения подобное мероприятие тоже иначе как попыткой грубой административной русификации назвать было бы нельзя.

Сибирь не годилась для земства также еще потому, что там было относительно редкое русское население, огромные пространства и необжитые территории извратили бы идею местного самоуправления, окарикатурили ее еще и потому, что сибирское земство сразу бы попало в сильнейшую, гораздо более сильную, чем это случилось впоследствии в Европейской России, зависимость от правительства. Однако в 1905 г. после постройки Транссибирской магистрали, когда русское население увеличилось и стало преобладающим в Сибири, здесь все же были введены земства. Наконец, имеет смысл указать и на тот факт, что в 1876 г. земства попытались ввести в области Всевеликого войска Донского, что вызвало протесты даже казаков, поэтому в 1882 г. земства здесь были упразднены. В 1912 г. земские учреждения были введены в девяти западных губерниях.

Общие результаты работы земств следует признать весьма удовлетворительными. После 1917 г. и вплоть до сегодняшнего дня в России не было ничего подобного; сейчас, как известно, создание системы органов местного самоуправления продвигается с большим трудом. Однако известные события марта 1881 г. поставили перед правительством вопрос о соразмерности допущенных свобод и готовности народа, его лучшей части, как считалось, - интеллигенции принять эту свободу. Необходимо заметить, что правительство в создавшейся ситуации все же оказалось не на высоте. Царствование императора Александра III по праву считается эпохой контрреформ, извратившей во многом принципы преобразований предыдущего правления. Весьма концентрированно новое направление царствования проявилось в возврате, в частности, местного самоуправления к старым, изжившим себя принципам сословности, в искусственной попытке возвратить дворянству (не оправдавшему себя и свою роль как правящего слоя) его " былое величие".

Однако полностью вернуться к старому положению было невозможно, физически дворянство не было той опорой, которая могла помочь. Вот лишь небольшое свидетельство современника (речь идет об инспекционной поездке министра внутренних дел Сипягина):

" В Романово-Борисоглебском уезде на пристани его (министра. - М.И.) встречал уездный предводитель дворянства, дряхлый старичок, явно не приспособленный ни к какой ответственной роли и с трудом объяснявшийся при помощи слухового рожка. В Ростове Великом уездный предводитель Энгельгардт, врач по образованию, совмещал обязанности предводителя с вольной акушерской практикой в своем уезде. Остальные впечатления дворянской жизни в уездах, за маленькими исключениями, были того же порядка. Всюду чувствовалось дворянское оскуднение, и материальное, и личное, не оказывалось ни людей для службы, ни средств у них. Наряду с этим - растущее богатство фабричной аристократии: прекрасные дома, больницы, приюты, школы, пышные обеды и приемы, явное обилие денег, заискивающая заносчивость новой знати, начинавшей чувствовать " себя " первенствующим сословием" [Крыжановский. 1997. N 4. С. 115 - 116].

Поэтому правительство пошло по пути включения органов местного самоуправления в систему общегосударственных органов власти. Тем более, что существовавшая тогда, как и теперь, теория государственного права это позволяла делать. Усилены были избирательные права дворянства, кроме того, из них стал формироваться отдельный корпус земских начальников, замещавших собою мировые судебные учреждения. В целом приходится признать, что редакционные изменения 1890 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях были существенным шагом назад, во многом предрешившим внутригосударственный кризис 1905 - 1907 гг.

Губернские и уездные земские учреждения.

Земства представляли собой двухуровневые органы (ст. 12 Пол. о зем. уч. 1864 г.) местного самоуправления " для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда" (ст. 1 Пол. зем. уч. 1864 г.). Очень важными для статуса земств были положения ст. ст. 6 и 7, вводившие правовую базу, отделявшую их от государства; по своей юридической форме земства объявлялись юридическими лицами (ст. 5 Пол. о зем. уч. 1864 г.), однако, разумеется, по своей классификации они относились к корпорациям публичного права, в учреждении которых участвует население данного уезда и губернии в целом. Причем немаловажным было то, что на учредительную волю населения не оказывали влияние сословные перегородки. Следовательно, земства можно рассматривать в качестве органов управления с независимой от государства учредительной властью. Коренное изменение, внесенное Положением 1890 г., заключалось в том, что отныне земства утрачивали независимость от государства, их собственная учредительная воля упразднялась и сами они вводились в состав прочих государственных органов. Сделано это было юридико-технически очень умело, ст. 4 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г. предписывала применять правила, установленные для казенного управления в отношении имущества земств. Таким образом, формально продолжая существовать в виде корпорации публичного права (все того же юридического лица), фактически земства стали возникать в силу учредительного акта государственного органа.

