ТЕМА 1. Государственная власть и государственное управление

ТЕМА 6. Органы местного самоуправления

1. Место и роль органов местного самоуправления в государственном и муниципальном управлении.

2. Классификация органов местного самоуправления.

3. Структура органов местного самоуправления.

3.1. Модели организационных структур.

3.2. Принципы построения структуры органов местного самоуправления.

1. В широком смысле местное самоуправление осуществляется населением или жителями локальной территории.

Существуют термины для обозначения населения, проживающего в границах муниципальных образований и объединенных общими интересами.

Под муниципальным образованием понимается населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная особенность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Такими территориями, на которых может быть местное самоуправление, являются: любое село, деревня, станица, хутор, часть населения, район города, несколько поселений объединенных общей территорией.

В каждом конкретном случае территорию муниципальных образований устанавливают с учетом исторических и иных местных традиций, так же могут использоваться названия местных образований.

Так же имеет значение географические сообщества и социальная инфраструктура.

Власть осуществляется через органы местного самоуправления и должностных лиц.

Местное сообщество можно рассматривать в целом как представительный орган, т.к. существуют процедуры принятия решения в формах местного референдума и сходов граждан.

Текущее оперативное управление любого муниципального образования могут осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, которые сформированы из профессиональных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления и создаются они для более широких целей и решения 2-х задач: политического (властного) управления; хозяйственного управления.

2. При изучении органов местного самоуправления используется классификация по следующим основаниям:

- по способу образования;

- по назначению;

- по предметам ведения;

- по способу принятия решения;

- по типу исполнения функций.

По способу образования:

- выборные;

- другие – создаются по мере необходимости;

- формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (комиссии представительного органа);

- на основе назначения (местная администрация);

- по установленным нормам (комиссии при администрации).

По назначению:

- общего назначения. Это та деятельность, которое распространяется на все сферы местного самоуправления.

- специального назначения. Это «отраслевые» органы, т.е. органы занимающиеся узкой специализацией.

По предметам ведения:

- государственные полномочия (ЗАГС, военкомат), которые финансируются государством и закреплены в местном бюджете;

- местные.

По способу принятия решения, вводится в силу того, что в зависимости от характера решения они могут приниматься в:

- коллегиальном порядке;

- единоличном.

Его основное назначение – представление интересов населения, коллективный интерес выражения посредствам выборов. Свои решения этот орган принимает коллективно.

В то же время вопросы оперативного управления местными органами гораздо более эффективно и целесообразнее.

По типу исполнения функций:

- проектная;

- программная.

Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления. Этими двум видам функций соответствуют 2 типа органов:

1. Представительный орган наделяется исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только этот орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует деятельность других органов местного самоуправления;

2. Исполнительный орган осуществляет следующие полномочия:

- разработка и предоставление на утверждение проекты плана и программ социального и экономического развития соответствующей территории;

- получение от предприятий, организаций необходимые сведения о проектах планах различных мероприятий;

- обеспечение составления баланса, финансовых денежных доходов касательно трудовых ресурсов и занятости;

- осуществлять контроль за составлением учета и отчетности предприятий и организаций, оказывают содействие органам, государственной статистике;

При достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять всевозможные классификации.

Представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками:

1. по способу образования – выборочные;

2. по назначению – орган общественного назначения;

3. по способу принятия решения;

4. по типу исполнения функций;

5. по предмету ведения.

Классификация органов местного самоуправления может проводиться по приведенным выше основаниям и по ряду других оснований. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи, определенной по возможности оптимальной, применительно определенной.

Результаты анализа должны быть выработаны предложения по совершенствованию органов местного самоуправления, там, где они уже созданы и функционируют.

3. В фактической деятельности очень важно построение на основе применения классификаций структуры органов местного самоуправления в муниципальных образованиях.

3.1. Существуют несколько моделей организационных структур:

Первая модель:

Сильный мэр – совет

Мэр

совет администрация

Мэр и совет избираются всем населением. Мэр обладает правом отлагательным на решение совета. Самостоятельно формирует администрацию, назначает и освобождает с должности сотрудников администрации. На единоначале руководит администрацией. Организует работу совета. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия избирателей происходит по решению местного референдума.

Вторая модель:

Старый мэр – совет

Мэр – Совет

Администрация

Мэр избирается из числа депутатов совета «Слабость», его заключается в полной подконтрольности совету. Мэр не имеет право отлагательного вета. Формирование администрации производится только с согласия совета. Пределы его права руководства администрация ограничивает решением совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется по собственной инициативе или по инициативе населения.

