Политическая и идеологическая нейтральность государственных

служащих.

Спустя несколько лет после крушения тоталитарной системы в России все чаще слышатся сетования на отсутствие государственной, или, если хотите,

общенациональной идеологии22. Если оценивать такой всплеск «идейных исканий» с формальных конституционных позиций, можно было бы напомнить ч. 2 ст. 13

Конституции РФ, которая гласит, что «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Однако смысл данногоконституционного запрета не такой простой, как может показаться.

Известный испанский философ первой трети ХХ века Хосе Ортега-и-Гассет

считал, что любой государственности имманентна некая общая идея, программа, цель:

«Еще раз повторяю: реальность, именуемая государством, – не

стихийное общежитие, созданное кровным родством. Государство

начинается с того, что принуждает сосуществовать группы, природно

разобщенные. И принуждение – это не голое насилие, но побудительный призыв, общее дело, предложенное разобщенным. Государство прежде всего – план работ и программа сотрудничества».

«Государство, каким бы они ни было – первобытным, античным,

средневековым или современным, – это всегда приглашение группой людей

других людских сообществ для совместного осуществления какого-то замысла, замысел, каковы бы ни были его частности, в конечном счете заключается в организации нового типа общественной жизни. Государство и программа жизни, программа человеческой деятельности и поведения, – понятия неразделимые».

В таком случае поиски в России определенной «программы жизни» вполне

естественны. Тем более они естественны, если учесть крушение многолетнего господства единственной, марксистско-ленинской (коммунистической) идеологии, что вызвало синдром «фантомных болей». Но тогда, повторим, как эту естественность совместить с конституционным запретом государственной идеологии?

Упоминавшийся выше А. Шайо выдвинул одну любопытную закономерность, действующую в процессе создания конституций: «Конституции рождаются в страхе перед былым деспотизмом. Конституции, которые возникли после тираний и однопартийных правительств, нашпигованы ненавистью ко всему, что связано с однопартийной системой и узурпацией власти». И вправду, пагубно пренебрегать тем, что нынешнее российское государство возникло не на пустом месте, забывать о том, из

какой именно системы мучительно выходила Россия в начале 90-х годов прошлого столетия. Семь с лишним десятилетий страна, хотя и в других территориальных границах, жила по жестким правилам системы монопольной власти, основанной на идеологии, не допускавшей даже тени оппонирования ей. Такое правление потому и называется идеократией, что как само существование власти, так и любое ее решение официально всегда апеллируют к «единственно верной» идеологии. Причем идеократия

институализирует себя через определенную политическую организацию (как правило, партию), которая выступает эксклюзивным творцом и защитником определенных догм (ценностей), а главное, диктует государственному аппарату рамки его деятельности. В 1991 году идеократия была разрушена. Естественно, что принятая в 1993 году

Конституция РФ не могла обойти проблему запрета идеологической тирании. В то же время Конституция провозглашает Россию демократическим и правовым государством, а в качестве высшей ценности человека и его права и свободы. Разве это не идеология? Да, самая настоящая идеология, причем именно государственная! Как же тогда быть с упомянутым запретом?

Разрешение этого противоречия состоит в том, что российская Конституция

запрещает именно установление идеократии – как принадлежности власти одной политической силе, которая легитимирует свое монопольное положение установлением своей идеологии в качестве общегосударственной и обязательной. Представьте себе ситуацию: в условиях политической свободы борьбу за власть ведут две партии. Одна борется лишь за то, чтобы ей был предоставлен мандат на проведение определенного социально-экономического и внешнеполитического курса, другая – за то, чтобы

общество признало ее мировоззрение и основанную на нем политику единственно верными. Можно ли признать обе эти идеологические системы и представляющие их политические силы равноценными? Нет! Потому что первая не только не претендует на «вечную» монополию на власть, но и, пусть вынужденно, предполагает, что даже в течение срока мандата ей придется идти на компромиссы с оппозицией. Вторая же исключает всякое оппозиционирование ей, основываясь на собственном «догмате о непогрешимости».

Посмотрим на это и в другом ключе. В нашем примере обе политические партии

вроде бы борются за единство общества, т.е. за консенсус вокруг некоторых базовых ценностей. Но в реальности речь идет о двух принципиально разных пониманиях единства.

