Почему размываются ценностные ориентиры и не

соблюдаются принципы государственной службы?

Современное понимание демократии не приемлет понятия власти как

механического приоритета большинства перед меньшинством. Устойчивость

демократии основана не на примитивной мажоритарности, не на безоглядном властвовании победившей политической силы, игнорирующей мнение проигравших выборы соперников, а на политическом компромиссе. Другими словами, конституционализм как система правового ограничения власти начинает истаивать, будто апрельский снег, как только появляется институциональное доминирование какого-то одного государственного института.

Действующая Конституция РФ, к сожалению, исторически появилась не в рамках философии «компромисса», а философии «кто кого». Перед страной в 1993 году стоял не выбор одной из моделей демократии, а дилемма: или к новой модификации тоталитаризма, или к демократии. В свою очередь, условия революции существенно повлияли и на модель политической системы: при том, что были соблюдены, казалось бы, все основные требования, диктуемые принципом разделения властей, система

сдержек и противовесов, призванная реализовать данный принцип, оказалась такой, что институционально предполагает доминирование политического моносубъекта, т.е. воспроизводит персоналистский режим.

Таким моносубъектом в нашей государственной системе является Президент

РФ. Какую бы фамилию он ни носил, сама конструкция власти предполагает не просто

перекос властных прерогатив в пользу этого института, а гораздо более опасное явление – институционально обусловленную невозможность политической конкуренции.

Ведь политическая конкуренция – это вовсе не борьба партий за места в парламенте и/или за президентский пост. Это – борьба за доверие большинства общества, выражаемое, материализуемое в получении мандата на проведение определенного социального, экономического, внешнеполитического курса.

Получая такой мандат, победившая партия в демократически организованной

системе вовсе не становится монополистом или, говоря языком Федерального закона РФ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г., субъектом, имеющим доминирующее положение на рынке. Не потому, что политики пылают благородством, хотя, наверное, есть и такие, а только потому, что по-настоящему демократически организованная система не позволяет монополизировать политический рынок. И тогда любой

правящей партии приходится оглядываться и считаться с оппозицией, которая мечтает занять место у руля государства и, следовательно, тоже вынуждена ориентироваться на общество, а, значит, заботиться о своей репутации. Соответственно, и правящей, и оппозиционным партиям приходится не только контролировать государственный

аппарат, с точки зрения соответствия его деятельности общественным ожиданиям, но и заботиться о стабильности и строгом соблюдении основополагающих правил осуществления власти, которые и заложены в Конституции.

Если же нет политической конкуренции, конституционные положения, хотя и сохраняют свою силу, но становятся настолько формальными, что и для общества, и для государственных служащих превращаются в нечто вроде пропагандистской декларации. Естественно, меняется и общая мотивация в системе государственной службы. Последняя, становится службой «государевой», а не публичной службой общества.

Говорим об этом потому, чтобы вы восприняли весь предшествующий текст, в котором мы постарались сказать о провозглашенной нашей Конституцией высшей ценности, о вытекающих из Конституции принципах госслужбы не как «скучную сказку», а как вполне практические ориентиры, которые сегодня кажутся далекими от жизни, но рано или поздно обязательно станут весьма востребованными. В современную эпоху Россия не сможет существовать как патриархальное государство. Демократия нам

требуется не как ценность, а как инструмент, способный вывести страну на эспланаду творческого взлета. И тогда будут востребованы именно те профессионалы, кто понимает, что это такое – конституционные основы государственной службы и в чем состоит их смысл.

Тема 4. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ.

Федеральный закон «О системе государственной службы

Российской Федерации»

Гражданская служба – один из трех видов государственной службы,

составляющий вместе с военной и правоохранительной службой, систему

государственной службы, установленную Федеральным законом от 27 мая 2003 г. «О

системе государственной службы Российской Федерации». В нем содержатся общие

положения, которые характеризуют основные черты всех указанных видов

государственной службы, а также закладываются основы для последующего

регулирования каждого из видов госслужбы. Поэтому, прежде чем рассмотреть

собственно гражданскую службу, необходимо выяснить, какие основы содержатся в

Законе, являющемся ныне базовым для государственной службы в целом.

В данном Законе установлены виды государственной службы, из которых

складывается ее система; основные принципы функционирования и деятельности

госслужбы; общие условия государственной службы; основы системы управления ею.

Закон о системе госслужбы по ряду вопросов содержит нормы, именуемые

юристами «бланкетными», т.е. либо отсылающие к другим федеральным законам – о

видах государственной службы, либо к иным нормативным правовым актам. В связи с

этим рассматриваемый Закон можно отнести к числу «рамочных», т.е. таких, на основе

которых принимаются акты, детально регламентирующие определенный вид

общественных отношений. Практика «рамочных» законов довольно распространена в

мировой практике.

