ТЕМА 5. Правовые основы местного самоуправления

1. Конституционные основы местного самоуправления.

2. Общие принципы организации местного самоуправления

3. Федеральное законодательство о местном самоуправлении

1.Местное самоуправление как одна из форм осуществления народом своей власти и одна из основ конституционного строя впервые в истории России признано и гарантировано Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», относятся тем самым органы местного самоуправления к институтам власти.

В той же статье содержится положение о том, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». В совокупности нормы части 2 статьи 3 Конституции РФ определяют, сто местное самоуправление является формой народовластия и может осуществляться народом непосредственно (в отношении местного самоуправления – через местный референдум и муниципальные выборы), а также через формируемые органы местного самоуправления.

Поскольку статьей 12 Конституции Российской Федерации местному самоуправлению предоставлена самостоятельность в пределах его полномочий, а также предусмотрено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», можно сделать вывод об относительной автономности местного самоуправления, то есть о существовании в общей системе организации власти в Российской Федерации наделенного собственной компетенцией, самостоятельного в ее пределах и не относящегося к государственным органам института осуществления народом своей власти, имеющего в соответствии со статьей 8 Конституции РФ собственные материальные и финансовые ресурсы (муниципальную собственность).

Окончательное заключение о том, что местное самоуправление является одной из основ государственного устройства Российской Федерации, позволяет сделать часть 1 статьи 16 Конституции Российской Федерации, установившая, что положения главы 1 Конституции РФ, в которую входят все упоминавшиеся выше статьи, составляют основы конституционного строя Российской Федерации.

Более подробно конституционные основы местного самоуправления изложены в главе 8 «Местное самоуправление» (статьи 130 - 133).

В части организационных форм осуществления местного самоуправления глава 8 называет кроме уже названных (референдум, выборы) «другие формы прямого волеизъявления», а в отношении органов местного самоуправления использована формулировка «выборные и другие». При этом в соответствии с частью 1 статьи 131 «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». На основании этого можно сделать следующие выводы:

- могут существовать «другие формы прямого волеизъявления причем Конституцией РФ не установлено, какие именно;

- в структуре органов местного самоуправления должны существовать выборные органы;

- разделение властей на представительную и исполнительную в отношении местного самоуправления Конституцией РФ не установлено;

- право принятия решения о структуре органов местного самоуправления, в том числе о «других органах местного самоуправления», принадлежит населению, но порядок и формы принятия населением решения о структуре органов местного самоуправления Конституцией РФ не определены.

Частично Конституцией Российской Федерации решается вопрос о компетенции местного самоуправления. В соответствии с частью 1 статьи 130 и частью 1 статьи 132 предметы ведения местного самоуправления определены как «вопросы местного значения». Среди вопросов местного значения в указанных статьях Конституции РФ названы владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Причем население и органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Перечисленными вопросами компетенция местного самоуправления не исчерпывается, так как в статье 132 упоминаются «иные вопросы местного значения». Значит, такие вопросы могут быть названы в процессе развития законодательной основы местного самоуправления. Кроме того, часть 2 статьи 132 предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств. В отличие от решения вопросов местного значения, в реализации отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обладают меньшей самостоятельностью, так как в этой части подконтрольны государству.

Конституцией Российской Федерации в общем виде определена территориальная основа местного самоуправления. В соответствии с частью 1 статьи 131 местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, то есть поселения прямо названы субъектами местного самоуправления. Указанной статьей предусматривается возможность осуществления местного самоуправления «и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Поскольку местные традиции в полной мере могут быть учтены в самих субъектах Российской Федерации, а также на муниципальном уровне, то, по-видимому, установление границ таких территорий может быть отнесено к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации при условии учета мнения населения. В определенной мере обязательность учета мнения населения при определении территориальной организации местного самоуправления установлена частью 2 статьи 131, в соответствии с которой «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». Но процедуры выявления мнения населения и степень влияния этого мнения на решение об изменении границ конституционно не определены. Не названы Конституцией РФ органы, обладающие правом установления и изменения границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Кроме того, не предусмотрена обязательность учета мнения населения при установлении границ. В отношении предельно возможных территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, можно сказать только, что минимальная территориальная единица не определена вообще, а максимальная не может совпадать со всей территорией субъекта Российской Федерации в силу его конституционно-правового статуса.