Третья модель:

Совет – управляющий

Председатель – совет

Управляющий

Администрация

Здесь должность мэра не предусматривается. Деятельность совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц. Отношение управляющего с советом определяется контрактом.

Четвертая модель:

Городская комиссия

Комиссия

Выборное лицо

Отдел

Администрация

Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и в сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительных органов, а руководители органов и структурных подразделений. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица отделов (например, Санкт-Петербург, Москва).

Пятая модель:

Мэр собрания

(староста – сельскохозяйственный сход)

староста – сход

администрация

Такая форма правления может быть рекомендована в малых поселениях, где функции представительного органа может осуществляться населением. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, но за исключением утверждения местного бюджета и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться небольшой аппарат управления (например: сельскохозяйственное поселение с малым количеством населения).

3.2. Принципы построения структуры органов местного самоуправления:

1. процесс формирования и использования управленческих решений на всех этапах;

2. комплексность и внутренняя координация деятельности структурных подразделений;

3. завершенность и поступательность развития структурных подразделений.

Доходы местных бюджетов.

В доходы местных бюджетов должны зачисляться:

- подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и организаций (полностью или частично);

- подоходный налог с физических лиц (полностью или частично);

- платежи за землю (полностью или частично);

- налоги и другие платежи за пользование недрами (полностью или частично);

- местные налоги и сборы;

- часть доходов от государственных займов и государственной денежно-вещевой лотереи;

- доходы от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей;

- часть доходов от приватизации государственного имущества, доходы от приватизации муниципального имущества и др.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате. В соответствии с законом они также устанавливают ставки налога на прибыль для предприятий и других объектов, находящихся в муниципальной собственности.

Источники доходной части местного бюджета группируются по видам доходов: доходы от налогов и сборов; доходы в целевые бюджетные фонды; доходы, поступающие от вышестоящих уровней бюджета; планируемые дополнительные доходы в процессе исполнения бюджета.

Расходы местного бюджета разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и в бюджет развития.

В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством (расходы капитального, инвестиционного характера).

В бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития. К ним относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) жилищно-коммунального хозяйства, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения и иные расходы.

Каждая из этих частей расходов местного бюджета утверждается представительным органом местного самоуправления отдельно.

В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Ассигнования на финансирование деятельности органов местного самоуправления включаются в местный бюджет в качестве самостоятельной статьи расходов.

В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.

Рассмотрение проекта годового бюджета начинается органом представительной власти не позднее чем за месяц до начала финансового года. Финансовый (бюджетный год) установлен с 1 января по 31 декабря. Процедура рассмотрения бюджета определяется представительным органом местного самоуправления. Она находит свое закрепление в регламенте представительного органа местного самоуправления.

В период рассмотрения проекта местного бюджета исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) обязан представить всю необходимую для этого информацию и вправе вносить в проект бюджета изменения.

В случае неутверждения местного бюджета в срок орган исполнительной власти местного самоуправления имеет право расходовать ежемесячно средства, поступающие в доход бюджета по направлениям и статьям расходов, утвержденным в предыдущем бюджетном периоде (финансовом году), в объеме, не превышающем объема ассигнований, запланированных для последнего месяца предыдущего бюджетного периода.

Рисунок 1. Структура оценки эффективности деятельности органов власти

В качестве исходных показателей, для мониторинга оценки эффективности деятельности, используются:

- доклады субъектов РФ о результатах своей деятельности;

- официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики;

- официальные данные ведомственных статистик;

- результаты социологических опросов населения, полученные ФСО России.

Организационная схема взаимодействия структур при проведении оценки эффективности деятельности органов власти представлен на рисунке 2.

Утвержденная Правительством РФ методика оценки эффективности деятельности, при использовании системного мониторинга, направлена на анализ результативности управления деятельности органов власти, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию управления. Вот только понятие эффективности понимается достаточно неоднозначно, не является всеобъемлющей и требует уточненной комплексной формулировки.

По мнению разработчиков методики мониторинга эффективности деятельности, результаты позволят определить зоны, требующие повышенного внимания региональных и муниципальных органов, выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и другие), в том числе, для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг и увеличения заработной платы работников бюджетной сферы.