Взаимоотношения земств с государственными властями изначально строились по довольно либеральной схеме. Государство, прежде всего в лице губернатора, обладало дискреционной и надзорной властью, основа которой коренилась в закрепленном законом объеме полномочий земств. Закон проводил строгое разграничение вопросов, подведомственных исключительно этим органам, оставлял за губернатором право надзора. Например: " начальник губернии имеет право приостановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам" (ст. 9 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Кроме того, следует обратить внимание на положение ст. 6 Пол. о зем. уч. 1864 г., прямо предписывающее правительству право утверждать распоряжения земств и наблюдать за их деятельностью. Положение, надо признать, не ограничивалось абстрактными формулировками в этом вопросе и приводило в действие механизм реализации надзорной власти губернатора. В частности, ст. 93 требовала " сообщать без замедления начальнику губернии" все постановления земских собраний. В том случае, когда губернатор усматривал в них что-либо противозаконное, он в порядке ст. 94 Пол. зем. уч. 1864 г. имел право в семидневный срок обжаловать данное постановление в 1-й департамент Сената. Такое право начальника губернии следует признать вполне разумным, но этого совершенно нельзя сказать о самой процедуре подобного обжалования, поскольку 1-й департамент Правительствующего Сената не относился к судебным установлениям Империи, а в порядке ст. 117 Уч. суд. уст. и согласно Уч. прав. Сен. являлся административным органом. Таким образом, надзор в этом вопросе может быть охарактеризован как административный.

После 1890 г. порядок осуществления надзора был еще более ужесточен. Основанием послужила новая редакция ст. ст. 82 и 83 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г., классифицировавших решения земских органов на подлежащие утверждению вышестоящих властей (при этом в таких категориях дел особо выделялись решения, подлежащие утверждению исключительно МВД; ср., однако, положения ст. ст. 90 и 92 Пол. о зем. уч. 1864 г.) и не подлежащие таковому утверждению. В порядке ст. 87 губернатор получил право приостанавливать исполнение любого решения земства. Наконец, изменена была и старая процедура обжалования губернатором решений земств. В этой связи опять-таки проводилась старая классификация (ср. ст. 9 Пол. о зем. уч. 1864 г.) решений земств на противоречащие законам и на противоречащие общественным интересам. Первые решения полагалось обжаловать, как и прежде, в 1-й департамент Правительствующего Сената (ст. 90 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г.), тогда как вторые подавались губернатором через МВД на рассмотрение Государственного Совета или Комитета Министров (ст. ст. 91 и 92 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г.).

Наконец, следует указать и на более формальные признаки зависимости земств от органов государственной власти. В первоначальной редакции Положения (ст. 82) от гласных земских собраний требовалось принесение присяги " о государственной службе", но в редакции 1890 г. (ст. 124) закон фактически стал рассматривать членов земств в качестве государственных служащих, поскольку было предписано губернатору представлять членов земских управ к производству в первый классный чин после трех лет их службы, т.е. фактически после первого срока пребывания в должности. Далее, зависимость земств от правительства традиционно усматривается в праве утверждения МВД председателей земских управ (ст. 56 Пол. о зем. уч. 1864 г.), в праве Императора назначать председательствующих в губернском земском собрании (ст. 53), в праве обязательного членства в земских собраниях представителей казенного управления (ст. 55) и, наконец, в таком малозаметном факте, как обязанности земств хранить свои средства только на счетах уездного казначейства (ст. 106). После 1890 г. все эти правила изменены не были.

* * *

Полномочия земств были определены гл. 3 Положения и относились к вопросам, традиционно находящимся в компетенции органов местного самоуправления. Назовем в качестве примера некоторые из них: взимание местных налогов, пошлин и сборов; благоустройство территории (причем здесь под термином " благоустройство" следует понимать самый широкий круг вопросов - от санитарных мероприятий до устройства путей сообщения); попечение о мерах местного просвещения, торговли и промышленности. Единственным критерием, который может служить делу разграничения вопросов компетенции местного и государственного управления, является именно критерий привязки того или иного вопроса к строго очерченному кругу территории, за пределами коего этот вопрос уже утрачивает свою остроту.