Единство в его тоталитарном понимании, пусть даже какое-то время данную

идеологию разделяет большинство населения, неизбежно приводит к накоплению в обществе потенциала разрушения государственности. Дело в том, что такое единство превращается в единство искусственного монолита. Однако даже в патриархальном обществе не существовало монолитного единства (иначе человечество не смогло бы развиться до своего нынешнего социального состояния). Тем более его не существует в индустриальном и постиндустриальном обществе. Иные мнения, позиции, ценности,

мировоззрения можно, конечно, подавлять силой. Но чем дольше и сильнее они подавляются, тем более разрушительнее становится социальный взрыв. Об опасности такого единства, в пределе уподобляющегося индивидуальному человеческому организму, муравейнику или пчелиному улью, писал еще Аристотель:

«Ясно, что государство при постоянно усиливающемся единстве

перестанет быть государством. Ведь по своей природе государство

представляется неким множеством. Если же оно стремится к единству, то в таком случае из государства образуется семья, а из семьи – отдельный человек: семья, как всякий согласится, отличается большим единством, нежели государство, а один человек, нежели семья. Таким образом, если бы кто-нибудь и оказался в состоянии осуществить это, то все же этого не следовало бы делать, так как он тогда уничтожил бы государство».

Фактически о том же писал и Х. Ортега-и-Гассет, говоря что единство

государства «состоит именно в преодолении всякого предварительного единства.

Когда этот порыв, устремление вдаль иссякает, государство гибнет, и единство, уже достигнутое и, казалось бы, настолько материализованное – нация, язык, природные границы, – бессильно помочь: государство разрушается, распадается, рассыпается прахом».

Вот почему опасно достижение единства, основанного на признании одной из идеологий единственно правильной и потому не нуждающейся в критике и переосмыслении. При таком единстве не только становятся естественными подавление всякого инакомыслия, репрессии, государственная пропаганда, но и само государство обрекается на стагнацию. Радикальное технологическое отставание СССР, несмотря на известные достижения, обязано отнюдь не интеллектуальному потенциалу общества, а

именно системе, закупоривающей всякое творчество и человеческую

самодеятельность.

Единство общества, однако, действительно необходимо. Ценностная

фрагментация хороша лишь до определенных пределов, за которыми наступает «война всех против всех». Но именно демократическая организация власти предполагает не только постоянный выбор наиболее целесообразной, по мнению большинства, политики и мирную смену правительств, не только контроль общества за властью, в т.ч.

за государственным аппаратом, но и такое правление, при котором обязательно учитывается мнение политических сил, выражающих и представляющих интересы слоев общества, в данное время находящихся в меньшинстве. При такой системе общественный консенсус, то самое единство, состоит не в признании правильности той

или иной политической линии, тем более того или иного мировоззрения, а только в незыблемости самих принципов организации государства, правил, по которым организуется и функционирует публичная власть. Единство, не противоречащее разнообразию, не избавляющееся от него, способно обеспечить стабильное существование и одновременно динамичное развитие государства.

Итак, демократия – это тоже идеология, но идеология, одинаково требующаяся всем политическим силам и, главное, обществу в целом. Только в этом смысле демократию можно называть «государственной идеологией» («государственным мировоззрением»).

Отсюда логически и вытекает принцип политической и идеологической

нейтральности государственных служащих, именуемый иногда еще «нейтральной квалификацией». Нарушение этого принципа объективно ведет к снижению общего уровня квалифицированности чиновников, к подмене целей государственной службы, к превращению государственного аппарата в политическую дубинку. И тогда не только падает престиж государственной службы, не только подрывается доверие общества к

государству, но и сама служба становится нестабильной, аморфной, перестает качественно выполнять свои социальные функции.

Но не есть ли отказ от идейной и политической ангажированности

государственных служащих скрытым обоснованием их неисполнительности? Вовсе нет.

Наоборот, этот принцип в сочетании со всеми иными принципами государственной службы порождает синергетический эффект:

 государственная служба становится гораздо более эффективной, если

критерием эффективности является качество служения обществу;

 государственный аппарат вызывает рост доверия к себе со стороны граждан;

 в системе государственной службы создаются более благоприятные условия для карьерного роста наиболее квалифицированных служащих.

Однако реально обеспечить действенность этого принципа можно только в

условиях работающего «политического маятника» – смены одной правящей

политической силы другой в ходе свободных и реально конкурентных выборов. Как говорил классик политической науки Карл Поппер, «существуют лишь две формы государственного устройства: та, при которой возможна бескровная смена правительства посредством проведения выборов, и та, где это невозможно. Обычно первая форма зовется демократией, а вторая — диктатурой или тиранией». Только в

условиях политической конкуренции государственный аппарат начинает понимать бесперспективность обслуживания чьих бы то ни было идеологических предпочтений,

выполнения «политических заказов» с применением пресловутого «административного ресурса».

5. Сочетание единства системы государственной власти с самостоятельностью субъектов Федерации.