Для усиления комплексного характера правового регулирования государственной

службы введено понятие «система государственной службы». Эта система, как уже

сказано, складывается из трех видов государственной службы – гражданской,

военной и правоохранительной1. Причем военная и правоохранительная служба, в

отличие от гражданской, признаны видами только федеральной государственной

службы, поэтому их правовое регулирование отнесено исключительно к ведению

Федерации.

Взаимосвязь различных видов государственной службы проявляется в

соотносимости основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных

социальных гарантий, в т.ч. основных условий государственного пенсионного

обеспечения; установлении ограничений и обязательств при прохождении

государственной службы различных видов; учете стажа государственной службы

различных видов при его исчислении. Такая взаимосвязь призвана обеспечить

непрерывность карьеры государственного служащего, создать дополнительные

возможности для продолжения служебной деятельности при реорганизации или

ликвидации государственных органов, сокращении должностей государственной

службы.

Гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и

гражданскую службу субъекта РФ. Правовое регулирование федеральной гражданской

службы находится в исключительном ведении РФ. Об этом прямо гласит п. «т» ст. 71

Конституции РФ. С правовым регулированием гражданской службы субъекта РФ дело

обстоит сложнее. В ст. 72 Конституции, которая закрепляет предметы совместного

ведения Федерации и ее субъектов ничего не сказано о государственной службе.

Казалось бы, в таком случае должен действовать принцип ст. 73 Конституции РФ,

согласно которому субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой

государственной власти, т.е. полностью самостоятельны (разумеется, в рамках

Конституции РФ и федеральных законов) в регулировании вопросов, находящихся вне

пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного

ведения. Однако федеральный законодатель урегулировал основные вопросы,

связанные с госслужбой субъектов РФ, т.е. поступил так, считая, что данный вопрос

является вопросом совместного ведения.

Является ли это нарушением Конституции РФ, разграничившей предметы

ведения между Федерацией и ее субъектами? Нет. И дело тут не только в

естественности единства государственной службы вне зависимости от уровня

публичной власти на всей территории страны. Причем эта естественность вытекает

отнюдь не из необходимости «обслуживания вертикали власти», а из необходимости

обеспечить равные стандарты деятельности государственного аппарата по отношению

ко всем гражданам, в какой бы государственный орган они ни обращались. Дело тут и в

том, что конституционные нормы следует рассматривать системно и тогда первые

впечатления могут оказаться неверными. Пойдя именно по пути системного анализа

конституционных норм, Конституционный Суд РФ установил, что регулирование

гражданской государственной службы находится именно в совместном ведении.

В 2003 году Суд рассматривал запрос Администрации Ивановской области,

которая, в частности, считала, что нормы Федерального закона «О

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»

ограничивают право субъекта на осуществление собственного правового

регулирования в сфере, которая находится вне пределов ведения РФ и

совместного ведения. Администрация сочла, что регистратор прав на

недвижимое имущество и сделок с ним является государственным служащим

субъекта РФ, а в силу ст. 73 Конституции РФ по вопросам государственной

службы субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной

власти. На это КС РФ ответил, что заявитель «не учитывает, что Конституция

Российской Федерации относит к совместному ведению Российской

Федерации и ее субъектов административное законодательство (статьи 72,

пункт " к" части 1), а значит, вопросы, связанные с регулированием

государственной службы (за исключением федеральной государственной

службы). Следовательно, правовое регулирование в этой сфере должно

осуществляться субъектом Российской Федерации не на основе части 4 статьи 76

Конституции Российской Федерации, как утверждается в запросе, а на основе

части 2 той же статьи, предполагающей право федерального законодателя

устанавливать принципы, на которых должна строиться государственная

служба в субъектах Российской Федерации»2.

Отличительной особенностью Закона о системе госслужбы является четкое

закрепление публично-правового статуса государственного служащего.

Нанимателем федерального государственного служащего признана Российская

Федерации, а государственного служащего субъекта РФ – соответствующий субъект

Федерации. Таким образом, законодательство о государственной службе применяется

не дополнительно к трудовому законодательству, как это было ранее, а становится

единственным источником регламентации правового положения государственного

служащего, а сам статус государственного приобрел административно-правовой

характер. Это, в частности, повлекло расширение предмета регулирования

государственно-служебного законодательства. Так, в ФЗ «О государственной

гражданской службе Российской Федерации» включены главы, посвященные

служебному контракту (глава 5), основаниям и последствиям прекращения служебного

контракта (глава 6), служебному времени и времени отдыха (глава 8). Ранее вопросы,

связанные с трудовыми договорами государственных служащих, регулировались

нормами трудового права, и применительно к государственной службе, по сути дела, не

имели своей специфики.

