Проблемы и перспективы развития финансовой системы

⇐ ПредыдущаяСтр 32 из 36Следующая ⇒

Формирование механизма финансирования природопользования и охраны окружающей среды в России имеет ряд проблемных аспектов. Рассмотрим некоторые из них.

Распоряжение средствами всех возможных источников финансового обеспечения природоохранной деятельности регионов России находится в компетенции различных структурных единиц управления (территориальные органы исполнительной власти, комитеты по охране природы, руководство предприятий, поресурсные комитеты и т.д.). Практика свидетельствует о нескоординированности действий территориальных органов при инвестировании природоохранных мероприятий из различных источников финансирования, что приводит к дублированию, распылению материальных, трудовых и денежных средств. Возникает проблема разграничения функций, выполняемых соответствующими органами управления при осуществлении природоохранной деятельности в регионах.

При решении проблемы финансирования природоохранной деятельности территорий необходимо сформировать нормативную базу для обоснования потребностей в финансовых ресурсах отдельных регионов для восстановления и охраны природно-ресурсного потенциала. Практика свидетельствует о необходимости создания (или выделения) целевых фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов в составе экологических фондов (в том числе экологических фондов предприятий).

Для обеспечения экологической безопасности населения, существующих производств, отдельных видов деятельности, сооружений и т.д. целесообразно создание страховых фондов на предприятиях кроме того, следует разработать критерии и принципы разграничения компетенции в области финансирования природоохранной деятельности между федеральным и территориальным уровнями.

Целевая направленность формирования и использования собранных средств на природоохранную деятельность наблюдается не по всем позициям республиканского бюджета. Так, ресурсные платежи приведены в доходе бюджета общей цифрой (без разделения по отдельным видам ресурсов). Это не позволяет сопоставить изъятые средства в целевые расходы по данным позициям.

Практика свидетельствует о том, что предприятия не имеют не только возможности, но и желания инвестировать средства в природоохранную сферу. Как обычно, они используют предусмотренное законодательством и нормативными документами право засчитывать в счет платежей за загрязнение природоохранные расходы, понесенные Предприятием. Однако эти средства предоставляются из экологических фондов и не являются собственными средствами предприятий. В результате предприятие может не погашать задолженности перед экологическим фондом, если оно затратило аналогичную сумму на природоохрану.

Решение проблемы — в поиске и реализации механизма, стимулирующего заинтересованность предприятий в результатах природоохранной деятельности, выработке природоохранной стратегии (рис. 7.5).

Возможность использования кредитов отечественных банков (внутренних кредитов) на финансирование природоохранных мероприятий ограничена в связи с чрезмерно высокой ставкой процента по кредитам. Использование льготных кредитов в этой сфере не находит поддержки государства.

Рис. 7.5. Разработка природоохранной финансовой стратегии

Весьма важным направлением укрепления финансовой базы природоохранной деятельности в России является привлечение из иностранных источников кредитов на льготных условиях, донорских и спонсорских средств. В связи с этим значительный интерес представляет реализация российской программы организации инвестиций в оздоровление окружающей среды.

В рамках проекта по управлению окружающей средой Российской Федерации, поддержку которого осуществляет Международный банк реконструкции и развития, предприятиям будут предоставляться субзаймы для осуществления инвестиционных проектов и помощь в подготовке пакета финансирования, включая средства донорских грантов. В целях содействия в составлении технико-экономических обоснований предприятиям выделяются авансы на подготовку инвестиционных проектов. При этом ограничения в отношении форм собственности предприятий не предусмотрены.

Возможность привлечения средств частных инвесторов связана с процедурой экологического аудита (см. § 7.8). Перспективным для привлечения частных иностранных инвестиций является ресурсосбережение (энергосбережение), переработка отходов. В качестве реальной возможности следует рассматривать получение гранта на реализацию мероприятий, приоритетных с точки зрения мирового сообщества (например, по защите озонового слоя).

Для формирования устойчивой системы финансирования природоохранной сферы в России необходимо сформировать финансово-кредитный механизм управления природопользованием, включающий:

• систему финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды из средств бюджетов различных уровней;

• развитую систему экологических фондов, инновационных экологических фондов, экологических фондов предприятий;

• систему федеральных и региональных экологических банков, специальных банков для реализации крупных экологических программ и проектов;

• привлечение средств за счет фондов экологического страхования;

• привлечение средств Мирового и Европейского банков, фондов, организаций и фирм к финансированию природоохранных мероприятий;

• использование собственных средств предприятий на природоохранные нужды;

• систему льготных экологических инвестиционных кредитов.