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться в городских и сельских поселениях, во внутрипоселенческих территориальных образованиях, в нескольких поселениях, объединенных общей территорией, и на любой другой населенной территории, имеющей установленную границу. В последнем случае речь может идти, например, о территории, в границах которой проживает кочевое население, не имеющее устойчивых поселений.

Конституционные гарантии местного самоуправления установлены статьей 133 и обеспечиваются правами местного самоуправления на судебную защиту и компенсацию дополнительных расходов, вызванныхв результате принятия решений органами государственной власти, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Из этого следует, что население и органы местного самоуправления вправе обращаться в суд с исками о нарушении прав на местное самоуправление; органы государственной власти, принимая решения, влекущие дополнительные расходы местных бюджетов, обязаны возмещать местному самоуправлению эти расходы; федеральные законы не могут содержать нормы, ограничивающие конституционные права местного самоуправления, иные федеральные правовые акты и законодательство субъектов Российской Федерации не могут вводить нормы ограничивающие права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Последующее за Конституцией Российской Федерации законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется в соответствии с пунктом «н» статьи 72 Конституции РФ и частями 2 и 5 статьи 76. Пункт «н» статьи 72 относит «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Часть 2 статьи 76 определяет порядок законодательного регулирования по вопросам совместного ведения. Из статьи 76 следует, что по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Конституцией РФ предусмотрена и гарантия верховенства федеральных законов по предметам совместного ведения на случай принятия в субъекте Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам. В этом случае действует федеральный закон.

2.Рассмотрение вопроса об установлении общих принципов организации местного самоуправления начнем, вернувшись к пункту «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации. В предыдущем разделе было указано, что предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Дело в том, что данное отдельно взятое положение может быть прочитано разными способами. Например, можно считать, что слово «системы» относится ко всем последующим словам, и тогда речь может идти о единой системе органов государственной власти и местного самоуправления. Слово «органов» может быть отнесено как к словам «государственной власти», так и к словам «местного самоуправления». Таких вариантов прочтения достаточно много.

Для того чтобы прийти к окончательной трактовке содержания указанного положения, необходимо рассмотреть несколько статей Конституции РФ в их системном единстве. Во-первых, Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а органы местного самоуправления являются только одной из организационных форм осуществления местного самоуправления. Во-вторых, конституционно закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что исключает наличие единой системы органов государственной власти и местного самоуправления. Даже при этих ограничениях остается некоторая свобода толкования пункта «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации, и окончательное решение остается за законодателем. С принятием и вступлением в силу Федерального закона «Об общих принцах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос был разрешен в пользу варианта, ставшего наименованием Федерального закона, и не оспаривался ни одним из субъектов законодательной инициативы.

Вообще говоря, общие принципы организации местного самоуправления в неявном виде установлены Конституцией Российской Федерации, которая в этой части опирается на положения Европейской Хартии местного самоуправления, а та, в свою очередь, содержит принципы, сформулированные в двадцатых годах нашего столетия профессором Л.А.Велиховым в его работе «Основы городского хозяйства». Коротко эти принципы (или признаки местного самоуправления) формулируются как:

- наличие собственной компетенции;

- обеспеченность исполняемых функций собственными ресурсами;

- обязательность существования в структуре органов местного самоуправления выборных органов;

- законодательное регулирование местного самоуправления.

Но очевидно, что ограничиться перечислением этих принципов - значит, фактически отказаться от регулирования местного самоуправления на федеральном уровне. Поэтому законодатель расширил сферу регулирования, а в некоторых случаях ввел в Федеральный закон нормы прямого действия, обеспечивающие реализацию установленных принципов.

