Понятие территориальной основы местного самоуправления.

 

Современное местное самоуправление представляет собой достаточно сложную совокупность разнородных элементов, в которых территориальная организация играет особую роль. Это не означает, что остальные элементы местного самоуправления играют второстепенные, менее значимые роли. А.А. Завьялов и Э. Маркварт полагают: «все элементы местного самоуправления – территориальную организацию, системы органов и механизмов осуществления местного самоуправления, муниципальную собственность, инфраструктуру, финансовое обеспечение – следует рассматривать не в отрыве друг от друга, а в общем контексте»[125]. Это, безусловно, правильно. Однако территория муниципального образования воистину «несёт на себе» и его население, и органы местного самоуправления и всю систему жизнеобеспечения муниципального образования.

Понятие территориальной основы местного самоуправления не имеет законодательного закрепления. В связи с этим в научной и учебной литературе встречаются различные определения этого понятия.

По мнению Н.В. Постового, под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права отношений, возникающих по поводу его территориального устройства[126].

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев дают более развёрнутую формулировку: территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения [127].

Приведённые определения можно рассматривать как узкие, специальные, формально-правовые.

Мнение о том, что территориальная основа местного самоуправления представляет собой самостоятельный институт муниципального права, разделяют и другие учёные[128].

Наряду с этим А.А. Завьялов и Э. Маркварт полагают, что, согласно Федеральному закону 131-ФЗ, территориальную основу местного самоуправления составляют непосредственно муниципальные образования – поселения (городские и сельские), муниципальные районы и т.д., то есть их территория. Такая трактовка, по мнению авторов, вытекает из статьи 2, ч. 1 указанного закона; она определяет территориальную основу местного самоуправления в материальном смысле.

К этому можно добавить более весомый аргумент. Конституция Российской Федерации (статья 131, часть 1) устанавливает: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций.

Правовую основу территориальной организации местного самоуправления формируют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации.

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права решает важнейшую задачу – увязывает в единое и неразрывное целое муниципальное образование и его территорию, пространственные границы проживания населения муниципального образования и осуществления им местного самоуправления, а также устанавливает общеобязательные правила использования территории муниципального образования в интересах его населения, правила преобразования муниципальных образований, создания новых и ликвидации существующих муниципальных образований.

При этом, как следует из приведённой выше статьи 131, части 1 Конституции РФ учёт исторических и иных местных традиций является императивным конституционным требованием при определении территории муниципального образования.

Понятно, что основной закон многонационального федеративного государства не в состоянии дать подробную инструкцию территориального обустройства муниципальных образований всей страны. Именно по этой причине конституционные нормы не закрепляют детальных характеристик территориальной организации местного самоуправления. Такие нормы должны устанавливаться текущим законодательством, причём преимущественно региональным, а не федеральным. Это обусловливается необходимостью адаптации выбираемой модели местного самоуправления и границ муниципальных образований к историческим и иным местным особенностям и традициям.

Такой подход имеет особое значение для регионов с компактным проживанием населения, имеющего полиэтнический состав. Нарушение границ традиционного проживания исторических этносов, необоснованное их объединение в границах единого муниципального образования могут приводить к серьёзным межэтническим противоречиям и конфликтам[129].

Территориальная организация местного самоуправления связана с территориальной организацией государства в целом.

Территориальная организация Российской империи выстраивалась на сугубо административных принципах, в ней не было места национально-территориальным образованиям как административным единицам. По состоянию на 1914 г. Россия делилась на губернии и области, некоторые из которых входили в состав генерал-губернаторств. Существовало одно наместничество – Кавказское, в состав которого также входили губернии и области. Губернии и области делились на уезды и округа, последние на волости[130]. Волости ещё со времён земской реформы Ивана IV сделались прообразом территориальной организации местного управления и самоуправления.

