Правовые формы финансовой деятельности государства и местного самоуправления

⇐ ПредыдущаяСтр 4 из 54Следующая ⇒

Финансовая деятельность, как и иная деятельность государства, осуществляется в правовой форме, влекущей правовые последствия, и в неправовой форме, не влекущей правовых последствий. Правовой формой осуществления государственной деятельности является однородное по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) функционирование государственных органов по руководству обществом путем принятия правовых актов.

Финансово-правовые акты — это решения органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятые в определенной форме, в пределах соответствующей компетенции и регулирующие вопросы финансовой деятельности.

Финансово-правовые акты классифицируются по различным основаниям: по юридическим свойствам, по юридической природе, по органам, их издающим, по сферам регулируемых отношений и др.

Правовая форма финансовой деятельности является результатом воплощения в жизнь функционального взаимодействия государства и права. Имея четко обозначенную функциональную направленность, правовая форма финансовой деятельности госу-

¹ Ведомости РФ. 1993. № 2. Ст. 56.

Глава 2 Финансовая деятельность государства и образований_____35

дарства опосредует только специальные функциональные задачи правового характера, решение которых сопровождается правовыми или организационно-правовыми последствиями. В деятельности государства выделяются три формы, которые в полном смысле являются правовыми: правотворческая деятельность; правоучредительная деятельность; правоприменительная деятельность. Каждая из этих форм отличается сложным предметным содержанием, структурой и механизмом детерминации, различными правовыми последствиями.

Федеративное устройство России обусловливает и особенности правовой формы ее финансовой деятельности, выражающиеся, в частности, в двухуровневой системе законодательства, определенном соотношении нормативных актов федерального уровня и нормативных актов субъектов РФ по предметам совместного ведения, договорном аспекте разграничения предметов ведения и т. д. Однако важно отметить, что федеративная природа Российского государства придает правовой форме финансовой деятельности как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ объективно необходимую унификацию, выражающуюся в следующем:

а) правовая форма финансовой деятельности обоих уровней обусловлена реализацией Российской Федерацией и субъектами РФ соответствующей финансовой компетенции;

б) правовая форма представляет собой однородную по своим внешним признакам и содержанию деятельность уполномоченных государственных органов;

в) правовая форма финансовой деятельности реализуется в рамках специфических правоотношений, имеющих однотипный объектно-субъектный состав каждого территориального уровня;

г) результаты осуществления финансовой деятельности выражаются в правовых актах, имеющих определенное соподчинение, обусловленное характером взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ.

Нормативный финансово-правовой акт федерального уровня — это письменный документ, принятый федеральным органом государственной власти в пределах своей компетенции, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование финансовой деятельности. Нормативные финансово-правовые акты федерального Уровня принимаются по вопросам финансовой деятельности,

Финансовое право России Общая часть

отнесенным Конституцией РФ к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Полифункциональность финансовой деятельности государства обусловливает и разносторонний характер общественных отношений, регулируемых нормативными финансово-правовыми актами федерального уровня.

Среди нормативных финансово-правовых актов федерального уровня выделяются законы и подзаконные акты.

Федеральные законы принимаются по различным сферам финансовой деятельности государства, например: федеральные законы от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»¹, от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»², от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»³, федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»⁴, законы по отдельным видам налогов и др.

Впервые среди нормативных финансово-правовых актов федерального уровня появились кодексы: БК РФ и НК РФ (часть первая).

Во исполнение федеральных законов по вопросам финансовой деятельности федеральные органы государственной власти принимают подзаконные акты, например: Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения»⁵; постановление Правительства РФ от 5 июня 2003 г. № 328 «Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах федерального казначейства»⁶.

Нормативный финансово-правовой акт субъекта РФ — это письменный документ, принятый органом государственной власти

¹ СЗ РФ.

² СЗ РФ

³ СЗ РФ

⁴ СЗ РФ ⁵СЗ РФ ⁶ СЗ РФ.

1996 № 34. Ст. 4030 1996 № 6. Ст 492

2002. № 28. Ст. 2790. 2003 № 50. Ст 4859. 1996. № 35. Ст. 4144

2003. № 23. Ст. 2241.

Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований 37

субъекта РФ в пределах своей компетенции, имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование финансовых отношений внутри соответствующего субъекта РФ.

Нормотворчество субъектов РФ в финансовой сфере обусловлено наличием у них собственной финансовой компетенции. Разносторонний характер финансовой деятельности субъектов РФ обусловил наличие в региональной правовой системе нормативных актов, регулирующих бюджетные, налоговые, кредитные и тому подобные отношения. Нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ принимаются и по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований.

Систему нормативных финансово-правовых актов субъектов РФ образуют законы и подзаконные акты.