Отрицательной тенденцией, последнего, является явный отказ федеральных властей нести ответственность за состояние дел в регионах. Таким образом, разработанная оценка эффективности деятельности может стать всего лишь еще одним видом отчетности региональных и муниципальных властей перед федеральными структурами, а не мониторингом социально- экономического развития территорий.

Оптимальный уровень распределения полномочий в предоставлении общественных услуг, рациональное их распределение между всеми уровнями публичной власти, определяется равенством предельных издержек и предельных выгод, в экономической теории это доказано теоремой У. Оутса. Превышение оптимального уровня децентрализации приводит к снижению благосостояния общества, по причине возникновения положительных или отрицательных внешних факторов.

С целью элиминирования влияния изменений, не зависящих от работы органов власти на эффективность управления, следует применять принцип системности – связанности целей, средств и результатов.

На основании изложенного, можно сформулировать ряд практических предложений по совершенствованию оценки эффективности органов исполнительной власти:

- регламентация деятельности органов исполнительной власти, с учетом выработки регламента государственных услуг и регламента исполнения данных услуг;

- с целью объективности и комплексности восприятия основных показателей деятельности при оценке уровня социально-экономического развития региона, учитывать состояния трудового, миграционного и демографического баланса территорий, а также проводимые в регионе социально-экономические реформы, инновационные подходы и долгосрочное планирование, ориентированное на качественно новое развитие и реализация стимулов для эффективного функционирования, обеспечение экономического роста, повышения качества жизни населения, достижения бюджетной самодостаточности и повышения конкурентоспособности территории;

- внесение поправок в законодательную базу Российской Федерации в части разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти;

- дифференциация территорий, с учетом применения поправочных коэффициентов, учитывающих климатические особенности, отдаленность от центра и другие;

- пересмотр бюджетного финансирования, в части государственных функций, возложенных на органы власти на местах, с финансово-экономическим обеспечением полномочий и увеличением бюджетной самодостаточности территорий;

- применение корреляции оценки качества предоставленных услуг и оценки результативности работы служащего, уровня его профессионализма, внедрение менеджмента качества предоставляемых населению услуг;

- внедрение усовершенствованных систем информационного обеспечения и автоматизации процессов оценки эффективности деятельности органов власти.

Применение данных рекомендаций в совокупности с действующей методикой мониторинга оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти позволит с большей степенью объективности оценивать деятельность публичной власти, более точно указывать проблемные сферы, принимать эффективные управленческие решения, как на региональном уровне, так и органами местного самоуправления.

Рисунок 2. Механизм взаимодействия структур при проведении оценки эффективности деятельности органов власти

ТЕМА 1. Государственная власть и государственное управление

1. Понятие государственного управления

2. Сущность государственного управления

3. Ведущие школы и направления в теории государственного управления

1. Объект изучения государственного управления является изучение общественных процессов и их взаимоотношений.

Предметом исследования являются основные пути, направления, методы и способы реформирования государственного управления.

Основная задача – это изучение, осмысление теоретических и практических вопросов, связанных с сущностью и характером реформируемой системы государственного управления.

Государственное управление – это разновидность социального управления и характеризуется следующими признаками:

1. Субъектом управления является государство; характер государственного управления определяется характером и конституционными основами, и принципами развития государства.

2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (законы, правила, основные типовые решения, нормы устанавливаются государственной властью, общеобязательны и обеспечиваются авторитетом силы государства).

3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемый управлением общественных явлений. В центре государственного управления – решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса и удовлетворение потребностей общества.

4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляет не только правовые, политические и экономические, но и принуждение с помощью сил правоохранительных органов.

В широком смысле государственное управление, как система, означает непосредственное ощущение государственной власти, принятие политических государственных решений и их реализация, а так же контроль за соблюдением правозаконности в обществе.

Узкое толкование государственного управления связано в нашем обществе с традицией советского периода, когда государственная политическая власть ассоциировалась с КПСС, а основное направление внешней и внутренней политики утверждались на партийных съездах.

Государство – это основной институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными законодательствами, органами местного самоуправления, характерны следующие черты:

1. Выполнение общезначимых функций;

2. нормативно-распределительное регулирование;

3. подзаконный характер деятельности;

4. использование властных полномочий.

Государственно-административное управление представляет собой вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуются исполнительная власть ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства (федеральном, субъектов федерации и местном).

Государственно-административное управление характеризуется теми же признаками, что и государственное управление в целом:

1. непрерывным и оперативным характером деятельности;

2. осуществление специализированных организаций, требующих единообразных технологий;

3. установление юридическо-функциональных режимов;

4. применение мер административной ответственности;

5. профессиональный персонал.

