ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учет и оценка природных ресурсов

Природные ресурсы (земля, богатства недр, естественные биологические и подземные водные ресурсы) являются непроизведенными материальными активами. В этом качестве они наряду с нефинансовыми произведенными активами (основные и оборотные фонды, ценности), а также нематериальными (патенты, авторские права и т.п.) и финансовыми активами входят в объем национального богатства страны. В практике отечественной государственной статистики они учитываются в натуральном выражении.

Как было сказано выше, кадастровая форма предоставления информации о природных ресурсах является общепризнанной в мировой практике. В отечественной практике имеют место следующие виды кадастров природных ресурсов:

• земельный кадастр — свод сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель — включает данные регистрации землепользователей учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель;

• водный кадастр — систематизированный свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, водопользователях;

• лесной кадастр — систематизированный свод сведений об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда;

• кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых — свод сведений по каждому месторождению, характеризующих количество и качество основных и совместно залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, условия разработки, геолого-экономическую оценку месторождения, а также сведения о Появлениях полезных ископаемых;

• промысловый кадастр — свод данных о тех или иных объектах промысла, содержащий их качественную и количественную характеристику, сведения о динамике восстановления, допустимых нормах изъятия. К промысловым кадастрам относят кадастр охотничьих и рыбных ресурсов;

• кадастр особо охраняемых территорий, содержащий сведения о территориях с особым режимом использования (заповедниках, заказниках, национальных парках).

К кадастрам следует отнести Красную книгу — список редких и находящихся под угрозой исчезновения организмов, а также Зеленую книгу — свод данных о редких, исчезающих и типичных растительных сообществах, нуждающихся в особой охране.

Кадастры составляются на основе данных государственного учета, порядок которого регулируется Правительством Российской Федерации. Порядок организации, ведения и финансирования кадастров регулируется законодательством России и субъектов Федерации. Наиболее разработанными являются земельный и водный кадастры, кадастры лесных и рыбных ресурсов.

Основные проблемы существующей системы отраслевых ресурсных кадастров заключаются в следующем:

1) обособленность различных кадастров не позволяет проводить комплексную оценку природно-ресурсного потенциала, а, следовательно, существующая система кадастров не может обеспечить управление природопользованием на территориальном уровне;

2) кадастровая информация охватывает не все природные ресурсы и объекты. Требуют серьезной разработки кадастры ресурсов растительного и животного мира, кадастры рекреационных и заповедных территорий;

3) отраслевые кадастры несопоставимы по содержанию, кругу показателей. Отсутствуют оценки эффективности использования конкретного ресурса;

4) кадастры ведутся федеральными ведомствами, им и принадлежит кадастровая информация, сосредоточенная в Москве. Порядок использования ведомственной информации в целом отсутствует, а многие данные являются закрытыми;

5) формы хранения и обновления кадастровой информации в значительной мере несовместимы с точки зрения методического и технического обеспечения.

Новый элемент кадастрового учета — комплексный территориальный кадастр природных ресурсов (КТКПР) призван преодолеть указанные недостатки. Кроме того, КТКПР должен содержать дополнительную систему сведений: о правовом режиме природных ресурсов и природно-ресурсного потенциала в целом, о распределении природных ресурсов по собственности, пользователям и арендаторам, составу природно-ресурсного потенциала, его количественным и качественным характеристикам, включая ценность природных ресурсов.

Особое место в КТКПР занимает количественная оценка природно-ресурсного потенциала, поскольку природно-ресурсный потенциал любой территории является основой ее экономического развития, позволяя решать текущие и долгосрочные задачи по выходу из социально-экономического и экологического кризиса.

Целью КТКПР является обеспечение органов государственной власти и управления достоверной информацией и средствами контроля, необходимыми для обеспечения рационального природопользования и охраны природно-ресурсного потенциала региона. Ведение КТКПР включает сбор, учет, обработку, анализ и выдачу информации.