В качестве примеров можно назвать Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 8 октября 1999 г. № 60-од «О бюджете развития Ханты-Мансийского автономного округа», Закон Республики Татарстан от 22 мая 1997 г. № 1181 «О государственном долге Республики Татарстан», Закон Амурской области от 9 февраля 1999 г. № 131-ОЗ «Об основах бюджетного процесса и бюджетных правах местного самоуправления в Амурской области», законы по отдельным видам региональных налогов, льгот по их взиманию, деятельности региональных внебюджетных фондов и т. д.

Некоторые субъекты РФ в процессе нормотворчества в финансовой сфере используют кодификацию. Например, в Хабаровском крае принят Бюджетный кодекс Хабаровского края.

В целях развития финансовых законов уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ принимаются подзаконные финансово-правовые акты нормативного содержания, например: распоряжение Правительства Республики Бурятия об утверждении Положения о порядке предоставления беспроцентной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов из республиканского бюджета; постановление Правительства Республики Калмыкия от 29 декабря 2001 г. № 364 «Об утверждении Положения о ведении Государственной долговой книги Республики Калмыкия»; постановление администрации Кемеровской области от 23 апреля 2003 г. № 64 «Об утверждении условий эмиссии и обращения облигаций государственного об-

Финансовое право России. Общая часть

лигационного займа Кемеровской области»; постановление правительства Кировской области от 21 января 2003 г. № 33/13 «Об утверждении Положения о порядке финансирования мероприятий за счет средств платы за землю» с последующими изменениями.

Финансово-правовой акт органа местного самоуправления — это публичный, официально обозначенный документ, принятый управомоченным органом местного самоуправления, имеющий юридическую силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование властных отношений.

Акты, принимаемые муниципальными органами образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования финансовых отношений муниципального образования.

Ведущим финансово-правовым актом местного самоуправления является устав соответствующего муниципального образования: района, города, района в городе, поселка. Статья 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает определенные требования к содержанию устава муниципального образования, в числе которых — финансовая основа осуществления местного самоуправления, вопросы компетенции органов местного самоуправления. Нормы, регулирующие финансовую основу муниципального образования, как правило, выделены в уставах отдельной главой и устанавливают состав местной финансовой и бюджетной систем, права органов местного самоуправления в финансовой сфере, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти. Например, гл. 5 Устава города Пензы «Финансово-экономическая основа городского самоуправления» закрепляет состав финансовых ресурсов города; финансовую компетенцию органов местного самоуправления; состав доходов городского бюджета; порядок обеспечения органами государственной власти минимального городского бюджета; финансирование делегированных полномочий; основы установления местных налогов и сборов; порядок образования целевых внебюджетных фондов; кредитные отношения муниципального образования. Устав города-героя Смоленска (городского муниципального образования) особо выделяет вопросы внешнеэкономической деятельности органов местного самоуправления (ст. 48). Следует отметить, что уставы муниципальных образований в значительной мере дуб-

Глава 2. Финансовая деятельность государства и образований

лируют нормы федеральных законов и законов субъектов РФ в финансовой сфере. Однако подобное воспроизведение норм законов осуществляется с одновременной их адаптацией к местным условиям и традициям, в результате чего у населения формируется более четкое представление о сущности муниципальной финансовой деятельности как публичной категории в рамках всего государства. ^

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Подобная регистрация является гарантией законности деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в финансовой сфере.

Органы местного самоуправления, являясь органами публичной власти на своей территории, в целях осуществления финансовой деятельности наделены правом издавать нормативно-правовые и правоприменительные акты: постановления, решения, положения, примерные положения, временные положения, типовые положения, правила, временные правила, инструкции, временные инструкции, типовые договоры, регламенты. Более конкретизированное регулирование видов и содержания правовых актов органов местного самоуправления осуществляется конституциями и уставами субъектов РФ, региональными законами о местном самоуправлении, местных референдумах, выборах, сходах и собраниях граждан, а также уставом соответствующего муниципального образования. Например, Устав города Воронежа предписывает администрации города принимать постановления по вопросам экономического развития, использования финансовых ресурсов.