Данный принцип впрямую вытекает из характеристики нашего государства как федеративного (ст. 1 Конституции РФ). И хотя ч. 3 ст. 5 Конституции начинается с указания на принципы российского федерализма, подчеркивающие целостность государства («Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти…»), но оканчивается эта норма, составляющая одну из основ конституционного строя, словами

о «разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». Вот почему этот принцип сформулирован как сочетание двух начал – единства целого при относительной самостоятельности частей этого целого.

Действительно, подлинный федерализм немыслим без некоей зоны

самостоятельности и ответственности частей федеративного государства,

именуемых субъектами Российской Федерации. Другое дело, что реальное

федеративное устройство для нашей страны тоже относительно новое явление.

Длительное существование жестко централизованного советского государства, лишь формально считавшегося федеративным, вызвало во многих регионах стремление

приобрести как можно больше самостоятельности и естественные опасения

центральной власти за целостность страны. Поэтому, начиная с 1992 года – времени подписания Федеративного договора – и до сего дня федеративные отношения либо приобретают слишком резкие очертания децентрализации, порой на грани сепаратизма, либо, наоборот, слишком прямолинейные централистские тенденции. Вот уже несколько лет, как мы переживаем тенденцию к централизации. Однако пошедший в эту сторону «маятник», кажется, достиг своей максимальной точки и через некоторое время

мы станем свидетелями некоторой децентрализации. При этом «амплитуда маятника», при условии более-менее стабильного развития страны, будет уменьшаться и в конечном счете федеративные отношения обретут оптимум.

Как бы ни развивались эти отношения, однако, всегда есть индикатор наличия федерализма. Этим индикатором и является круг предметов ведения и полномочий, по которым субъекты РФ выступают как самостоятельные образования и за которые они несут полную ответственность перед своим населением. Именно об этом говорит ст. 73 Конституции РФ: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий

Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Какое же значение федеративные отношения имеют для государственной

службы? Самое прямое, поскольку рассматриваемый принцип касается, в первую очередь, служащих, работающих в органах государственной власти субъектов

Федерации и финансируемых из соответствующих региональных бюджетов. И вот что из него следует.

Поскольку система государственной власти в России едина, постольку едина и государственная служба. Разумеется, для большей четкости в ст. 5 базового Закона о системе государственной службы разделяются федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ (это, правда, касается лишь государственной гражданской службы). Однако такая дифференциация связана, в основном, с вопросами финансирования госслужбы, ведением реестров (федеральной госслужбы и госслужбы субъектов РФ) и другими вопросами, не касающимися характера и общей

системы государственной гражданской службы. Не случайно, например, в п. 4 ст. 43 Закона о государственной гражданской службе говорится, что реестры федеральных государственных гражданских служащих и реестры госслужащих субъектов РФ образуют Сводный реестр государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Если проанализировать тот же Закон о государственной гражданской службе,

можно увидеть, что практически все различия в правовом статусе федеральных и региональных гражданских служащих31 сводятся не к различиям в их правах, обязанностях, запретах и ограничениях, а к уровню издания актов, регулирующих отдельные вопросы, возникающие в процессе прохождения службы: для федеральных служащих Закон предусматривает акты, издаваемые Президентом или Правительством РФ, для региональных – акты субъектов Федерации.

Единство государственной службы, однако, не означает превращения даже

«одноименных» служащих субъектов РФ в нижестоящих, по отношению к

федеральным, а тем более непосредственно подчиненных последним или в служащих, так сказать, «второго разряда». Например, Руководитель Администрации Президента РФ не вправе что-то приказать руководителю администрации президента какой-либо республики в составе Российской Федерации, что-то запретить ему, а при неисполнении наложить дисциплинарное взыскание как на подчиненного, исходя из того, что

должность последнего закреплена в реестре государственных служащих

соответствующего субъекта РФ. Тут ярко проявляет себя взаимосвязь разных

конституционных принципов государственной службы: подобные поручение, указание, запрет и проч. будут противоречить упомянутому выше принципу строгого соблюдения компетенции. Органы государственной власти субъектов РФ вовсе не являются нижестоящими органами власти по отношению к федеральным, хотя именно так их часто именуют в обиходном языке. У них просто иная, хотя и более узкая, компетенция.

Так что смотреть на систему власти в России как на примитивную иерархию

(«вертикаль») – значит не понимать или игнорировать то, о чем говорится в российской Конституции. И хотя современная действительность и восприятие федерализма многими должностными лицами вроде бы опровергают такое утверждение, от этого оно не становится ошибочным.