Предстоит существенное повышение роли регионов в финансировании природоохранных мероприятий, создание в них объектов экологической инфраструктуры, а следовательно, повышение их инвестиционной привлекательности. Это можно осуществить путем замены бюджетных ассигнований регионам возобновляемыми фондами заемных средств. В этом случае федеральное правительство страны предоставляет средства на формирование этих фондов на возвратной основе, что существенно отличает их от субсидий. При такой системе финансовых отношений перед регионами встают дополнительные финансовые обязательства, которые компенсируются расширением их самостоятельности в использовании полученных средств (например, под залог ценных бумаг предприятий региона). Размеры займов регионам должны быть достаточными для разработки, строительства и внедрения природоохранных объектов, тогда как субсидии в ряде случаев не достигали 50% стоимости объектов.

Переход к рынку обусловливает перестройку управления инвестиционной деятельностью в природоохранной сфере. На федеральный уровень будут выноситься только согласованные с регионами решения по межрегиональному размещению федеральных инвестиций.

Для достижения эффективности природоохранных мероприятий в России их финансовая поддержка должна быть достаточно велика (достигать некоторого критического объема). В противном случае вероятность нерезультативных затрат становится большой, а экономические цели развития производства приходят в противоречие с социальными целями. Таким образом, средства на охрану природы не могут выделяться по остаточному принципу, в то же время они ограничены размерами национального дохода.

Экологическое страхование

Финансовый ущерб окружающей среде, населению, хозяйству, связанный с авариями промышленных предприятий, чрезвычайно велик. Его доля в суммарном ущербе от загрязнения окружающей среды достигает 25—30%. Возмещение этого ущерба в странах с рыночной экономикой осуществляется в первую очередь за счет владельца предприятия через систему экологического страхования. Только в случаях Катастрофических размеров ущерба к его возмещению может подключиться государство.

Система экологического страхования делает невыгодным аварийный случай на предприятии, как для самого предприятия, так и для его страховщика и заставляет уделять большое внимание вопросам анализа экологического риска, контролю над производственным процессом и безопасности отходов хозяйственной деятельности.

Риск определяется как произведение вероятности техногенного воздействия на окружающую среду (обусловленного несоответствием деятельности предприятия согласованным критериям), на ущерб (убытки), причиненный этим воздействием физическим и юридическим лицам.

Экологическое страхование — это страхование ответственности объектов — потенциальных виновников аварийного, непреднамеренного загрязнения среды и страхование собственных убытков, возникающих у источников такого загрязнения. Цель экологического страхования — наиболее полная компенсация нанесенного экологического вреда.

Экономическая сущность страхования состоит в том, что оно выступает как совокупность особых замкнутых перераспределительных отношений между его участниками по поводу формирования за счет денежных взносов целевого страхового фонда, предназначенного для возмещения возможного чрезвычайного и иного ущерба предприятиям или организациям или для оказания денежной помощи гражданам.

В России правовая база экономической ответственности за вред, нанесенный окружающей среде, обеспечена законами Российской Федерации «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (1992 г.) и «О страховании» (1993 г.). Согласно данным законам причиненные убытки должны компенсироваться за счет собственных средств виновниками и лишь в исключительных случаях — за счет государственных резервов.

Экологическое страхование включает (рис. 7.6):

• обязательное и добровольное экологическое страхование для покрытия непредвиденных расходов, возникающих в результате аварий;

• систему экологического страхования стихийных бедствий;

• фонды экологического страхования и поддержки независимых страховых компаний.

По форме экологическое страхование подразделяется на добровольное и обязательное.

Добровольное страхование - реализуется на основе договора между страхователем и страховщиком. Условия и порядок его проведения устанавливаются согласно Закону «О страховании», конкретные условия определяются в договоре страхования.