В рамках данной темы отдельные принципы организации местного самоуправления мы будем рассматривать более подробно, другие обозначим в самом общем виде, так как им посвящены специальные разделы. Наиболее подробно здесь будут рассмотрены организационно-правовые основы. Специальные разделы посвящены финансово-экономической деятельности, регулированию особенностей организации и правовым гарантиям местного самоуправления. Мы будем рассматривать положения Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131 - ФЗ, для удобства именуя его «Федеральный закон».

В главе I Федерального закона сформулированы основные понятия и термины. Для нас принципиально важны два из них - «местное самоуправление» и «муниципальное образование, так как они являются ключевыми для понимания сущности местного самоуправления и решение вопроса о территориальной основе местного самоуправления.

Как уже было отмечено, Конституция Российской Федерации не дает определения понятию «местное самоуправление». Федеральным законом местное самоуправление определяется как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». То есть местное самоуправление определено как деятельность, субъектом деятельности является население, объединенное общими интересами (некоторыми авторами в отношении этого субъекта и попользуются термины «территориальный коллектив», «местное сообщество»), предметом деятельности - вопросы местного значения. Существенными характеристиками деятельности следует считать слова «самостоятельная» и «под свою ответственность». Иначе говоря, подразумевается наличие собственной компетенции и при этом за результаты деятельности в пределах компетенции отвечает само население или созданные им органы.

Территориальная организация местного самоуправления не менее важный вопрос. Следуя Конституции Российской Федерации, Федеральный закон определяет муниципальное образование как населенную территорию и перечисляет все возможные виды таких населенных территорий: городское или сельское поселение; несколько поселений, объединенных общей территорией; часть поселения; иная населенная территория. Мы видим, что Федеральным законом предусмотрены все возможные территориальные образования, о чем говорилось в предыдущем разделе.

Рассмотрим теперь, каким образом раскрываются в Федеральном законе основополагающие принципы организации местного самоуправления.

Первый принцип - наличие собственной компетенции - нашел отражение в целом ряде статей Федерального закона. Во-первых, статьей 6 Федерального закона определены предметы ведения местного самоуправления. В их определении использован подход, при котором установлен перечень вопросов местного значения, общих для всех муниципальных образований, и предусмотрена возможность наделения органов Местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установления дополнительного перечня вопросов местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также принятия муниципальными образованиями к своему рассмотрению иных вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Окончательно компетенция муниципального образования устанавливается с принятием устава муниципального образования.

Самостоятельность в пределах собственной компетенции обеспечивается нормами, в соответствии с которыми не допускаются подчиненность одного муниципального образования другому и осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Реализация компетенции должна быть обеспечена правом принятия решений, обязательных для исполнения в пределах муниципального образования. С этой целью Федеральным законом предусмотрено наличие у муниципального образования устава - основного местного правового акта, устанавливающего систему местной власти; органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления наделены правом принятия правовых актов, в частности, представительный орган местного самоуправления принимает общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования. Статьей 44 Федерального закона установлено, что решения, принятые населением путем прямого волеизъявления, и решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами.

Вопрос наличия собственных ресурсов и их соответствия исполняемым функциям решается в главе V «Финансово-экономическая основа местного самоуправления». Статьи 28, 29, 30 Федерального закона устанавливают, какие виды финансовых, материальных и природных ресурсов составляют экономическую основу местного самоуправления. В отношении соответствия ресурсов исполняемым функциям определено, что экономическую основу местного самоуправления составляет «собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования», и органы государственной власти «обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов».

Достаточность ресурсов для выполнения функций в минимально необходимом объеме достигается за счет того, что «минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются... на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности» и выполнение минимальных государственных социальных стандартов «гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов... отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации».

Выше было указано, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, которые влекут дополнительные расходы. Кроме того, финансовые потери муниципальных образований возможны по причине принятия органами государственной власти решений, уменьшающих налоговую базу местных бюджетов (установление всякого рода льгот) или требующих дополнительных затрат из средств местных бюджетов (например, дополнительные выплаты отдельным категориям граждан). Законодатель предусмотрел обязательность в этих случаях компенсации дополнительных расходов и недополученных доходов.