Земские учреждения получили право издания нормативных актов по предметам своего ведомства (ст. 66 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Со временем вся совокупность распоряжений и постановлений органов земств составила особый вид источников права Российской империи, известный как статутное право. Изначально этот вид компетенции находился под надзорной властью губернатора (ст. 90 Пол. о зем. уч. 1864 г. и МВД, ст. 92 Пол. о зем. уч. 1864 г.). После 1890 г. право издания общеобязательных нормативных распоряжений оставлялось только за губернским земским собранием.

В указанный год произошло и другое изменение в компетенции земских учреждений, коснувшись, правда, существеннее всего только финансовой стороны их деятельности. В дальнейшем контроль со стороны правительства за этим родом деятельности только усилился. Например, Высоч. утв. мнением Госсовета от 12 июня 1900 г. воспоследовало фактическое узаконение, вводившее право губернатора утверждать местные сборы. Данное постановление требовало усложненного порядка оспаривания мнения начальника губернии (в МВД и Минфин) по вопросу увеличения ставок налога с недвижимости, имевшего огромное, если не сказать основополагающее, значение для земств.

Структура земских учреждений была проста и не претерпела изменений даже в малоблагоприятный для них 1890 г. Низовое звено земств составляли уездные земские собрания, формируемые посредством всесословных, но цензовых выборов. Земское собрание было главной учредительной силой в уезде. Председателем земского собрания полагался быть уездный предводитель дворянства - фактически он назначался законом на эту должность (ст. 43 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Распорядительным органом уездного земского собрания являлась уездная земская управа. Членов ее и председателя сроком на три года (таков был общий срок деятельности земских собраний) избирало собрание, председателя, однако, утверждал губернатор. Общее число членов управы в уезде могло быть по решению уездного собрания поднято до шести.

Губернское земское собрание формировалось за счет делегирования гласных от уездных земских собраний по специальным квотам от каждого собрания (ст. 51 Пол. о зем. уч. ). Председателем губернского собрания мог быть губернский предводитель дворянства и то только в том случае, как говорил закон, " когда Государю Императору не угодно будет назначить для председательствования в оном собрании особенное лицо" (ст. 53 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Это собрание в свою очередь избирало в качестве распорядительного органа губернскую земскую управу, избрание председателя которого утверждал уже министр внутренних дел (ст. 56 Пол. о зем. уч. 1864 г.).

Изменения 1890 г. в отношении структуры земских учреждений касались только того, что ст. 16 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г. допустила к избранию в члены и председателем уездных и губернских земских управ не только гласных, т.е. членов собраний, но и лиц, имеющих цензовое право голоса.

* * *

Уездные и губернские земские собрания избирались сроком на три года каждые, заседать они, однако, могли в таком порядке: уездные - 10 дней, а губернские - 20 дней в году (ст. ст. 76 - 77 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Этот порядок был оставлен без изменений и после 1890 г. Закон в то же время допускал внеочередные, " чрезвычайные", по легальному определению, собрания, но с разрешения МВД (ст. 79 Пол. о зем. уч. 1864 г.).

Порядок избрания гласных (так тогда назывались депутаты, потому что они подавали голоса, голосовали в общем смысле) уездных земских собраний был подчинен довольно сложному порядку. Закон (ст. 17 Пол. о зем. уч. 1864 г.) негативным образом определял имеющих право голоса на избирательных съездах; последние были особого рода собрания, на которых, собственно, и происходили выборы гласных. Итак, правом голоса обладали лица мужского пола, 25 лет от роду, не осужденные (как сейчас говорят работники правоохранительной сферы), российские подданные. Статья 27 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г. существенно расширяла негативный перечень лиц, лишенных избирательных прав; в него, в частности, попали все священнослужители христианского вероисповедания. Правда, ст. 57 Пол. о зем. уч. ред. 1890 г. предоставляла право назначать местным епархиальным властям особых представителей в уездное земское собрание. Женщины по закону не лишались права голоса, но они могли им воспользоваться, только делегировав (уполномочивая, как гласил закон) от себя особо доверенных лиц для участия в избирательных съездах. Точно такой же порядок предписывался в отношении юридических лиц, имевших на праве собственности недвижимость в уезде, а равно и арендаторов таковой недвижимости.

Таким образом, главным критерием, влиявшим на назначение или отсутствие у человека права голоса, был имущественный ценз, выражавшийся либо во владении недвижимостью, либо в годовом доходе не менее 6 тыс. руб. Цензовое владение недвижимостью должно было составлять 100 минимальных крестьянских наделов, определенных для данной губернии согласно Положению о поземельном устройстве крестьян 1861 г. В дальнейшем ценз определялся более четко, в среднем, по подсчетам государствоведов того времени, он составлял от 200 до 250 десятин по стране. Надо также заметить, что после 1890 г. цензовые ограничения были еще более ужесточены.