Экологическое страхование
Фирмы	Виды	Источники страховых выплат
Добровольное	Страхование экологических рисков здоровью и жизни (личное)	Резервный фонд, создаваемый на крупном потенциально экологически опасном предприятии
Обязательное	Страхование имущества от экологических аварий	Объединенные фонды взаимного страхования, созданные группой предприятий
	Страхование ответственности за ущерб от аварийного загрязнения окружающей среды	Страховые фонды при региональных и местных органах власти

Рис. 7.6. Виды, формы и источники выплат по экологическому страхованию

Обязательным является страхование, осуществляемое в силу закона. Виды, условия и порядок его проведения определяются соответствующими нормативными актами. Обязательное страхование охватывает предприятия, внесенные в утверждаемый в законодательном порядке перечень экологически опасных объектов. Для этих целей создается банк данных (экологический архивариус) об опасных для окружающей среды предприятиях и производствах, включающий сведения о размерах ставок, страховых премий и сумм страхового возмещения для каждого типа таких объектов или страховых событий.

Выделяют следующие виды экологического страхования: личное, имущественное, экологической ответственности. Личное и имущественное страхование имеет значение для граждан. В страховании экологической ответственности граждане не участвуют, но оно также в итог затрагивает их интересы, поскольку создает дополнительные финансовые гарантии компенсации экологического вреда.

К страхованию ответственности перед третьими лицами относится:

• страхование общей гражданской ответственности перед третьими лицами, которое предусматривает покрытие ущерба за нанесение вреда имуществу юридических лиц и граждан, а также вреда жизни и здоровью населения в результате аварий и катастроф;

• страхование ответственности за нанесение вреда окружающее природной среде (собственно экологическое страхование), под которым понимается страхование владельцев потенциально опасных объектов в связи с необходимостью возмещения ущерба третьим лицам, обусловленного технологической аварией и катастрофой. Это страхование предусматривает покрытие затрат на ликвидацию последствий загрязнения, прямого имущественного ущерба третьим лицам, пострадавшим от вредных воздействий.

В основе ранжирования предприятий по степени их экологической опасности лежат оценки вероятности страхового риска1 загрязнения окружающей среды и потенциального экономического ущерба, причиняемого загрязнением. На основе величины экономического ущерба от аварийного загрязнения среды предприятия разделяют на три группы:

1) особо опасные — группа А — предприятия с вероятностью аварий на уровне 0, 09 — должны подлежать обязательному страхованию;

2) опасные — группа Б — с вероятностью аварий на уровне 0, 085. Решение по обязательному страхованию принимают региональные природоохранные органы;

3) малоопасные — группа В — вероятность аварий 0, 059. Предприятия страхуют риск экологических аварий на добровольной основе.

Среди основных понятий экологического страхования выделяют следующие:

• страховой случай — свершившееся событие, предусмотренное договором страхования или законом, с наступлением которого возникает обязанность страховщика произвести страховую выплату страхователю или третьим лицам;

• страховая сумма — определенная договором страхования или законом денежная сумма, исходя из которой устанавливаются размере страхового взноса и страховой выплаты;

• страховая выплата — производится при страховом случае с имуществом в виде страхового возмещения, а при случае с личностью страхователя (или третьим лицом) — в виде страхового обеспечения;

• страховое возмещение — выплачивается в размерах, предусмотренных действующим гражданским законодательством и определяемых в результате рассмотрения дел в судебном или другом порядке.

Страховое возмещение включает:

• компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества;

• сумму убытков, связанную с ухудшением условий жизни и окружающей среды;

• расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым причинен вред и пр.

Не возмещаются убытки, связанные с генетическими последствиями загрязнения природной среды.

Обеспечение выплат по экологическому страхованию реализуется через создание следующих фондов (см. рис. 7.6):

• страховые фонды предприятий — источников повышенного экологического риска;

• фонды взаимного страхования, создаваемые отраслевыми или региональными объединениями таких предприятий;

• фонд страхования экологического риска, который обеспечивает страховую защиту интересов третьих лиц в случае причинения им ущерба аварийным загрязнением окружающей среды, а также компенсацию убытков самого страхователя. Финансовые ресурсы этого фонда формируются за счет средств федерального экологического фонда и страховых компаний, стимулирующих природоохранную деятельность.

Страховые фонды предприятий и фонды взаимного страхования предназначены для компенсации экологического ущерба (как правило, небольшого). Размер взносов и величина возмещения убытков из этих фондов определяются совместным решением участников в каждом конкретном случае. Схема работы страховых фондов заключается в том, что предприятия-загрязнители и граждане (реципиенты) вносят некоторую сумму в один или несколько фондов, которые в случае возникновения страхового случая компенсируют пострадавшим убытки. Объединение фондов в единую систему экологического страхования позволяет в случае необходимости перемещать капитал из одного фон-ад в другой, размещать временно свободные финансовые средства на депозитных банковских счетах. Фонды выполняют по отношению друг другу роль перестраховщиков.