Очевидно, что даже при самых благоприятных экономических условиях минимальные местные бюджеты недостаточны для полноценного удовлетворения интересов и жизненных потребностей населения, тем более для целей развития муниципальных образований. Поэтому Федеральным законом органам местного самоуправления представлено право участвовать в финансово-хозяйственной деятельности с использованием имеющейся муниципальной собственности.

Выборы - обязательный атрибут представительной демократии Применительно к местному самоуправлению выборы играют еще большую роль, так как сущность самоуправления состоит в самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Очевидно, что население в целом, особенно в крупных поселениях и других территориальных образованиях, не может прямо осуществлять текущее управление местным хозяйством. Для этих целей должны быть сформированы специальные органы, выполняющие две основные задачи - представление интересов населения и практическую реализацию этих интересов. Для решения этих задач создаются обычно два вида органов - представительные и дополнительные (административные), - хотя возможно и объединение функций в одном органе. Конституция Российской Федерации и Федеральный закон не предусматривают обязательного разделения местной власти на представительную и исполнительную. Выборы принципиально важны для формирования представительного органа, так как, с одной стороны, прямыми выборами обеспечивается выражение этим органов интересов населения, с другой стороны, появляется реальный механизм контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления, состоящий в периодической сменяемости депутатов, а также в возможности их досрочного отзыва и даже досрочного прекращения полномочий всего органа. Органы, выполняющие функцию управления местным хозяйством, видимо, целесообразно формировать на основе найма профессионалов на контрактной основе.

С учетом всего этого Федеральный закон вводит наличие выборных органов местного самоуправления как признак муниципального образования уже в определении этого понятия. В статье 14 отдельно оговаривается, что «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным». Для того чтобы гарантировать достаточность полномочий выборного органа, представляющего интересы населения, в статье 15 Федерального закона устанавливается перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления, причем этот перечень содержит важнейшие вопросы, определяющие деятельность всех остальных органов.

Федеральный закон не ограничивает возможность наличия в структуре органов местного самоуправления других выборных органов и выборных должностных лиц. Одно из возможных выборных лиц местного самоуправления обозначено статьей 16 Федерального закона - глава муниципального образования. Но обеспечив обязательность выборных органов в структуре органов местного самоуправления, Федеральный закон не нарушает прав населения по самостоятельному определению структуры органов местного самоуправления, предоставляя населению право решать этот вопрос посредством принятия устава муниципального образования.

И, наконец, четвертый принцип, который Л.А.Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» назвал «подзаконностью», имея при этом в виду, что местное самоуправление - власть, которая действует в рамках, установленных государством посредством принятия законов. Иными словами, власть, которая не может сама по себе реформировать. Сегодня мы смотрим на этот принцип и с другой стороны. Местное самоуправление должно регулироваться только законами, что ограничивает возможность вмешательства в его компетенцию со стороны государственных органов и государственных должностных лиц. Во всех положениях Федерального закона, которые предусматривают регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, использованы формулировки «законом», «в соответствии с законом». В части определения полномочий органов государственной власти законодатель ввел еще одно ограничение. Исчерпывающий перечень вопросов в области местного самоуправления, подлежащих регулированию федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, также установлен Федеральным законом.

Принимая во внимание федеративное устройство России и гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельность местного самоуправления, законодатель определил компетенцию в сфере местного самоуправления каждого уровня власти и, как уже отмечалось, собственную компетенцию местного самоуправления. Завершают развитие рассматриваемого принципа нормы Федерального закона, предусматривающие, что возможные разногласия государственных органов и органов местного самоуправления разрешаются в судебном порядке. То есть произвольное вмешательство государства в деятельность местного самоуправления невозможно, если, конечно, не говорить о незаконных действиях отдельных органов и должностных лиц. Но для пресечения этих действий также существуют судебные органы и органы прокуратуры.

Подводя итог, можно сказать, что Федеральный закон структуры состоит из глав, посвященных различным основам местного самоуправления, - территориальной, организационной, финансово-экономической и других. Но по своему внутреннему содержанию отвечает задаче установления, а точнее, развития принципов организации местного самоуправления, которые в теоретическом виде были сформулированы на основе исторического опыта и в правовом отношении установлены Конституцией Российской Федерации.