Остановимся теперь на ключевых понятиях, применяемых в Законе о системе

госслужбы и конкретизирующих комплексное понятие «государственная служба

Российской Федерации».

Во-первых, государственная служба определена как профессиональная

служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения

перечисленных в Законе полномочий. Обратим внимание на следующий момент.

Понятие «профессиональная деятельность» встречается в законах, регламентирующих

трудовые, конституционные и административные отношения, однако, единого

содержания оно не имеет. Более того, в законодательстве допускаются его различные

трактовки. Так, из законодательства о выборах следует, что профессиональная

деятельность – сугубо трудовая деятельность, не совпадающая со служебной. Для

административного законодательства понятие «профессиональная служебная

деятельность» – это единая категория.

В науке под профессиональной деятельностью понимается требующая

определенной подготовки и образования деятельность, осуществляемая на основе

специальных знаний и навыков. Профессиональная служебная деятельность связана с

выполнением, как правило, в качестве основного вида деятельности специальных

должностных полномочий за вознаграждение, выплачиваемое за счет средств

соответствующего бюджета.

Во-вторых, государственная служба осуществляется на определенных

должностях (см., например ст. 5).

В-третьих, государственная служба определена как профессиональная

служебная деятельность российских граждан. В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ говорится о

равном доступе к государственной службе именно граждан Российской Федерации.

Однако Конституция РФ допускает в исключительных случаях возможность поступления

на государственную службу и иностранных граждан при условии, что такие случаи

установлены федеральным законом или международным договором Российской

Федерации (ч. 3 ст. 62).

Но что такое вообще – государственная служба? Для понимания этого

сначала воспроизведем текст ст. 1 рассматриваемого Закона:

Статья 1. Государственная служба Российской Федерации

1. Государственная служба Российской Федерации (далее –

государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан

Российской Федерации (далее – граждане) по обеспечению исполнения

полномочий:

Российской Федерации федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных

государственных органов субъектов Российской Федерации (далее –

государственные органы субъектов Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской

Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения

полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие

государственные должности Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами,

законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения

полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее –

лица, замещающие государственные должности субъектов Российской

Федерации).

2. Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской

Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов

Российской Федерации, настоящим Федеральным законом не регулируется.

Из этого следует принципиальной важности вывод. Государственная служба есть

только профессиональная служебная деятельность по обеспечению полномочий

иных субъектов права. Закон, как можно видеть, перечисляет шесть видов этих –

иных – субъектов:

1) государство в целом (Россия);

2) федеральные государственные органы (например, Счетная палата РФ,

Верховный Суд РФ);

3) субъекты Федерации как составные части нашего федеративного

государства;

4) государственные органы субъектов РФ (например, Правительство

Республики Татарстан, Министерство юстиции Чувашской Республики);

5) лица, замещающие установленные Конституцией РФ и федеральными

законами должности (например, федеральный министр, федеральный судья,

Уполномоченный по правам человека в РФ, член Центральной избирательной

комиссии);

6) лица, замещающие установленные конституциями (уставами) и законами

соответствующих субъектов РФ должности (например, губернатор Читинской

области, министр здравоохранения Свердловской области).

Таким образом, принятая в настоящее время концепция государственной службы

различает понятия «лицо, замещающее государственную должность» и

«государственный служащий. Другими словами, замещение не всякой должности

означает, что соответствующее лицо находится на государственной службе.

Федеральные и региональные депутаты, министры, президенты, а также губернаторы,

судьи, прокуроры и т.п. не состоят на государственной службе. Только государственные

служащие, чья деятельность обеспечивает исполнение полномочий, в т.ч. и лиц,

занимающих государственные должности, состоят на государственной службе.

Итак, государственные служащие обеспечивают полномочия:

1) Российской Федерации, субъектов Федерации.

2) федеральных и региональных органов государственной власти, иных

государственных органов.

3) лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные

должности субъектов РФ.

В связи с этим следует отметить два важных момента.

Во-первых, гражданские служащие не обеспечивают полномочия Российской

Федерации и субъектов РФ, о чем свидетельствует ст. 5 ФЗ о системе госслужбы. Для

чего же выделен данный вид полномочий? Он не обходим лишь для военной и

правоохранительной видов службы, которая далеко не всегда проходит в каком-либо

государственном органе.