Советская модель местного управления опиралась на Советы как представительные органы трудящихся и исполнительные органы, формируемые Советами. И те и другие входили в систему органов государственной власти. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. устанавливал: местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц. Закон различал «первичный территориальный уровень» - сельсоветы, посёлки (районы), города (районы в городе) и «другие» уровни местного самоуправления, которые законодатель не определял. Области, края, автономные области и автономные округа являлись территориальной основой государственной власти.

В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6.07.1991 г. № 1550 - 1 территориальная организация местного самоуправления определялась ещё на основе единообразного для всей страны административно-территориального устройства, оставшегося с советских времен.

Исторически большинство муниципальных образований современной России возникло на основе Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Этим Указом было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, определены территориальные единицы, на которых должны создаваться органы местного самоуправления, и виды этих органов в зависимости от уровня территориальной единицы.

Демократизация системы государственного управления, появление местного самоуправления как самостоятельной ветви публичной власти потребовали изменения подходов к территориальной организации государства. Стала очевидной необходимость законодательного закрепления территориальной основы местного самоуправления – при сохранении декларируемого Конституцией (статья 4, ч. 1) суверенитета государства в отношении всей территории страны.

Конституция Российской Федерации решает эту задачу, устанавливая: местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях (статья 131, часть 1). Тем самым городские, сельские поселения, а по умолчанию и все остальные виды муниципальных образований Конституция рассматривает прежде всего именно как территории.

Ограничившись общей установкой, Конституция РФ не определила принципы территориальной организации местного самоуправления, оставив решение этой задачи текущему законодательству. В этих условиях продолжал действовать Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 года, согласно которому территориальная организация местного самоуправления совпадала со сложившимся административно-территориальным устройством.

Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» развивает и конкретизирует территориальную основу местного самоуправления в определении муниципального образования (статья 1, ч. 1): муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В приведённом определении муниципальное образование вне зависимости от его вида однозначно увязывается с территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

В соответствии с Конституцией РФ Федеральный закон 1995 года статьёй 12 устанавливает: местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Закон уточняет: территории муниципальных образований – городов, посёлков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований – устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учётом исторических и иных местных традиций.

Вопрос, который представлялся «само собой разумеющимся», но не регулировался нормой права, получил правовое закрепление.

В принципе верная установка Федерального закона 1995 года выводит на первый план проблему соотношения административно-территориального устройства страны и территориальных основ местного самоуправления. В итоге в силу неразвитости федерального и регионального законодательства того времени развитие событий привело к тому, что в субъектах Российской Федерации сложилась крайне разнородная практика муниципально-территориальной организации. Эта практика породила массу противоречий, потребовавших судебного разрешения вплоть до Конституционного Суда Российской Федерации.

В Постановлении от 3 ноября 1997 г. № 15-П Конституционный Суд РФ высказал позицию о том, что территориальное устройство местного самоуправления жёстко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учётом исторических и иных местных традиций.

Позже Конституционный Суд РФ развил данную позицию, отметив, что, хотя вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и административно-территориального устройства субъекта РФ связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения. Вопросы территориальных основ местного самоуправления и формирования муниципальных образований относятся к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, тогда как вопросы административно-территориального устройства субъекта РФ – к исключительному ведению субъекта РФ. Для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта РФ о местном самоуправлении[131].

Приведённое определение Конституционного Суда РФ имеет весьма важное значение для ответа на вопрос о том, как свести воедино территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации.

Согласно данному определению принципы территориальных основ местного самоуправления как предмета совместного ведения разрабатывает федеральный законодатель (при участии регионов и их представителей – Совет Федерации). Законодатель регионального уровня в соответствии с согласованными и закреплёнными федеральным законом принципами устанавливает региональные особенности организации местного самоуправления, включая его территориальную составляющую – с учётом исторических и иных местных традиций.

Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года не решил важнейшую задачу: он не сформулировал принципы территориальных основ местного самоуправления. Тем самым закон не создал необходимой правовой основы для регулирования процессов создания, преобразования, ликвидации, изменения территории и границ муниципальных образований. Допуская существование муниципальных образований различных видов – городов, посёлков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и «других» муниципальных образований, закон не только не дал их квалификации, но и не определил их правового статуса, полномочий и порядка взаимодействия разнородных муниципальных образований между собой и с органами государственной власти.