3.Два основных законодательных акта, регулирующих вопросы местного самоуправления в Российской Федерации, - Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - рассмотрены в предыдущих разделах.

В целом состав федерального законодательства по вопросам местного самоуправления может быть определен только на основе этих двух актов, так как именно они устанавливают предметы ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

Всю систему федерального законодательства в этой области можно разделить на два блока законодательных актов - собственно акты по в опросам местного самоуправления и акты, содержащие нормы муниципального права (отдельные положения, касающиеся местного самоуправления).

Формирование первого блока законов основывается на пункте «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящем к предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления. Из этого положения следует необходимость принятия соответствующего Федерального закона, что и было реализовано. Разработка и принятие других федеральных законов по вопросам местного самоуправления обуславливаются полномочиями органов государственной власти Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Эти полномочия названы статьей 4 Федерального закона. В целях определения состава первого блока укажем лишь те из них, которые влекут принятие федеральных законов, прямо касающихся вопросов местного самоуправления:

- регулирование порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

- наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации;

- установление государственных минимальных социальных стандартов;

- регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

- обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

- регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

- регулирование основ муниципальной службы.

Количество перечисленных вопросов и их формулировки не определяют количество и наименование принимаемых законов. Следует говорить только о том, что названные вопросы подлежат регулированию федеральными законами.

Второй блок федеральных законов - законы, содержащие нормы муниципального права, - связан с предметами ведения местного самоуправления. В целом вопросы местного значения можно рассматривать как выделенную часть общегосударственных вопросов. Поэтому решение вопросов местного значения может регулироваться федеральными законами в той мере, в какой эти вопросы входят в сферу регулирования со стороны федеральных органов государственной власти. Для ясности приведем несколько примеров.

Вопросами местного значения являются организация, содержание и развитие муниципальных учреждений основного общего образования. В то же время общие вопросы образования отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Очевидно, что деятельность органов местного самоуправления в сфере общего образования не может быть полностью выделена из решения общих вопросов образования. Поэтому федеральное законодательство, а в данном случае, и законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам общего образования будет содержать нормы муниципального права, то есть определенным образом регулировать деятельность местного самоуправления в указанной сфере. Это можно отнести и к вопросам здравоохранения, культуры и многим другим.

Среди вопросов местного значения названа охрана общественного порядка. Как и в предыдущем случае, соответствующий вопрос – общественная безопасность – относится к предметам совместного ведения. Следовательно, деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка будет осуществляться в рамках, заданных федеральным законом.

Отметим еще, как важнейший, вопрос участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, а если несколько уже – осуществление муниципальными образованиями самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности. Сфера хозяйственных отношений практически полностью регулируется Гражданским кодексом российской Федерации связанным с ним законодательством. Органы местного самоуправления ничем не выделяются среди других юридических лиц, разве что дополнительными ограничениями их хозяйственной деятельности, связанными особенностями этих органов. Иначе говоря, их деятельность в гражданской сфере подлежит еще и специальному регулированию.

При внимательном изучении всего перечня вопросов местного значения выясняется, что каждый из них попадает в сферу законодательного регулирования или, как минимум, регулируется ведомственными нормативными актами.

Таким образом, к законодательству, содержащему нормы муниципального права, может быть отнесено значительное количество федеральных законов, и это нужно иметь в виду по двум причинам. Во-первых, органы и должностные лица местного самоуправления должны располагать всей полнотой правовой информации и руководствоваться ею в своей деятельности. Во-вторых, законодатель в своей законотворческой работе должен исходить из принципа системного единства законодательства и разрабатывать «отраслевые» законы с учетом того, что в иерархии законов Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» занимает место одного из немногочисленных и основополагающих законов о системе власти в России, то есть о ее конституционном строе.

⇐ Предыдущая 2 3 4 5 6 7 8910 11 Следующая ⇒