Основные этапы развития муниципального права в России

Тезисы лекции

1.1. Муниципальное право — комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления[1].

Комплексность муниципального права как отрасли обусловлена, прежде всего, тем, что регулируемые его нормами общественные отношения связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, планово-финансовой, социально-культурной и др., а также тем, что многие нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные отношения, имеют как бы два адреса «прописки», являясь одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.

Муниципальное право – относительно новая, формирующаяся отрасль права.

Характеризуя предмет муниципального права как отрасли, можно выделить следующие виды (группы) общественных отношений его составляющих:

· отношения, связанные с решением вопросов местного значения путем непосредственного выражения населением муниципального образования своей воли;

· отношения, связанные с деятельностью органов муниципальной власти в различных сферах местной жизни, включая вопросы организации местной жизни;

· отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных полномочий государственных органов, которые были переданы им в соответствии с законодательством.

Каждая отрасль имеет свой объект регулирования.

Под объектом муниципального права понимается то, на что направлено действие нормы. Например, общий объект муниципального права – специфические (управленческие) общественные отношения, а точнее – поведение субъектов муниципального права в процессе реализации управленческий отношений в деятельности муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений являются муниципальные образования; население муниципальных образований; собрания, сходы граждан; депутаты представительных органов; государственные органы,; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

В отрасли муниципального права равно используются два основных метода правового регулирования:

· императивный метод;

· диспозитивный метод.

Кроме того, в отрасли муниципального права также используются такие методы правового регулирования, как:

· метод гарантий;

· метод рекомендаций.

Система муниципального права состоит из муниципально-правовых норм.

Муниципально-правовые нормы — нормы права, регулирующие общественные отношения, входящие в предмет отрасли муниципального права, то есть отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований вопросов местного значения.

В процессе изучения данной темы студентам следует обратить свое внимание на особенности муниципально-правовых норм, на их классификацию.

При изучении данной темы студенты должны уделить особое внимание источникам муниципального права.

Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных отношений.

Можно выделить три группы источников муниципального права:

- нормативно-правовые акты, принимаемые на федеральном уровне;

- нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов федерации;

- нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, а также нормативные акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований и т.д.

К источникам муниципального права относится Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, которая действует в рамках Совета Европы, членом которой с 1996 года является и Россия. Договор ратифицирован 20 марта 1998 года.

Для муниципального права, как и для других отраслей права источниками являются и обычаи (например традиции и обычаи казачного самоуправления и т.п.), нормативные договоры, юридические прецеденты.

Первой группе относятся Конституция Российской Федерации, которая закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12)

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена глава 8 Местное самоуправление» (ст. 130-133)

Федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Конкретизация правовых основ деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства также в отраслевых федеральных законах.

Этой группе относятся Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ.

Ко второй группе относятся Конституции (Уставы), законы и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В третью группу входят муниципально-правовые акты (устав муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации и иных органов).

1.2. Муниципальное право как научная дисциплина

При самостоятельной работе студенты должны дать характеристику муниципального права не только как отрасли права, но и как научной дисциплины, представляющей собой систему знаний, раскрывающих закономерность становления и развития отрасли муниципального права, реализации его норм и институтов в практике деятельности местного самоуправления.

Муниципальное право как научная дисциплина – совокупность первичных знаний об основах науки муниципального права, о местном самоуправлении и его правовом регулировании, которые преподаются студентам для ознакомления с основами науки.

Теоретической основой науки муниципального права являются философские и социологические науки, положения теории социального управления и общей теории социологии и права. Именно на базе этих теорий исследуется законодательство Российской федерации по вопросам организации исполнительной власти и управления, а так же по правовому регулированию их деятельности.

Если муниципальное право – отрасль российского права – имеет своей задачей регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, то задачей научной дисциплины является раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы организации власти народа, содержания муниципальных отношений.

Одна из важных проблем организации и деятельности местного самоуправления касается соотношения муниципальной власти (местного самоуправления) и государственной власти т.к. они тесно связаны – у них единый источник: власть народа. Однако это разные формы осуществления народовластия[2]. Исходя из этого тезиса, необходимо рассматривать научную дисциплину муниципального права, как дисциплину изучающую формы организации местной власти и их правовое регулирование, взятые в развитии.