Первоначально выборы в уездные собрания производились по трем куриям: уездных землевладельцев, городских обывателей и сельских обществ (ст. 16 Пол. о зем. уч. 1864 г.). При этом, согласно ст. 30 Положения, курия сельских обществ избирала из своего состава выборщиков на избирательный съезд в количестве не более 1/3 от общего числа всех членов волостных сходов губернии. Здесь же необходимо иметь в виду, что количество гласных от той или иной курии полагалось в зависимости от совокупного имущественного ценза, приходящегося на всех избирателей по данной курии (ст. 33 Пол. о зем. уч. 1864 г.). Таким образом, крестьяне, будучи более многочисленным разрядом населения, избирали от себя наименьшее число гласных.

В дальнейшем избирательный порядок претерпел сильнейшее изменение в сторону увеличения сословности при выборах гласных. Последнее выразилось в еще большем по сравнению с прошлым избрании гласных от дворянства данного уезда. Ценз также был увеличен. При этом, поскольку при увеличении ценза уменьшилось в пропорциональном объеме число избирателей, был введен кумулятивный порядок голосования, когда избиратели, владевшие в уезде недвижимостью в 1/10 цензового объема, избирали от себя представителей на избирательные съезды, с тем чтобы каждый такой представитель имел в совокупности требуемый законом ценз. Выборы из прямых становились косвенными, двухступенчатыми. В отношении крестьян вовсе были введены драконовские правила. По Положению 1890 г. они лишены были права избирать гласных, каковых стал назначать непосредственно сам губернатор из числа выбранных от крестьян представителей: по одному от каждой волости; только многонаселенные волости могли претендовать на право иметь двух гласных от себя в уездных собраниях. Гласные от крестьян стали снова избираться только по Закону 5 октября 1906 г., когда порядки в Империи несколько смягчились. Вместе с тем необходимо отметить, что пассивное и активное избирательное право по выборам в земские учреждения осталось неизменным и после 1890 г., когда гласными могли быть лица, имеющие право голоса.

Наконец, стоит сказать, что Положение 1890 г. вводило неизвестный ранее институт обжалования результатов выборов. Ранее избрание уездных и губернских предводителей управ подлежало утверждению властей. Теперь же губернское по земским делам присутствие получало право вовсе кассировать выборы гласных, заменить кандидатуры одних гласных другими, назначить дополнительные выборы. Не случайно новый порядок функционирования учреждений местного самоуправления подвергся самой уничижительной критике в публицистике той эпохи, а политика правительства получила ярлык " охранительной".

Городское самоуправление.

В общем, приходится признать, реформы Екатерины II в области городского сословного самоуправления не увенчались должным успехом. Городские учреждения, созданные согласно ЖГГ, оказались недееспособными. В результате правительство императора Александра II еще в конце 1850-х - начале 1860-х гг. попыталось реформировать управление нескольких крупных городов. Прежде всего столицы - Санкт-Петербурга, управление коим в качестве образца было перенесено затем на Москву и Одессу. Во многом учреждения, созданные тогда, послужили прообразом городской реформы, воспоследовавшей 16 июня 1870 г. Тем не менее очередная реформа положила свой закладной камень в фундамент российской государственности и свершилась несмотря ни на что. Исследователи в один голос, как до революции, так и после, находили в ней массу недостатков, однако придется констатировать, что нечто отдаленно напоминавшее учреждения городского общественного управления появилось в России вновь только в начале 90-х гг. XX в.

Городовое положение.