Практически предприятие не может самостоятельно справиться г финансовыми последствиями страховых случаев, связанных с настуц. лением ответственности по ущербам, вызванным техногенными авариями. Единственной формой защиты интересов населения и пред. приятии является страхование.

В России добровольное страхование экологической ответственности осуществляется небольшим числом страховых компаний: «Аско—Москва», «Добрый день» (Тюмень), «Эко—Сфинкс» (Санкт-Петербург) «Северная корона» (Москва) и др. При содействии территориальных природоохранных органов создаются специализированные страховые организации: Ивановский и Нижегородский фонды экологического страхования, Волгоградский центр экологического страхования, Саратовский страховой фонд экологической безопасности.

Отметим некоторые проблемы и тенденции развития экологического страхования. Одной из главных проблем является отсутствие необходимой статистической базы для объективного расчета тарифных ставок страховых премий, а также необходимость создания больших резервных фондов либо поиск перестраховщика для выполнения обязательств. Кроме того, отсутствуют нормативные оценки убытка, причиненного как имуществу, так и здоровью граждан.

В расчете величины убытков и ущерба самым трудным является вопрос определения ущерба здоровью (жизни) населения. Наметилась негативная тенденция в деятельности страховой защиты: страховые компании исключают из своих правил страхование ответственности за вред, причиненный здоровью в результате экологического бедствия.

Одной из причин, сдерживающих развитие рынка экологического страхования, является отсутствие методологии и методик страхования экологического риска. В механизме экологического страхования не предусмотрены временные рамки ответственности страховщика, а также способы определения характера загрязнения (является этот процесс текущим или единичным).

Страховое законодательство не учитывает особенности рисков экологического происхождения. Страхование экологической ответственности не закреплено в законах «О страховании» и «Об охране окружающей среды». В России необходимы особые нормы, регулирующие экологическое направление в страховании (закон об экологическом страховании или изменения в Законе «Об охране окружающей среды»).

Для широкого практического применения экологического страхования необходимо в частности:

• законодательное закрепление положения об отнесении затрат по страхованию ответственности предприятий — источников повышенной опасности на себестоимость продукции, товаров и услуг;

• принятие закона «О промышленной безопасности»;

• развитие системы лицензирования деятельности предприятий с повышенной опасностью.

Экологический аудит

Процессы, сопровождающие переход России к рыночным экономическим отношениям, а также заинтересованность в финансировании разнообразных проектов иностранными инвесторами требуют применения общепринятых в Мировой практике соответствующих экологических процедур и, в частности, экологического аудита. В настоящее время крупные компании и банки при осуществлении масштабных и долгосрочных инвестиций, предоставлении кредита и подобных рисковых операций, связанных с расширением, модернизацией, приватизацией и другой реорганизацией промышленных предприятий, проводят сами или требуют от партнеров по бизнесу проведения экологического аудита.

Экологический аудит — это объективное, систематическое, документированное и регулярно повторяемое обследование состояния окружающей среды на предприятии с целью выявления экологических проблем и потенциальных обязательств, связанных с передачей имущества и текущими операциями (рис. 7.7).

Экологический аудит (экоаудит) возник в США в середине 1970-х годов в связи с участившимися экологическими авариями и катастрофами, а также значительным увеличением экологических издержек на предприятиях химической промышленности. В 1980-е годы экоаудит вошел в практику Великобритании, Нидерландов, Швеции и Других индустриальных стран Европы. Рост общественного сознания в этих странах привел к специальному постановлению Европейского Союза «Постановление об экоаудите» (1993 г.). Этот документ имеет силу закона для производственных предприятий, расположенных на территории государств Европейского Союза.

В России организация работ по экоаудиту была начата Министерском природных ресурсов в 1995 г.

Объекты	Функции
Имущество	Оценка текущей деятельности предприятия (компании) с точки зрения экологического законодательства
Система управления предприятием в чрезвычайных ситуациях	Обеспечение руководства информацией, необходимой для планирования и управления
Текущие операции	Проверка решений руководства по вопросам, имеющим отношение к охране окружающей среды
Программы по охране окружающей среды	Укрепление доверия к компании со стороны общественности, акционеров, правительства

Рис. 7.7. Объект и функции экологического аудита

Объектами экологического аудита являются:

• имущество (земельные участки, природные объекты, здания и сооружения, машины и оборудование и пр.);

• система управления предприятием в чрезвычайных ситуациях;

• текущие операции предприятия/фирмы (производственные, коммерческие и др.);

• программы охраны окружающей среды и обеспечения безопасности персонала и пр.