В развитии науки муниципального права можно условно выделить три основных периода:

· дореволюционный период;

· советский период;

· современный период.

В дореволюционной России не существовало отдельной научной и учебной дисциплины муниципального права. Вопросы, входящие в ее предмет, изучались в рамках государственного права.

Большинство исследований было посвящено вопросам государственного и земского самоуправления.

В советский период исследования в рамках муниципального права были значительно идеологизированы. В качестве органов местного самоуправления рассматривались местные советы, которые были по сути, органами государственной власти.

В настоящее время муниципальное право рассматривается как отдельная научная дисциплина.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права – это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Муниципальное право как научная дисциплина имеет свою систему, под которой понимается логически обоснованное расположение в определенной последовательности теоретических положений, знаний, составляющих ее содержание.

Эта система имеет в своей основе структуру отрасли права, которую она изучает.

Вместе с тем в ней выделяются разделы, которые отсутствуют в системе одноименной отрасли права[3]. Научное исследование муниципального права как отрасли права осуществляется на основе источников одноименной научной дисциплины.

Можно лишь добавить, что еще одним источником муниципального права как научной дисциплины являются теоретические труды российских и зарубежных ученых, историко-правовые исследования в этой области, практика муниципальной деятельности в нашей стране.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права – составная часть российской юридической науки и в силу комплексного характера предмета своего изучения интегрирует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправления в целостную систему научных знаний о муниципальном праве.

1.3.Историко-теоретические основы местного самоуправления

Теории местного самоуправления — учения о местном самоуправлении, содержащие, как правило, обоснование его необходимости для осуществления народовластия и предложения по оптимальной организации его органов.

Основные теории местного самоуправления были разработаны в XIX в. западноевропейскими учеными-юристами и были связаны с проводимыми в странах Европы реформами местного самоуправления.

Выделяется пять основных теорий местного самоуправления:

• теория свободной общины;

• общественно-хозяйственная теория;

• государственная теория;

• теория дуализма муниципального управления;

• теория социального обслуживания.

А. Теория свободной общины была распространена в немецких государствах в начале XIX в.

Основные положения теории свободной общины заключаются в следующем:

· органы местного самоуправления должны избираться населением;

· предметы ведения органов местного самоуправления принципиально отличаются от вопросов государственного управления;

· органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а противопоставлены ей;

· государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, а должны лишь следить за соблюдением органами местного самоуправления законности и правопорядка.

Б. Общественно-хозяйственная теория возникла на базе теории свободной общины. Ее сторонники также подчеркивали разделение органов местного самоуправления и органов государственной власти, однако причины этого видели в другом. Если сторонники теории свободной общины акцентировали внимание на естественном характере прав населения муниципального образования на местное самоуправление, то ученые, выдвинувшие и обосновавшие общественно-хозяйственную теорию, подчеркивали хозяйственное назначение деятельности органов местного самоуправления.

Сторонниками общественно-хозяйственной теории в России были В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков.

В. Государственная теория местного самоуправления предполагала следующие основные положения:

· местное самоуправление — одна из форм государственного управления;

· не должно быть четкого разграничения между предметами ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления;

· ораны местного самоуправления самостоятельны в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Данную теорию выдвинули и обосновали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейтс.

Государственная теория по существу реализуется в настоящее время, ввиду недостаточной финансовой обеспеченности муниципальных образований.

Государственная теория местного самоуправления обосновывалась в работах российских ученых В. П. Безобразова, А.Д. Градовского и др.

Г. Признавая двойственный характер полномочий органов местного самоуправления различают теорию дуализма муниципального управления.

Д. Сторонники теории социального обслуживания муниципального образования подчеркивают, что назначение органов местного самоуправления лишь в организации социального обслуживания населения муниципального образования, отрицая другие задачи местного самоуправления.

Изучая данную тему студентам необходимо рассмотреть также муниципальные системы зарубежных стран.