Таким образом, КТКПР можно рассматривать в двух аспектах: 1) как банк территориально организованных данных о природно-ресурсном потенциале конкретной территориально-административной единицы и экологической ситуации на определенный момент; 2) как автоматизированную систему сопоставления этих данных, обосновывающую принятие конкретных решений в сфере управления природопользованием.

КТКПР дает возможность производственным предприятиям получить необходимую информацию для принятия хозяйственных решений, связанных с предполагаемым использованием природных ресурсов данной территории.

Планирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Согласно Закону «Об охране окружающей среды» (2002 г.), планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется с учетом федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых Программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации, Прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов.

Под экологической программой понимается увязанный по ресурсам, срокам осуществления, исполнителям комплекс мероприятий (научно-исследовательского, производственного, социально-экономическое природоохранного, организационно-хозяйственного характера), направленных на решение экологических проблем (использование природу ресурсного потенциала; здоровье населения; сохранение генетического информации, природы, культуры и других объектов; экологическое воспитание и образование и пр.).

Федеральные и региональные экологические программы являются важнейшим средством реализации государственной экологической политики. Рассмотрим более подробно их значение и содержание.

Федеральные целевые экологические программы формируются для решения крупных экологических проблем общегосударственного значения. Они характеризуются сложным комплексом мероприятий, проводимых в короткие сроки и требующих значительной концентрации ресурсов для их реализации. Такими проблемами могут быть:

• выполнение международных обязательств Российской Федерации по охране окружающей среды;

• охрана и рациональное использование конкретного вида природного ресурса на территории Российской Федерации;

• охрана особо ценных природных объектов федерального значения;

• оздоровление экологической обстановки в бассейнах морей и крупных речных систем;

• реабилитация зон чрезвычайной экологической ситуации (зон экологического бедствия);

• целевые экологические научно-технические программы.

Программа включает:

1) содержание проблемы, которое вытекает из анализа ее исходного состояния;

2) структуру проблемы, включая круг потребителей, вопросы развития регионов и отраслей, участвующих в ее решении;

3) временные границы реализации программы, которые определяются на основе ретроспективного и перспективного развития проблемы, учитывая ее внешнеэкономические аспекты, связь с другими проблемами социального и экономического характера;

4) цели программы, которые формируются с учетом документов законодательно-нормативного характера;

5) целевые показатели, которые необходимо достичь в ходе исполнения программы;

6) систему взаимоувязанных мероприятий (основа федеральной целевой экологической программы), обеспечивающих решение проблемы: научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические разработки, мониторинг, производственные и технологические мероприятия, строительство, нормативное и правовое обеспечение, реабилитация территорий и объектов, социальное развитие и медицинское оздоровление;

7) объемы финансирования программы (с выделением капитальных вложений).

Затраты на федеральные целевые экологические программы включают стоимость разработки программы. Сюда входят вложения как единовременного, так и текущего характера. В целом стоимость программы оценивается как совокупность прямых финансовых вложений собственно в мероприятия программы и ассигнований в сопряженные сферы для решения программных проблем. Финансовые ресурсы формируются из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, внебюджетных средств (средства предприятий) и пр.

Экологические федеральные программы классифицируют по целям их организации:

• межгосударственные, целью которых является реализация мер по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров (например, реализация Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалении);

• государственные, направленные на обеспечение экологической безопасности страны (например, о финансировании особо опасных радиационных производств и объектов);

• межрегиональные, имеющие целью обеспечение экологической безопасности на территории ряда субъектов Федерации (например, обеспечение охраны озера Байкал и рациональное использование ресурсов его бассейна);

• региональные, целью которых является улучшение экологической обстановки в одном регионе (например, радиационная реабилитация территории Уральского региона, оздоровление окружающей среды Кемеровской области);

• локальные, решающие вопросы принятия неотложных мер по Улучшению состояния окружающей среды в отдельных городах (например, Братске, Нижнем Тагиле).