Отдельная проблема заключалась в том, что закон допускал существование одних муниципальных образований в составе других (городов, посёлков, станиц в составе районов, уездов), при этом все они объявлялись самостоятельными. Очевидно, что попытки реализовать эту самостоятельность на практике без чёткого определения правового статуса соответствующих муниципальных образований могли привести лишь к обоюдному ущемлению прав.

Несмотря на все имевшиеся недостатки (по оценке специалистов закон получился «сырой», требующий серьёзных доработок), закон 1995 года сыграл свою положительную роль в формировании правовых основ местного самоуправления в современной России. Закон закрепил категорию «муниципальное образование» в качестве универсальной формы организации местного самоуправления, расширил перечень узаконенных муниципальных образований, сформулировал общие идеи разграничения законотворческого процесса в сфере территориальных основ местного самоуправления между федеральным и региональными законодателями.

Вместе с тем объективные потребности развития местного самоуправления требовали дальнейшего совершенствования соответствующего законодательства.

Ответом на эти потребности стало принятие в октябре 2003 года нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ[132].

При сохранении прежнего названия новый закон, безусловно, стал шагом вперёд в правовом понимании местного самоуправления и его территориальной основы.

Глава 2 Федерального закона № 131-ФЗ выделяет следующие вопросы территориальной организации местного самоуправления:

- территории муниципальных образований (статья 10);

- границы муниципальных образований (статья 11);

- изменение границ муниципального образования (статья 12);

- преобразование муниципальных образований (статья 13).

Теория муниципального права несколько иначе подходит к рассмотрению данного вопроса. Видя в территориальной организации местного самоуправления самостоятельный институт муниципального права, теория по-своему классифицирует перечень вопросов, регулируемых данным институтом. К наиболее важным вопросам относятся:

- создание муниципального образования;

- состав территории муниципального образования;

- границы муниципального образования;

- изменение состава территории муниципального образования;

- преобразование, упразднение муниципального образования.

В этой связи уместно вспомнить замечание проф. С.А. Авакьяна (МГУ им. М.В. Ломоносова, г. Москва) о том, что структура основного кодификационного акта отрасли, и вся система отраслевого законодательства как раз и предопределены научно сформулированными закономерностями развития соответствующих общественных отношений и потребностями их нормативного правового регулирования. В конечном счёте образуется единство системы соответствующей области правовой науки и структуры отрасли права. Однако расположение правовых норм в актах законодательства может отличаться своеобразием, усмотрением авторов текста и законодателя и не всегда быть синхронным с системой отрасли права[133].

Сознавая важность, сложность и ответственность задач муниципального строительства, законодатель определил окончательный срок введения закона с 1 января 2009 года, отведя на решение указанных задач 5 лет. Время со дня официального опубликования Федерального закона № 131-ФЗ до 1 января 2009 года определяется как переходный период.

В переходный период в соответствии с главой 12 Федерального закона № 131-ФЗ:

- до 1 января 2006 года принимается закон субъекта Российской Федерации, которым определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений и муниципальных районов[134];

- законом субъекта Российской Федерации до 1 марта 2005 года производится а) установление границ муниципальных образований в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 84 Федерального закона № 131-ФЗ; б) наделение городских, сельских населённых пунктов статусом городских, сельских поселений [135];

- в необходимых случаях городские поселения преобразуются в городские округа; при этом внутригородские муниципальные образования упраздняются с 1 января 2006 года;

- если муниципальное образование состоит из нескольких городов, не являющихся муниципальными образованиями, то не позднее 1 марта 2005 года в соответствии с частью 1 статьи 85 настоящего Федерального закона:

а) каждый город наделяется статусом городского поселения (городского округа), определяются его границы и до 1 ноября 2005 года проводятся выборы в органы местного самоуправления;

б) существовавшее ранее муниципальное образование подлежит упразднению с 1 января 2006 года законом субъекта Российской Федерации;