Во-вторых, смысл выделения категории госслужащих, обеспечивающих

полномочия лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные

должности субъектов РФ, состоит в том, что такие служащие имеют некоторые

особенности правового статуса. Фактически речь в данном случае идет о так

называемых «политических назначенцах» – помощниках и советниках руководителей

органов государственной власти и иных государственных органов. Замещение такого

рода должностей иногда называется в теории госслужбы «боковым входом», ибо это

означает, что даже на весьма высокую должность может быть принят гражданин, до

этого вообще не работавший в системе госслужбы. Тем самым проводится различие с

«карьерными служащими».

Наиболее отчетливо статус «политических назначенцев» описывался в ФЗ «Об

основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (утратил

силу в 2004 году). Но тогда была закреплена совершенно иная конструкция должностей.

Все должности назывались государственными и они подразделялись на три категории:

«А», «Б» и «В». К категории «А» относились те, которые ныне именуются

государственными должностями. Должности, учреждаемые для исполнения и

обеспечения полномочий государственных органов, именовались государственными

должностями категории «В». А вот в категорию «Б» входили должности, учреждаемые

для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих

должности категории «А». Служба на должности категории «Б» ограничивалась сроком,

на который назначается или избирается лицо, замещающее государственную

должность категории «А».

Этот принцип в целом воспринят новым законодательством, хотя и

формализуется по-иному. Во многом именно для того, чтобы сохранить возможность

«бокового входа» на госслужбу, выделены полномочия лиц, состоящих на

государственных должностях. Правда, теперь несколько расширено понятие «помощник

(советник)», поскольку такая должность предусматривается не только для обеспечения

деятельности лица, занимающего государственную должность (по старой

терминологии, категории «А»), но и руководителя государственного органа, не

занимающего государственную должность. Тем самым практически исчезли правовые

различия между, скажем, помощником Президента РФ и помощником Руководителя

Администрации Президента РФ, хотя они и отличаются друг от друга как по

формальным признакам (например, уровень оплаты труда), так и по неформальным

(например, «аппаратный вес», т.е. степень влиятельности).

В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ

могут быть предусмотрены как должности государственной службы, так и должности

которые таковыми не являются. Это означает, что правовое положение первой

группы служащих регламентируется государственно-служебным законодательством,

вторых – трудовым. Работники федеральных государственных органов и

государственных органов субъектов Федерации, не относящиеся к государственным

служащим, осуществляют трудовую деятельность на основе трудового договора, а не

служебного контракта. Их права, обязанности, ограничения и ответственность,

связанные с трудовой деятельностью, определяются трудовым законодательством и

трудовым договором. Права государственных служащих и их гарантии, равно как

ограничения и запреты, связанные с государственной службой, на них не

распространяются.

Должности государственной службы сводятся в систему реестров. Самый

полный реестр – Сводный реестр должностей государственной службы содержит

перечень должностей как федеральной государственной службы, так и гражданской

государственной службы субъектов РФ. Реестр должностей федеральной

государственной службы состоит из трех перечней должностей, составленных по видам

государственной службы. Это самостоятельный реестр и одновременно – часть

Сводного реестра должностей государственной службы.

Для замещения должностей гражданской государственной службы

устанавливаются квалификационные требования, которые, правда, различны в

зависимости от должностей разных категорий и групп. К числу квалификационных

требований относятся требования к уровню профессионального образования, стажу

государственной службы или стажу (опыту) работы по специальности,

профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных

обязанностей и др. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и

навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются

нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и

включаются в должностной регламент гражданского служащего.

Понятие федерального государственного служащего включает три составных

элемента: 1) осуществление профессиональной деятельности; 2) замещение должности

федеральной государственной службы; 3) денежное содержание (вознаграждение,

довольствие), выплачиваемое за счет средств федерального бюджета.

О двух первых элементах было сказано выше. Что касается денежного

содержания, то оно представляет собой основное средство материального обеспечения

государственного служащего. Это один из необходимых признаков, характеризующих

его статус, поскольку, к примеру, работа на общественных началах не может

рассматриваться как профессиональная служебная деятельность. На таких основах

могут привлекаться к работе координационных и совещательных органов ученые,

деятели культуры, специалисты. Кроме денежного содержания на государственной

службе денежные выплаты осуществляются в форме денежного вознаграждения,

которое может устанавливаться по отдельным должностям гражданской службы указом

Президента РФ.