Изначально правительство придерживалось довольно либерального образа взаимоотношений с органами городского самоуправления. Закон полагал городские учреждения вполне самостоятельными в пределах предоставленной им компетенции (ст. 5 Гор. пол. 1870 г.). Однако надзорная власть губернатора презюмировалась как необходимое условие самого существования таких органов (ст. 1 Гор. пол. 1870 г.). Прежде всего связь городских учреждений с правительственными полагалась посредством подчинения их 1-му департаменту Правительствующего Сената, который в порядке ст. 8 Гор. пол. 1870 г. являлся высшей инстанцией по разрешению споров между городом и местными властями, вытекающих из дел, связанных с исполнением общих имперских законов. В вопросах реализации собственной компетенции органы городского самоуправления обязаны были обращаться к посредничеству губернского по городским делам присутствия в составе губернатора (председательствующий), вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя съезда мировых судей, председателя губернского земского собрания и городского головы губернского города (ст. 11 Гор. пол. 1870 г.). В остальном город был практически не связан никакими административными и подведомственными отношениями с правительственными учреждениями. Незначительное исключение делалось для должности секретаря города (городской Думы), который полагался состоящим на государственной службе в VIII классном чине, и то только потому, что являлся докладчиком по делам города в губернском по городским делам присутствии (ст. 99 Гор. пол. 1870 г.). Государственным служащим с разрешения начальства разрешалось также занимать городские выборные должности (ст. 90).

Положение резко изменилось в 1892 г. Прежде всего изменения коснулись права местных властей вмешиваться в порядок формирования городских учреждений. Во изменение прежнего порядка новые выборы теперь назначались не Думой, а губернатором, в обеих столицах такое право было присвоено МВД; в 1892 г. стало возможным обжалование выборов в губернское по городским делам присутствие с полной кассацией их; если раньше недостаток гласных полагалось восполнить за счет дополнительных выборов, то после указанной даты такое пополнение осуществлялось прямым назначением от МВД из числа лиц, состоявших гласными в течение последнего четырехлетия согласно количеству голосов, полученных ими. Председатель управы - городской голова - теперь уже не мог, как ранее, просто избираться городской Думой, а утверждался в должности губернатором или МВД, смотря по рангу города; в обеих столицах вовсе были введены драконовы правила, согласно которым городские головы не избирались, а назначались высочайшей властью из числа двух представленных от МВД кандидатур, которых в свою очередь избирала городская Дума. Кроме того, должности по городскому управлению, включая членов городской управы, теперь замещались не по выбору городской Думы, а по назначению губернатора или МВД. Наконец, члены городской управы вкупе с городским головой полагались новым Положением, состоящими на государственной службе. Городской голова, например, в обеих столицах находился в IV классном чине (действительный статский советник), а члены управы - в VI (надворный советник); аналогичные классные чины были предусмотрены и для членов управ других городов, но на порядок ниже.

Полномочия городских учреждений общественного управления были весьма подробно разработаны и, как в случае с земствами, целиком могут быть отнесены к разряду дел по разрешению местных вопросов (в данном случае - по благоустройству города). Важно, однако, при этом подчеркнуть, что полномочия города в отношении решения этих вопросов были вполне самостоятельными и не возникали вследствие уполномочивания со стороны публичной власти (ст. 5 Гор. пол. 1870 г.). Круг вопросов имел тщательную классификацию, например: " дела по внешнему благоустройству города... дела, касающиеся благосостояния городского населения" и т.п. (ст. 2 Гор. пол. 1870 г.). Для организационного обеспечения возложенных на городские власти обязанностей им в совокупности даровался законом статус юридического лица (ст. 14 Гор. пол. 1870 г.), который весьма уместно сравнить со ст. 28 ЖГГ (ср. также ст. ст. 116 и 118 Гор. пол. 1870 г.). Надо заметить, эта часть городских учреждений практически осталась неизменной после 1892 г. (см. ст. ст. 2 - 4, 63 Гор. пол. ред. 1892 г.). Но после указанной даты существенно изменились полномочия, определенные прежним законом как " дела по устройству городского общественного управления" (п. " а" ст. 2 Гор. пол. 1870 г.).

Отдельно следует сказать несколько слов о самостоятельной правоустанавливающей компетенции органов городского самоуправления. Наряду с нормативными решениями земских органов управления решения городских властей также входили в общий корпус источников права, известных как статутное право Империи (см. ст. 103 Гор. пол. 1870 г.). Контроль за законностью таких нормативных постановлений был возложен на губернатора, который рассматривал спорные дела в губернском по городским делам присутствии (ст. 11 Гор. пол. 1870 г.); обжалование же неправомерных действий самого губернатора было возможно в 1-й департамент Сената. После 1892 г. во изменение прежнего порядка абсолютно любые постановления органов городского общественного управления подлежали утверждению губернатора (ст. 76 Гор. пол. ред. 1892 г.).