Наиболее часто различные аспекты муниципальной финансовой деятельности оформляются решениями представительных органов местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления принимают решения по таким важным сферам муниципальной финансовой деятельности, как бюджетное устройство и бюджетный процесс, система местных налогов и сборов, размер ставок и предоставление льгот по местным налогам и сборам, кредитные отношения, внебюджетные фонды и т. п. В данном контексте уместно выделить решение Тюменской городской Думы от 27 мая 1999 г. № 437 «Об утверждении Положения о порядке предоставления целевых займов (кредитов) из бюджета города»; решение Смоленского город-

Финансовое право России Общая часть

ского Совета от 30 апреля 1999 г. № 372 «О предоставлении льгот по местным налогам и сборам» и др. Примечательно, что принятие решений по определенным вопросам финансовой деятельности муниципальных образований осуществляется по усложненной процедуре: как правило, рассмотрение проектов финансовых решений представительным органом возможно только при наличии заключения местной администрации или согласия главы местной администрации. Так, согласно Уставу города Саратова решения Саратовской городской Думы относительно расходования городских финансовых и материальных ресурсов, изменения налогов^ сборов, пошлин и иных платежей либо изменения структуры финансовой компетенции исполнительных органов местного самоуправления, вступают в силу при наличии согласия мэра города (ст. 19). Однако сказанное не означает подчиненности в сфере финансовых отношений представительного органа местного самоуправления исполнительному. Напротив, решения выборных представительных органов местного самоуправления имеют наибольшую юридическую силу, обусловленную финансовой компетенцией и выборным (представительным) характером принимающего их органа.

Особое место в системе финансово-правовых актов органов местного самоуправления занимают положения выборных органов местного самоуправления, устанавливающие правовой статус различных финансовых институтов муниципального уровня. Например, Устав города Саратова определяет, что вопросы бюджетного процесса, внебюджетных целевых, резервных, валютных фондов, а также правовой статус Контрольно-счетной палаты регулируются положениями городской Думы (ст. 18); Положение «О Контрольно-счетной палате Пензенской городской Думы» устанавливает правовой статус этого контрольного органа и т. п.

Следующей группой финансово-правовых актов местного уровня следует считать акты исполнительных органов (местной администрации, главы муниципального образования, должностных лиц функциональных подразделений). Названные акты находятся в подчиненном отношении к актам представительного органа, о чем свидетельствуют перечень финансовых вопросов, решаемых исполнительным органом местного самоуправления, обязательность решений представительного органа для главы муниципального образования и право выборного органа

Глава 2 Финансовая деятельность государства и образований 41

отменять или приостанавливать действие актов местной администрации в случае несоответствия закону или уставу муниципального образования. В качестве примеров уместно привести постановление администрации города Томска от 6 мая 1998 г. № 316 «Об утверждении плана мероприятий по изысканию дополнительных источников бюджетных средств на 1998 год»; постановление мэра города Смоленска от 31 января 199Z г. № 142 «Об упорядочении системы местных налогов и сборов»; постановление Главы города Екатеринбурга от 18 марта 1999 г. № 243 «Об исполнении бюджета города Екатеринбурга за 1998 год» и др.

Финансово-правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать федеральным законам, законам субъекта РФ, подзаконным актам органов государственной власти Рассматриваемые акты могут быть предметом рассмотрения в суде общей компетенции и арбитражном суде; надзор за соблюдением законности в финансово-правотворческой деятельности органов местного самоуправления осуществляется органами прокуратуры.

Таким образом, можно выделить следующие характерные признаки финансово-правовых актов органов местного самоуправления: подзаконность; пространственная ограниченность их юридической силы; обязательность для исполнения всеми гражданами, предприятиями, учреждениями, расположенными в границах соответствующего муниципального образования; отсутствие необходимости утверждения со стороны органов государственной власти; возможность обжалования в судебном порядке или опротестования в порядке прокурорского надзора.

Однако следует отметить, что многие финансово-правовые акты органов местного самоуправления не публикуются, что является прямым нарушением принципа гласности финансовой деятельности.

Среди финансово-правовых актов по своему содержанию особо выделяется большая группа финансово-плановых актов

Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые соответствующими субъектами (государственными, муниципальными органами, предприятиями, учреждениями, организациями) в процессе своей финансовой деятельности и содержащие плановые показатели по аккумулированию, распределению и использованию финансов на определенный период.

Финансовое право России. Общая часть

К числу финансово-плановых актов можно отнести прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, бюджеты всех уровней бюджетной системы; бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов; сметы бюджетных учреждений; финансовые планы государственных и муниципальных унитарных предприятий; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финансовые планы страховых организаций и др. Финансово-плановые акты имеют юридическое значение и порождают юридические последствия, поскольку оформляются актами соответствующих государственных органов или органов местного самоуправления.

Например, относительно прогнозов социально-экономического развития Конституционный Суд РФ отметил: «Будучи финансово-плановыми актами, прогнозы социально-экономического развития сельских, поселковых муниципальных образований могут использоваться субъектами Российской Федерации при утверждении форм и видов финансовой помощи соответствующим муниципальным образованиям»¹.

⇐ Предыдущая 1 2 345 6 7 8 9 10 Следующая ⇒