Функциональная организация (разделение) власти

⇐ ПредыдущаяСтр 2 из 23Следующая ⇒

Функциональная организация власти является следствием горизонтального разделения власти. В условиях многоукладной экономики любая власть вынуждена учитывать мнение налогоплательщика, который, выплачивая налоги, требует предоставления ему определенных услуг, обеспечения соответствующих условий жизни. Хотя последние носят разнообразный характер, условно их можно разбить на три группы:

· обеспечение представительства интересов населения (налогоплательщиков) и выработка общих норм и правил;

· организация функционирования отраслей хозяйства и осуществление управления различными сферами жизнедеятельности;

· контроль за соблюдением законности и порядка.

Эффективное выполнение этих функций возможно при условии «специализации» различных ветвей власти, поэтому «внутри» себя власть делится на:

· законодательную (образуется путем избрания населением);

· исполнительную (образуется путем найма специалистов-управленцев, осуществляемого депутатами);

· судебную.

Законодательная (представительная) власть строится «снизу вверх» на основе выборов ее членов населением, а функция законотворчества, наоборот, убывает «сверху вниз». Чем «ниже» уровень функциональной организации власти, тем меньше у представительной власти данного уровня законодательных и тем больше нормативно-распорядительных функций. Отметим также, что другой существенной чертой распределения функций между представительными органами власти разных уровней является обеспечение их независимости и самостоятельности по отношению друг к другу в пределах установленной законом компетенции.

Исполнительная власть строится двояко, в зависимости от того, кто выступает субъектом властных отношений – государство или местное сообщество.

Государственная исполнительная вертикаль формируется «сверху вниз» и на каждом уровне представлена местными органами ведомств. Специалисты нанимаются от имени государства и пользуются статусом государственных служащих. Исполнительные органы местного самоуправления не входят в исполнительную вертикаль государства, их работники имеют особый статус муниципального служащего, отличающийся от статуса государственного служащего.

В государственной вертикали возможна отмена вышестоящими органами решений нижестоящих. В отношении же исполнительных органов самоуправления действует иной, гораздо более сложный механизм взаимоотношений, основанный на самостоятельности и независимости органов самоуправления различных территориальных уровней.

Судебная власть строится по особым принципам, т.к. ее основная задача – обеспечить соблюдение единства закона на всех уровнях общественного устройства и всеми органами власти. Поэтому, в отличие от представительной и исполнительной власти:

· она формируется только из специалистов-юристов (даже если этих специалистов можно избирать);

· имеет вертикальную соподчиненность;

· предполагает довольно жесткое отраслевое деление и специализацию судебных органов.

Контрольные вопросы к лекции №4

1. Каким образом система местного самоуправления связана с административно-территориальным устройством страны?

2. В чем сущность поселенческого и территориального принципов организации местного самоуправления?

3. Почему в Республике Беларусь городов – населенных пунктов больше, чем городов – административно–территориальных единиц?

4. В чем разница между понятиями «сельсовет» и «сельский Совет»?

5. В чем содержание и каковы цели выделения компетенции органов местного самоуправления?

6. Права и обязанности самоуправления. Кто определяет их объем?

7. В чем различие «позитивного» и «негативного» принципов наделения полномочиями органов местного самоуправления?

8. Почему возникает необходимость разделения власти?

9. Опишите уровни вертикальной организации власти.

10. Функциональная организации власти, ее составляющие.

Лекция 5. Современные теории и модели местного самоуправления

Основные понятия:

теории местного самоуправления; общественные теории; государственная теория; англосаксонская модель местного самоуправления; континентальная модель местного самоуправления; иберийская модель местного самоуправления; советская модель местного самоуправления; агентская и партнерская модели взаимоотношения государства и местного самоуправления; контроль за самоуправлением; контроль населения; внутренний контроль; государственный контроль.

Теории местного самоуправления

Традиции местного самоуправления, как децентрализованной формы управления, зародились много веков назад. Уже полисная демократия античного мира, вечевые собрания славян, управление городами на основе магдебургского права в средневековье содержали ряд элементов самоуправления. Однако в своем современном виде местное самоуправление в развитых демократических странах сложилось в результате муниципальных реформ 19 века. Буржуазно-демократические революции не только породили новые формы организации центральной власти, но и активизировали развитие теорий местного самоуправления, процессы становления и укрепления местных органов власти.

Общественные теории

Начало 19 века. Зарождение капитализма. Оплотом нарождающейся буржуазии становились города, требующие самостоятельности в управлении местными делами. Сторонники введения местного самоуправления видели в нем «путь к освобождению людей от контроля со стороны центральной власти» [16], к реализации потребности в том, «чтобы местная власть в прямом (географическом) и переносном смысле была как можно ближе к гражданам, к социуму, к их запросам и потребностям» [17]. Местное самоуправление брало свое начало от гильдий и формируемых ими городских органов, которые решали как административные, финансовые, так и некоторые судебные дела.

Сущность общественных теорий – местные органы независимы в своей деятельности от центральных властей и связаны с ними лишь законом и судебным контролем.

Такой подход отображал реалии того времени: слабую экономическую взаимосвязь, относительную изолированность и тенденцию к партикуляризму территориальных единиц. В таких условиях каждое местное сообщество занималось исключительно своими проблемами, а его независимость от государства казалась вполне естественной.