Региональные экологические программы формируются на уровне республик в составе России, краев, областей и городов. Их особенностью является взаимодействие общегосударственных и территориальных Интересов. Это определяет специфику разработки, направленности и Реализации программ, которую можно охарактеризовать следующим образом:

• цели определяются местными органами законодательной и исполнительной власти;

• мероприятия осуществляются в границах единицы административно-территориального деления Российской Федерации;

• управление проектированием и реализаций программ обеспечивается местными органами власти;

• предполагается сочетание экологических, санитарно-гигиенических, медицинских и социальных мероприятий;

• финансирование осуществляется на основе привлечения производственных предприятий, местных бюджетов, федерального бюджета.

Основными задачами региональных экологических программ являются:

• улучшение экологической или социально-экологической обстановки,

• мониторинг окружающей среды,

• внедрение экологически чистых технологий,

• улучшение здоровья населения,

• социальное развитие региона.

Региональное программирование выступает как способ перераспределения компетенции между федеральными и региональными органами власти в области природоохранной деятельности. При этом государство осуществляет согласование экологических мероприятий регионального характера в масштабе Российской Федерации.

На локальном уровне планирование представлено программой природоохранных мероприятий на предприятии. Это комплекс документов перспективного планирования, ориентированный на достижение конечной цели (решение экологических проблем). В документах дается характеристика научно обоснованным мероприятиям по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, определяется последовательность и сроки реализации намеченных мероприятий, указываются удельные и общие объемы выбросов вредных веществ до и после осуществления каждого мероприятия, оценивается потребность в материальных и финансовых ресурсах. Эти документы составляют вторую часть эколого-экономического паспорта предприятия — комплексного документа, содержащего характеристику взаимоотношений предприятия с окружающей средой.

Концептуально экономическое планирование в сфере природе пользования основывается на понятии экологического планирования. Таким образом, речь идет об эколого-экономическом планировании.

С позиций микро- и макроэкономики эколого-экономичесКй11 план включает рассмотрение возможностей вывода экологически опасных предприятий и замены их экологически «чистыми», а также закрытие «лишних» предприятий с точки зрения превышения ресурсах возможностей региона и эффективности использования природных ресурсов. Особым случаем считается выявление несовместимости предприятия с окружающей природно-социальной средой. В связи с этим эколого-экономическое планирование особенно актуально для зон экологического бедствия.

Эколого-экономическое планирование в общенациональном масштабе пока не внедрено ни в одной стране мира, однако в ряде развитых стран (Германия, Дания, Франция, Швеция, США, Канада) для этого подготовлена научная и практическая основа.

Плата за природные ресурсы

Как было отмечено выше, природные ресурсы — элемент производительных сил, один из основных производственных факторов, часть национального богатства страны. Плата за природные ресурсы устанавливается на основе их экономической оценки. Современная система платежей за природные ресурсы начала формироваться в 1970-е годы. В числе первых появились такие элементы, как «попентная плата» в лесной промышленности, плата за водные и земельные ресурсы, ставки возмещения затрат на геолого-разведочные работы. В это же время стали применяться штрафные санкции за нерациональное использование ресурсов.

Принцип платности использования ресурсов был закреплен как основополагающий в Законе «Об охране окружающей природной среды» в 1991 г. Платное природопользование было введено с целью рационального и комплексного использования природных ресурсов; Улучшения охраны окружающей среды; выравнивания социально-экономических условий хозяйствования при использовании природных ресурсов; формирования специальных фондов финансирования по охране и воспроизводству природных ресурсов.

Основными факторами формирования платы за природные ресурсы являются отношения собственности на природные ресурсы, издержки на их воспроизводство и рентообразующий характер использования природных ресурсов (рис. 7.1).

Система платежей за природные ресурсы подразумевает: виды и Формы платы, методы определения размера отдельных видов (форм) платы, порядок установления, изъятия и использования платы рис. 7.2).