Согласно ст. 15 Гор. пол. 1870 г. в городах учреждались следующие органы городского общественного управления: городское избирательное собрание, городская Дума, городская управа. Городское избирательное собрание формировалось из лиц, имеющих право голоса, из числа которых избирались гласные в состав городской Думы. Дума избиралась сроком на четыре года (ст. 16 Гор. пол. 1870 г.), после 1892 г. этот срок был сохранен. Состав Думы был определен законом в пределах от 30 до 72 гласных (ст. 48 Гор. пол. 1870 г.), но в 1892 г. эти цифры были изменены: от 20 до 160 гласных (ст. 56 Гор. пол. ред. 1892 г.); последняя цифра касалась числа гласных в городских Думах обеих столиц.

Сама Дума, как очень верно было подмечено в законе, " представляет собою все городское общество" (ст. 54 Гор. пол. 1870 г.) и в качестве такового обладала широкими учредительными правами в области создания тех органов, которые необходимы для осуществления дел по городскому самоуправлению. В первую очередь это касалось права городской Думы избирать городскую управу в качестве главного своего распорядительного органа. Минимальное число членов управы законом определялось в три, высший предел установлен не был, но в 1892 г. эта норма была отредактирована в том смысле, что минимальное число членов управы теперь могло составлять два, а максимальное - шесть человек, увеличение числа последнего могло состояться только с разрешения министра внутренних дел. Председателем управы являлся городской голова (ст. 70 Гор. пол. 1870 г.). Далее, для предварительного рассмотрения вопросов Дума могла учреждать подготовительные комиссии, а для исполнения собственных решений и особые исполнительные комиссии (ст. 73). Правда, при этом такие комиссии напрямую подчинялись городской управе (ст. 74 Гор. пол. 1870 г.). Наконец, можно еще указать и на то, что в небольших городах, а также в уездных городах Дума имела право вовсе не учреждать никакой управы, а уполномочивать распорядительной властью одного только городского голову (ст. 71 Гор. пол.). Такой же порядок сохранился и после 1892 г.

Формирование органов городского общественного управления производилось, как мы уже говорили, посредством тайных, прямых, но цензовых выборов. В основу последнего положения был взят порядок, принятый в то время в Пруссии. Право голоса даровалось русским подданным, 25 лет от роду; главным же условием считалось наличие имущественного ценза - обложенной городским сбором недвижимости (ст. 17 Гор. пол. 1870 г.). Женщины не лишались права голоса, но пользовались им через уполномоченных, передавая свой ценз (ст. 20 Гор. пол. 1870 г.). Церковь и юридические лица, имеющие облагаемые городскими сборами недвижимые имущества, также могли назначать на избирательные собрания своих представителей. Значительное отличие после 1892 г. от прежнего порядка составляло положение, вводившее процентное ограничение для нерусских народностей и нехристианских вероисповеданий. Например, ст. 35 Гор. пол. 1870 г. устанавливала, что гласным городской Думы избирается каждый, имеющий право голоса на выборах, фактически этим выравнивалось активное и пассивное избирательное право; но одновременно устанавливалось, что " число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети общего числа гласных". После 1892 г. данный порядок был ужесточен, в связи с чем таких гласных полагалось иметь не более 1/5 от общего их числа. Безусловно, этим ограничивалось право представительства инородцев в городских учреждениях, что никак нельзя считать позитивным в деле укрепления государственного здания Империи.

Для членов городской управы и особенно для ее головы вводились изначально точно такие же охранительные меры. Так, согласно ст. 88 Гор. пол. 1870 г. евреи не могли быть ни избираемы в городские головы, ни исполнять их должности. Однако самым главным в избирательной системе органов городского самоуправления был ценз. Согласно ст. 17 Гор. пол. 1870 г. избиратели должны были обладать имущественным цензом в виде недвижимости, подлежащей обложению в пользу города, либо иметь в городе дело, с которого также уплачивался указанный сбор. Конкретно сумма сбора, уплачиваемого в казну и дававшего право голоса, в самом законе не указывалась, но ст. 24 упорядочивала производство выборов, вводя систему цензовых курий. В первую цензовую курию входили лица, платившие самые высокие ставки узаконенных сборов и все вместе составлявшие не менее 1/3 всей суммы городских сборов. Ко второй цензовой курии соответственно относились плательщики меньших ставок налогов, но, как и первая курия, в совокупности платившие другую треть узаконенных сборов. В третью курию, самую многочисленную, входили остальные налогоплательщики, на совокупную долю которых приходилась последняя треть всех городских сборов. Данная система была цензовой, каждая курия избирала равное число гласных, но не от равного числа избирателей.

⇐ Предыдущая 22 23 24 25 262728 29 30 31 Следующая ⇒