В основе такого подхода лежали научные взгляды английского философа Дж. Локка, явившегося одним из основателей либерализма. Согласно Дж. Локку, государство создано для того, чтобы служить гарантом естественных прав и свобод человека, не будучи вправе посягать на эти свободы, т.е. оно должно осуществлять лишь охранительные функции.

Теория естественных и неотчуждаемых прав человека использовалась и американскими учеными. Исходя из американского опыта, Ал. де Токвиль и Дж. Милль считали, что первоначальным источником власти являются индивидуумы, самостоятельно управляющие своими собственными делами и добровольно объединяющиеся с другими на основе «неотчуждаемых» прав. При этом на права данного объединения не вправе посягать ни одно правительство, действующее в рамках закона.

Теория «свободной общины» (теория естественных прав общины) и «общественная» («общественно-хозяйственная») теория местного самоуправления, получивших распространение в Европе в первой половине-середине 19 века (в том числе и в России) были основаны на принципах либерализма.

Данные теории базировались на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов – политическим. Их сторонники рассматривали государство и самоуправление, как два непересекающиеся круга, имеющих принципиально разное содержание: с одной стороны – местные интересы, с другой – общенациональные[18]. В качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигается его негосударственный и преимущественно хозяйственный характер.

«Юридическую» теорию местного самоуправления разрабатывал немецкий юрист Г.Еллинек. Определенный вклад в развитие этой теории внесли российские ученые Н.М.Коркунов и Б.Н.Чичерин. Сторонники «юридической» теории исходили из того, что органы самоуправления должны выполнять функции государственного управления, но при этом они являются органами не государства, а городской или сельской общины[19]. А поскольку государство является гарантом неприкосновенности любых прав, то оно имеет подобные юридические обязательства и в отношении общины.

«Политическую» теорию местного самоуправления развивали некоторые российские исследователи (Л.А.Велихов и др.). Согласно этой теории, самоуправление есть, прежде всего, политическая самодеятельность граждан, не поступивших на правительственную службу и поэтому дисциплинарно и материально свободных в своем волеизъявлении.

«Юридическая» и «политическая» теории являются своеобразными модификациями «общественной» теории местного самоуправления.

Государственная теория

Во второй половине 19 века, по мере развития процессов урбанизации и индустриализации начала ощутимо снижаться степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий. Стала расширяться сфера интересов граждан, ширились их социальные контакты, что не могло не способствовать укреплению субъективного чувства общенационального сообщества.

Постепенно увеличивался объем функций местных органов. Некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными (борьба с болезнями, охрана окружающей среды, развитие транспорта, энергетики и т.д.), начали приобретать общенациональное значение. В связи с этим усилилось взаимодействие местных сообществ, возросла роль координационных действий со стороны центральных властей.

Указанные процессы несколько изменили взгляды на функции государства. Идея о том, что правительство, чем меньше управляет, тем оно лучше, уступила место идее «государства всеобщего благосостояния», полномочия которого уже не ограничиваются лишь защитными и регуляционными функциями. От государства стали ждать, что оно не только будет стоять на страже закона и порядка, но и возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния населения, определенных разумных стандартов жизни, справедливому распределению национального дохода между гражданами, защите их от возможных социальных и экономических потрясений.

В данный период времени правительствами многих стран была взята на вооружение доктрина английского экономиста Дж. Кейнса, предполагавшая усиление вмешательства государства в экономику в целях обеспечения бесперебойного процесса общественного производства, поддержания эффективного спроса и полной занятости.

«Общественная» теория местного самоуправления постепенно уступала место так называемой «государственной» теории. Ее основоположниками считаются немецкие юристы Р.Гнейст и Л.Штейн.

Главный акцент в определении ценностей местной автономии стал смещаться с вопросов свободы и невмешательства со стороны центральных властей к более «заземленным» ценностям: рациональность, эффективность, экономия. Местное самоуправление рассматривалось уже не столько как общедемократическая цель, сколько как средство решения локальных проблем, реализации интересов местных сообществ, осуществления на местах общегосударственного политического курса.

Ключевое различие между «общественными» и «государственной» теориями состоит в том, что в рамках «государственной» теории местное самоуправление рассматривается, как «нижнее звено единой общегосударственной управленческой корпорации», в то время как «общественные» теории «основаны на принципе самостоятельности местных сообществ в решении ими вопросов местного значения»[20].

Обе теории местного самоуправления были апробированы в российских земствах. Свое теоретическое обоснование первая земская реформа (1864 г.) нашла в работах сторонников концепции общественного самоуправления (В.И.Лешков, А.В.Василь-
чиков и др.). Согласно этой теории, земству надлежало ограничиться местными хозяйственно-культурными делами, не касаясь вопросов политического устройства. В свою очередь, государство не было полномочно посягать на компетенцию местного самоуправления. По мере становления земства накапливались обиды на притеснения со стороны администрации. Высказывания в пользу расширения властных функций органов земского самоуправления оформились в «государственную» теорию самоуправления (А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов и др.)

В большинстве стран мира система местного самоуправления основана на «государственной» теории. При этом формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в каждой стране имеют свои особенности и, как правило, регламентируются национальным законодательством. Они динамичны и меняются в процессе развития государств.

⇐ Предыдущая 123 4 5 6 7 8 9 10 Следующая ⇒