Закон о системе государственной службы развил также понятие «кадровый

резерв». Кадровые резервы – на федеральном и региональном уровнях, а также внутри

государственного органа – способны сыграть позитивную роль как банки данных о

кадровых ресурсах, которые могут быть привлечены на государственную службу или

более рационально использоваться. Идея кадрового резерва не нова для российского

законодательства, хотя в действовавшем ранее Законе об основах государственной

службы о нем лишь кратко упоминалось. Но несмотря на то, что этому институту в

Законе о системе госслужбы уделено больше внимания, кадровые резервы широкого

практического распространения еще не получили. Не приняты пока и нормативные

акты, регламентирующие их правовое положение.

На гражданской государственной службе присваиваются классные чины, а

также дипломатические ранги.

В российском законодательстве не выработано еще определения понятия

«классный чин». В словарях можно встретить трактовку этого термина как ранга,

специального звания, присваиваемого государственному служащему, чиновнику.

Впервые в российской истории система классных чинов была введена Петром I в

Табели о рангах. Многие чины и звания в неизменном виде просуществовали до 1917

года. Декретом Советского правительства (Совнаркома, или еще более кратко – СНК)

от 16 декабря 1917 г. старые чины, звания и титулы были упразднены. Позднее все же к

классным чинам вернулись и присваивали их в отдельных государственных органах, в

частности, в органах прокуратуры.

Дипломатические ранги принято определять как звания, присваиваемые

дипломатическим работникам. Такие ранги существуют в большинстве стран мира и

устанавливаются национальным законодательством соответствующих государств. В

дипломатической практике известны дипломатические ранги посла, посланника,

советника, первого секретаря, второго секретаря, третьего секретаря и атташе. Кроме

того, может существовать градация этих рангов, например советник первого и второго

классов. Дипломатические ранги имеют многовековую историю. Так, термин

«амбасадор» – буквально: человек, знающий двоих, посредник между двумя

суверенами – появился уже в XIII в. Существовавшие в дореволюционной России

дипломатические ранги были упразднены декретом СНК от 4 июня 1918 г. и заменены

званием полномочного представителя. Восстановлены дипломатические ранги в СССР

были в 1941-1943 гг.

Классные чины, о которых более подробно говорится в Законе о государственной

гражданской службе (см. ниже), и дипломатические ранги составляют иерархические

системы. Они присваиваются персонально, последовательно по истечении

установленного срока пребывания в определенном классном чине, дипломатическом

ранге в соответствии с замещаемой должностью.

Закон не предусматривает возможность лишения классного чина,

дипломатического ранга в качестве меры дисциплинарного наказания, однако, как мера

уголовного наказания это допускается. Согласно Уголовному кодексу РФ лишение

классного чина (равно, как воинского, специального звания) может быть применено

судом как дополнительное наказание при осуждении за совершение тяжкого или особо

тяжкого преступления, с учетом личности виновного.

Досрочное присвоение классного чина и дипломатического ранга

рассматриваются в Законе в качестве специфической меры поощрения. Присвоенный

классный чин, дипломатический ранг сохраняются при освобождении от замещаемой

должности федеральной государственной службы или увольнении с нее.

Стаж государственной службы имеет значение для установления надбавки за

выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного отпуска за

выслугу лет, размера поощрений за безупречную и эффективную государственную

службу. В стаж государственной службы включается стаж любой публичной службы.

Это отвечает принципу единства правовых и организационных основ государственной

службы. При исчислении стажа государственной службы суммируются периоды

государственной службы различных видов, а также периоды замещения

государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей

субъектов Российской Федерации, выборных муниципальных должностей, замещаемых

на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы.

В Законе о системе госслужбы предусмотрено образование на федеральном

уровне и на уровне субъектов РФ системы управления государственной службой.

Такая система предназначена для координации деятельности государственных органов

при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования

кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения

Сводного реестра государственных служащих РФ, использования кадрового резерва

для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки,

повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях

осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных

органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных

нормативных правовых актов субъектов РФ о государственной службе.

Государственная служба финансируется за счет средств соответствующих

бюджетов. Финансирование федеральной государственной службы является

расходным обязательством Российской Федерации в силу того, что такое

обязательство установлено федеральным законодательством и контрактами,

заключенными с Российской Федерацией в лице соответствующего органа

государственной власти, выступающего в качестве представителя нанимателя, а

финансирование государственной гражданской службы субъекта РФ – его расходным

обязательством. Какое-либо финансирование государственной службы из

внебюджетных источников законодательством не предусмотрено.

⇐ Предыдущая 1 2 3 4 567 8 9 10 Следующая ⇒