Как правило, процедура экоаудита является добровольной, однако в случае, когда деятельность предприятия явно угрожает окружающей среде и населению, по решению органов исполнительной власти может быть проведен принудительный аудит.

Основные функции экологического аудита:

• оценка текущей деятельности компании с точки зрения экологического законодательства;

• обеспечение руководства информацией, необходимой для планирования и управления;

• проверка решений руководства по вопросам, имеющим отношение к охране окружающей среды;

• укрепление доверия к предприятию (компании, корпорации) со стороны общественности, акционеров, правительства.

Таким образом, государственный контроль постепенно уступает место «самоконтролю», который выражается в распространении экологического аудита. Процедура экоаудита включает четыре этапа работы.

Первый этап — проведение предварительных мероприятий: определение первоочередных объектов экоаудита на основе оценок экологических рисков; составление графиков проведения экоаудита; разработка плана мероприятий по экологическому аудированию.

Второй этап — собственно аудирование: беседы с руководством и сотрудниками; работа с документами, визуальное и инструментальное обследование объекта, лабораторный анализ.

Третий этап — подготовка отчета (заключения) по экоаудиту, в котором выявляется соответствие (несоответствие) экологических характеристик объекта международным нормам, национальным законам и стандартам, нормам «самоконтроля» предприятия и взятым обязательствам.

Закреплены следующие примерные формы аудиторского заключения: а) безусловно положительное; б) условно положительное; в) отрицательное; г) с отказом от выражения мнения о природоохранной деятельности. Решение о соответствии деятельности аудируемого предприятия нормам, правилам, инструкциям, стандартам принимается в соответствии с решающим правилом (критерий принятия решения об одобрении деятельности предприятия): деятельность признают соответствующей требованиям при отсутствии значительных несоответствий или при наличии не более 10 малозначительных несоответствий; деятельность признают несоответствующей требованиям при наличии одного значительного или более 10 малозначительных несоответствий. В итоговой части отчета даются рекомендации по исправлению нарушений и улучшению экологических характеристик предприятия.

Четвертый этап — реализация результатов экологического аудита: Доведение результатов до руководства предприятия, сотрудников, акционеров, общественности, государственных органов, партнеров по бизнесу.

Международный опыт проведения экологического аудирования позволяет выделить некоторые его уровни и разновидности (рис. 7.8): экологическое аудирование транснациональных корпораций; экологическое аудирование, инициированное на уровне государственных структур; отраслевое (корпоративное) экологическое аудирование и внутреннее аудирование предприятий.

При этом отраслевое экологическое аудирование подразделяется на структурное (оценивается верность следования общему экологическому курсу отрасли, эффективность воздействия по вертикали и др.); проблемное (исследуется конкретная экологическая проблема отрасли, k примеру, влияние деятельности нефтедобывающего комплекса на де_ градацию экосистемы тундры); деятельностное (анализируется влияние на окружающую среду некоторого вида деятельности, отрасли, напри., мер, морских перевозок нефти); территориальное (региональное).

Экологическое аудирование, проводимое для подготовки договора экологического страхования конкретного предприятия, должно сочетать в себе по крайней мере три вида экологического аудирования: отраслевое, территориальное и внутреннее.

Следует отметить отличие экологического аудита от экологической оценки (ОВОС). Экологическое аудирование представляет собой оценку воздействия на окружающую среду в данный момент, а также оценку экологических последствий хозяйственной деятельности в предыдущий период. Экологическая оценка направлена на будущее, она описывает потенциальное воздействие предполагаемого проекта в случае его реализации.

Экологический аудит в России пока не получил широкого распространения, однако для этого есть объективные предпосылки, в том числе активное привлечение иностранных инвестиций. Солидных зарубежных инвесторов, как правило, не устраивает состояние основных производственных фондов с точки зрения экологических характеристик. Кроме того, проведение экологических аудитов предприятий явится обязательным условием предоставления займов и кредитов международными финансовыми институтами (МБРР, ЕБРР и др.).

Рис. 7.8. Уровни и разновидности экологического аудирования

⇐ Предыдущая 27 28 29 30 313233 34 35 36 Следующая ⇒