Сказанное не означает, что ни один федеральный служащий не может дать

поручение служащему субъекта Федерации. Может, но только если это входит в его (федерального служащего) компетенцию. В основном это возможно в рамках того, что сама Конституция именует единой системой исполнительной власти. О ней ч. 2 ст. 77 Конституции РФ гласит так: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Подчеркнем: не вообще, а только в определенных пределах, т.е. по определенным предметам ведения и полномочиям. Чтобы было более понятно, смоделируем ситуацию.

Статья 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ перечисляет полномочия по предметам совместного (Федерации и ее субъектов) ведения, которые осуществляются органами власти субъектов РФ «самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации», т.е. те, которые не финансируются из федерального бюджета в форме субвенций.

Одно из таких полномочий – организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации.

Представим: от гражданина поступает жалоба в Министерство образования

и науки РФ о том, что дирекция школы, районный отдел образования и областное министерство образования отказывают в приеме его сына в 1-й класс средней школы, ссылаясь на сомнения в психическом здоровье ребенка. Заместитель министра удовлетворяет жалобу и дает указание (неважно – заместителю областного министра, начальнику РОНО или непосредственно директору школы) обеспечить поступление ребенка в обычную школу.

Будет ли такое указание законным, должны ли государственные

служащие субъекта Федерации выполнить требование федерального

служащего? Нет. И их отказ будет строго соответствовать Закону, ибо, как

следует из текста приведенной нормы, это находится в ведении самого субъекта РФ.

Разумеется, гражданин может обжаловать отказ в приеме ребенка в суд. Но это уже – другая история, а мы привели данный казус лишь для того, чтобы подчеркнуть:

государственная служба едина в своих основах, но это не означает прямого подчинения госслужащих субъектов Федерации соответствующим должностным лицам федеральной госслужбы.

6. Открытость. Сознавая всю затёртость этого слова за последние, минимум, пятнадцать лет и довольно слабое соответствие ему реальной практики, в том числе практики государственной службы, мы не должны забывать, что это – конституционный принцип, упоминаемый отнюдь не для украшения или по традиции, а потому, что он, как и другие принципы, определяет сущность государственной службы в демократическом правовом государстве. Ведь вытекает он из базового положения, провозглашенного в ст. 3 Конституции РФ: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в

Российской Федерации является ее многонациональный народ». Таким образом, народ вправе и даже должен, если сознает свою ответственность суверена, контролировать как институты публичной власти, так и государственный аппарат, обеспечивающий функционирование этих институтов.

В идеале государственная служба – как ее организация, набор и ротация кадров, функционирование – должна представлять собой социальный «аквариум». Причем «аквариум» не только для системы госслужбы в целом, но и для каждого служащего.

Именно на это нацеливает принцип открытости. Да, в абстракции повышенный уровень открытости государственных служащих кажется некоторым покушением на их права человека и гражданина. Но на самом деле никакого покушения здесь нет, ибо речь идет о добровольном принятии на себя лицом, поступающим на государственную службу, запретов, ограничений и прозрачности своей деятельности, своего имущественного

положения и способов его улучшения.

Косвенно обоснованность некоторых ограничений прав, вызываемых

занятием публичной должности (но равным образом это относится и к

государственным служащим) признал Европейский суд по правам человека. В решении по делу Лингенс против Австрии от 8 июля 1986 г., касавшемся

защиты репутации политика, Суд сформулировал ряд важных принципов. Один из них звучит так: защита репутации распространяется и на политиков. Но если пострадавший – общественный деятель, необходимость ограничить выражение мнений менее остра. Это связано с исключительным интересом общества к обсуждению поведения и характера таких лиц. Но к тому же может оказаться, что для защиты репутации общественных деятелей правовые меры менее необходимы, чем в случае с частными лицами. Можно считать, что общественные деятели, взяв на себя роль в обществе, тем самым «отказались» от всего объема защиты, предусмотренной в п. 2 ст. 10

Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод32.

Пока общество не осознает, а осознав, не потребует полной открытости

госслужбы, государственный аппарат объективно будет стремиться к превращению

своей деятельности в некое сакральное таинство, следствием чего являются не только рост коррупции, произвола, иных злоупотреблений, но и принятие решений, идущих вразрез с подлинными интересами общества.

А теперь, когда мы в общих чертах рассмотрели конституционно обусловленные ценностные ориентиры и принципы государственной службы, необходимо хотя бы кратко сказать о том, почему эти ориентиры и принципы не становятся императивами для государственной службы в России и что требуется для того, чтобы они стали таковыми.

⇐ Предыдущая 1 2 3 456 7 8 9 10 Следующая ⇒