Рис. 7.1. рентная природа платежей за природные ресурсы

Рис. 7.2. Система ресурсных платежей

Выделяют следующие различные по своей экономической природе виды платы за природные ресурсы (земля, недра, вода, лес и иная растительность, животный мир, рекреационные ресурсы и др.): за право использования природными ресурсами в пределах установленных лимитов за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плательщиками являются предприятия, объединения, организаций, которые используют природные ресурсы или оказывают воздействие на окружающую среду, вне зависимости от форм собственности.

Плата за право пользования природными ресурсами — это цена потребляемого количества ресурса или услуги, оказываемой при пользовании природным ресурсом. Взимается в составе налогов, арендной платы или в иных формах, предусмотренных законодательством. Базовые нормативы платы устанавливаются государственными органами управления в виде отчислений из стоимости ежегодного нормативного объема добычи (изъятия) природных ресурсов и части дополнительной прибыли, полученной при использовании относительно лучших по качеству и местоположению источников природных ресурсов.

Законодательно плата за пользование природными ресурсами включена в состав налоговой системы (т.е. платежи за природные ресурсы являются налогами) и регламентируется Налоговым кодексом Российской Федерации (2001 г.). Кроме того, платежи за природные ресурсы регламентируются следующими законами; «Водный кодекс Российской Федерации», «Лесной кодекс Российской Федерации», «О плате за пользование водными объектами», «О плате за землю», «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О животном мире», «О соглашениях о разделе продукции» и др., а также постановлениями Правительства России, нормативными актами Министерства по налогам и сборам, Министерства природных Ресурсов.

Плата за нерациональное использование природных ресурсов — это Форма экономической ответственности предприятия за ущерб, причиненный в результате несоблюдения норм и правил охраны природных Ресурсов и их рационального использования. Нормативы штрафной платы устанавливаются в кратном размере исходя из величины недоученной прибыли.

Плата за воспроизводство и охрану природных ресурсов компенсация затрат организаций и ведомств, которые осуществляют воспроизводство и охрану отдельных видов природных ресурсов. Этот вид платы является формой возмещения затрат на осуществление этой деятельности. При определении размеров данного вида платежей необходимо учитывать затраты на воспроизводство природного peсурса, организацию системы контроля и мониторинга состояния природного ресурса, особенности охраны конкретных видов природных, ресурсов от отрицательных последствий хозяйственной деятельности. Нормативы платы определяются по возобновимым природным ресурсам исходя из затрат на их восстановление и охрану, по невозобновимым ресурсам — на основе подсчета затрат на их выявление оценку и подготовку к использованию. Этот вид платежей включается в себестоимость продукции.

В современных условиях плата за природные ресурсы выполняет фискальную и воспроизводственную функции. Платежи за природные ресурсы распределяются между всеми уровнями управления: федеральным, субъектами Федерации и местными органами. Пропорции при распределении платежей устанавливаются в зависимости от договоренностей, социально-экономических и природных условий территории. В последние годы проявилась тенденция к агрегированию, укрупнению платежей за природные ресурсы путем объединения принципиально различных видов (платы за право пользования, платы за воспроизводство и охрану, рентной платы) в один вид — плату за пользование без ее структуризации в целях последующего обоснованного распределения между бюджетами разных уровней.

Упрощение структуры платежей как элемента налоговой системы Российской Федерации имеет свои недостатки, связанные с усилением непрозрачности платежей, смешением их фискальных и воспроизводственных функций и ростом трансакционных издержек. Таким образом, объединение принципиально разных по своей экономической природе видов платежей за природные ресурсы ведет к потере их значимости, открытости и прозрачности, что отражается на основных направлениях использования бюджетных средств.

Среди основных проблемных вопросов, связанных с ресурсными платежами, можно назвать также следующие:

нормативы платы за природные ресурсы остаются длительное время постоянными, что ведет к потере их актуальности в условиях перехода к рыночной экономике;
не сформированы правовой и экономический механизмы Федеративных отношений в сфере природопользования с обеспечение

· принципов государственного регулирования и последовательной реализации принципов совместного ведения вопросов природопользования.

⇐ Предыдущая 24 25 26 27 282930 31 32 33 Следующая ⇒