Различают англосаксонскую и французскую (континентальную) системы местного самоуправления.

Англосаксонская система действует в США, Канаде, Австралии. Новой Зеландии и др.

Главной особенностью этой системы является отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборы.

Главное отличие французской модели местного самоуправления состоит в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Для этой модели характерна более высокая степень централизации местного управления и самоуправления, контроля за их деятельностью. Только реформы 1982-1983 гг. позволили несколько расширить полномочия территориальных органов власти.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии.

1.4. Местное самоуправление в дореволюционной России

Историю местного самоуправления в дореволюционной России принято отсчитывать с земской и городской реформ Александра II.

Главными целями земской и городской реформ были:

· децентрализация управления;

· создание на местах системы органов, независимых от центральных, которые бы действовали в интересах населения муниципального образования.

Начало земской реформы было положено Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.

Местное самоуправление в городах, утвержденное городовым положением от 16 июня 1870 г. основывалось на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Органами земского самоуправления в результате реформ 1864-1892 гг. являлись:

в губерниях:

- губернские земские собрания;

- губернская земская управа;

в уезде:

- уездное земское собрание;

- уездная земская управа;

в городах:

- городская дума

- городская управа

Уездные и губернские земские собрания, городские думы избирались населением от сословий. Имущие сословия избирали больше депутатов чем неимущие.

Однако роль земских органов в результате реформ 1890-1892 гг. значительно снизилась. Фактически власть на местах осуществляли назначенные государственные чиновники.

1.5. Организация местной власти в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. были ликвидированы прежние органы местного самоуправления — земские и городские учреждения.

После принятия Конституции РСФСР 1918 г. в основу организации местного самоуправления был положен принцип единства системы советов как органов государственной власти.

Согласно Конституции РСФСР 1918 г. система местных органов власти включала следующие органы:

· областные съезды советов;

· губернские (окружные) съезды советов;

· уездные (районные) съезды советов;

· волостные съезды советов;

· городские и сельские советы.

Являясь представительными органами Советы избирали из своего состава соответствующие исполнительные комитеты (исполкомы).

Данная система была упразднена после принятия Конституции РСФСР 1937 года. Все представительные органы государственной власти, в том числе — на местах, стали именоваться советами.

За всю историю советского государства советы претерпевали различные изменения, большинство из которых касалось следующих вопросов:

· срок полномочий советов;

· состав и внутренняя структура и др.

Существенной особенностью их деятельности было партийное руководство до отмены ст. 6 Конституции СССР.

В апреле 1990 г. был принят закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[4] а в апреле 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР № 1550-1. В настоящее время закон продолжает действовать частично (в ред. От 08.12.2003г.).

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне. Однако вопросы финансовых основ местного самоуправления небыли решены.

1.6. Основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе

В современный период система местного самоуправления развивается в соответствии с общеправовыми принципами, признаваемыми международным сообществом, установленными Конституцией РФ.

Целью государственной политики в области организации местного самоуправления в РФ является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.

6 октября 2003 г. принят Федеральный закон №131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в отличие от действующего аналогичного Федерального закона от 28 августа 1995 г. во многом по-новому будет регламентировать основные аспекты организации местного самоуправления в Российской Федерации.

В изучении отрасли муниципального права следует ознакомиться с содержанием Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вопросы для самопроверки

1. Почему мы считаем муниципальное право комплексным?

2. Как связано муниципальное право с другими отраслями права?

3. Что такое предмет муниципального права

4. Назовите специфические субъекты муниципального права?

5. Что понимается под объектом муниципального права?

6. Что следует понимать под источниками муниципального права?

7. В чем основная задача науки муниципального права?

8. В чем сходство и различие теорий муниципального права (теория «свободной общины», общественная и государственная теория)?

9. Какова должна быть роль государства в обеспечении самостоятельности местного самоуправления?

10. Земская и городская реформы в 1864-1870 гг. Их значение в развитии местного самоуправления в дореволюционной России.

11. Особенности местного самоуправления в советский период истории нашего государства?

12. Становление и развитие местного самоуправления в советской России (состояние, проблемы).

⇐ Предыдущая 1 234 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