Государственное администрирование – это практическая деятельность государственных органов, принятие и исполнение управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, а также осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

2. Функции управления – это основные виды управленческой деятельности, порожденной разделением труда в процессе управления.

Специфика функций государственного управления определяется главным образом субъектом, а так же в определенной мере объектом управления.

Государство, как выделенный объект из общества, - аппарат управления, обладающий публичной властью:

1. придает организациям государственного управления политический эффект (ориентацию на общие интересы и цели);

2. увязывают реализацию функций управления с механизмом власти;

3. исходит из того, что основной субъект функции – это официальная группа (общественный орган).

Управляющая функция управления – это цель. Ее формирование предполагает наличие тенденции общественного развития, а так же общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан. Государство не может сформулировать реальную цель, если не будет опираться на знание конкретной ситуации, в которой управление живет и действует в данное время, в данном секторе на территории страны.

Знание ситуации необходимо для прогнозирования. Прогнозирование составляет научную базу целеопределения, это предопределение возможных состояний и изменение системы государственного управления и разработки государственной стратегии. Прогнозирование служит базой планирования, неотъемлемой функции государственного управления. В процессе планирования намеченные цели приобретают практическую форму.

Информирование – одна из ведущих функций государственного управления. Информация как форма сообщения определенных сведений об общественных процессах, о правилах «игры» в данной политической системе.

Управляющий субъект не может обойтись без информирования объекта о содержании цели, стратегии, наличенной программы действий. В качестве объекта могут выступать в управлении: 1. человеческие коллективы; 2. личности; 3. их совместная деятельность. Управление ими предполагает воздействие на сознание людей, формирование рационального понимания общих интересов и целей.

В механизме информирования ведущие места занимают средства информации, идеи, лозунги, призывы, различные традиции, и т.д.

Функция организации – это совокупность действий по налаживанию взаимосвязи между людьми, объединяющих их для совместной реализации цели и программы. Это способ упорядочивания групп, на основе общепринятых норм ценностей: политических, правовых, нравственных и религиозных.

Каждой социальной и политической системе свойственны определенные типы и виды, организации общественной жизнедеятельности и отношений.

Функции координации и регулирования. Эти функции являются логическим продолжением организационной деятельности. Координация – это действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов активности общественных субъектов.

Функция контроля представляет собой контроль за исполнением управленческих решений, учет и учетность как средство контроля, обобщение и оценка результатов управления обеспечивает связь управляющего воздействия с ответственностью участников сферы деятельности государства.

Государственное управление – это деятельность многоплановая, целенаправляющая, организующая, регулирующая, контролирующая и подчиненная решению общественно значимых задач.

3. Субъектом государственного регулирования являются органы государственной власти, наделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и деятельностью государства. Опираясь на силу власти и закона они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организовывают их исполнение и контроль. Это могут быть различные политические отношения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, а так же политических программ.

Субъекты государственного управления различаются по многим основаниям:

1. По видам государственной власти: это субъекты законодательной, судебной и исполнительной власти. Основная функция этих органов – это принятие решений. Закон – это инструмент государственной власти и регулятор общественной деятельности и взаимоотношений членов общества.

2. По уровням власти и управления: это региональные и местные органы управления, взаимоотношения между которыми определяются установленным разделением сфер деятельности и полномочий.

3. По сферам деятельности: это субъекты 3-х отличенных уровней, осуществление управления политическими отношениями, экономической и социальной сферой, культурной жизнью, средствами массовой информации, военной деятельностью и международными делами.

4. По характеру, целям, средствам воздействия на управляемых: политическое руководство (политические фракции и различные консультационные и экспертные организации).

5. По составу: субъекты коллективные (органы законодательной власти и индивидуальные (руководящие лица)).

Деятельность субъектов государственного управления характеризуется следующими признаками:

1. деятельность регламентируется законом и осуществляется официально разрешенными методами;

2. деятельность субъектов осуществляется в рамках компетенции: право на определенный вид деятельности.

3. субъекты ответственны перед государством и независимы от давления каких-либо внешних сил.

Объектом управления является материально производительная деятельность общественных субъектов, связанные с этим общественные отношения (социальные отношения, деятельность государственного сектора, различных сфер производственной деятельности, различные виды социальных работ, различные формы деятельности жизненно важных и необходимых форм деятельности для существования общества).

⇐ Предыдущая 1 2 3 456 7 8 9 10 Следующая ⇒