- субъекты Российской Федерации до 1 января 2006 года приводят в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона свои конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты; до приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона указанные акты действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

К настоящему времени соответствующие нормы федерального законодательства можно считать реализованными. В результате проведённой реформы территориальной организации местного самоуправления в России с 1 января 2006 года функционирует около 24, 4 тысячи муниципальных образований, что более чем вдвое превышает их количество в 2005 году. В установленные законом сроки не только были установлены границы и определён статус муниципальных образований, но и сформирована двухуровневая система местного самоуправления, предусматривающая создание самостоятельных муниципальных образований – городских и сельских поселений (первый уровень) в пределах границ муниципальных районов (второй уровень). Достаточно подробное разграничение полномочий между муниципальными образованиями первого и второго уровней позволило обеспечить соблюдение принципа самостоятельности всех видов муниципальных образований.

Тем самым решена основная задача реформирования территориальной основы местного самоуправления. Принципы его территориальной организации приобрели единообразный для всей страны характер, обеспечивая при этом сохранение исторических и иных местных традиций в конкретных муниципальных образованиях.

В законодательстве и в научной литературе встречаются понятия «принципы территориальной организации местного самоуправления» и «территориальные основы местного самоуправления». Теория муниципального права соотносит эти понятия как базовые идеи соответствующего института муниципального права и совокупность норм права, в необходимой полноте регулирующих соответствующую сферу общественных отношений, то есть сам институт территориальных основ местного самоуправления.

Сложившаяся в результате принятия Федерального закона № 131-ФЗ территориальная основа местного самоуправления тем не менее подвергается критике отдельными специалистами.

Н.Л. Пешин, в частности, полагает, что новый закон серьёзно сужает существовавшее до его принятия многообразие форм местного самоуправления. «Территориальные пределы муниципального образования в прежнем законе (1995 года) определялись лишь в самом общем виде. Даже указание на городское, сельское поселение (как особую территориальную единицу) не могло считаться императивным, поскольку в границах нескольких городских и сельских поселений, объединённых общей территорией, могло создаваться единое муниципальное образование – объединение поселений (район, сельсовет, сельский округ, город с прилегающими поселениями и др.) в целях более эффективного осуществления местного самоуправления и с учётом мнения населения каждого из входящих в муниципальное образование поселений»[136].

Профессор П.А. Астафичев критикует закон за то, что он даёт основания к отождествлению территориального и статусного аспектов, подчёркивает важность разграничения понятия муниципального образования и административно-территориальной единицы[137]. Напротив, И.П. Пономарёва полагает вполне допустимым рассматривать муниципальные образования как самоуправляющиеся территории[138].

Критика действующего законодательства – стимул к его совершенствованию.

Глава 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с момента его принятия претерпела более 30 изменений, а весь закон в целом – около 80.

Вносимые в закон поправки – свидетельство объективной необходимости совершенствования законодательного регулирования всей системы общественных отношений, именуемых местным самоуправлением, в том числе его территориальной основы.

 

5.2. Муниципальное образование.

Состав территории муниципального образования.

 

Федеральный закон № 131-ФЗ, устанавливая принципы территориальной организации местного самоуправления, не даёт формального определения понятия муниципального образования, его связи с основанием, фундаментом – территорией, на которой и осуществляется местное самоуправление.

С учётом данных обстоятельств возникает необходимость уяснить содержание понятия муниципального образования, а также дать характеристику состава территории, в пределах которой размещаются муниципальные образования различных видов..

Понятие муниципального образования. Виды муниципальных образований.

Федеральный закон 1995 года «Об общих признаках местного самоуправления в Российской Федерации» определял муниципальное образование как «городское, сельское поселение, иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления»[139].

Указанное определение с современных позиций, к сожалению, не выглядит удачным.

Во-первых, в определении допущено смешение понятий собственно муниципального образования и его территории, что с юридической точки зрения нарушает строгость формулировки; во-вторых, в определении перечисляются признаки (атрибуты) муниципального образования, к тому же далеко не все: помимо муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления непременными атрибутами муниципального образования являются его население, местная администрация – и этот список может быть продолжен. Вряд ли уместно включать перечень атрибутов муниципального образования в определение соответствующего термина.

Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ даёт определение термина «муниципальное образование» перечислительно. Согласно статье 2, ч. 1 указанного закона «муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения».

Достоинство приведённого определения в том, что оно даёт исчерпывающий перечень муниципальных образований – иных видов муниципальных образований согласно закону 2003 года на территории Российской Федерации быть не может.

Однако Н.Л. Пешин вполне резонно критикует данное определение.

Во-первых, оно не даёт понятия муниципального образования.

Во-вторых, вводя жёсткий перечень муниципальных образований, закон серьёзно сужает существовавшее до недавнего времени многообразие форм местного самоуправления.

Наконец, теряют своё значение два основных критерия, в соответствии с которыми с 1995 г. шёл процесс создания муниципальных образований: организационный (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальный (наличие муниципальной собственности и местного бюджета). По новым правилам, для того чтобы понять, является ли то или иное поселение муниципалитетом, необходимо выяснить, обладает ли оно статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения[140].

С критикой Н.Л. Пешина можно согласиться лишь отчасти.

Как мы уже отмечали, Федеральный закон № 131-ФЗ даёт определение понятия муниципального образования – в материальном смысле, перечисляя виды муниципальных образований.

Введение жёсткого перечня муниципальных образований облегчает и упрощает государственное регулирование (в установленных Конституцией РФ пределах) процессов муниципального строительства, что имеет серьёзное значение для огромной многонациональной и многоконфессиональной страны с огромным разнообразием местных условий, исторических и иных местных особенностей.

При этом ничто не мешает муниципальным образованиям в полной мере реализовать принцип должного учёта исторических и иных местных традиций.

Что касается вопроса определения, обладает ли поселение статусом муниципалитета, приходится констатировать, что автор невнимательно читал закон. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ любое поселение является муниципалитетом. Поселение, но не населённый пункт. Вот населённый пункт может не иметь статуса самостоятельного поселения, входя в состав поселения (городского, сельского) наряду с иными населёнными пунктами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем нельзя не согласиться с Н.Л. Пешиным в том, что «перечислительное» определение муниципального образования не помогает понять его сущность.

И.Н. Ладин, критикуя формулу Федерального закона, предлагает следующее определение: «муниципальное образование – это территориальное объединение граждан, созданное в целях осуществления местного самоуправления»[141].

Может ли Федеральный закон № 131-ФЗ помочь сформулировать сущностное определение термина «муниципальное образование»? – для ответа на этот вопрос проанализируем определения, даваемые законом (статья 2, ч. 1) каждому из установленных им видов муниципальных образований:

- сельское поселение – один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- городское поселение – город или посёлок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сущностными признаками, общими для всех установленных законом видов муниципальных образований, в соответствии с приведёнными выше определениями являются:

- вид муниципального образования – сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения;

- осуществление в нём местного самоуправления населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В зависимости от вида муниципального образования закон даёт его отличительные, особенные признаки:

- для сельского и городского поселения это вид и число населённых пунктов, входящих в состав поселения;

- для муниципального района – решение вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также осуществление отдельных государственных полномочий;

- для городского округа – его самостоятельность по отношению к муниципальному району, возможность осуществлять отдельные государственные полномочия.

Отметим общий для муниципального района и городского округа признак: возможность наделения их отдельными государственными полномочиями.

Характерно, что сущностные признаки внутригородской территории (внутригородского муниципального образования) города федерального значения согласно даваемому закону определению в основных деталях (кроме, естественно, вида) совпадают с признаками сельского и городского поселения. Закон здесь практически преодолевает противоречие, отмечавшееся проф. П.А. Астафичевым, связанное с отождествлением территориального и статусного аспектов, давая синоним внутригородской территории города федерального значения (внутригородское муниципальное образование).

Соглашаясь с проф. П.А. Астафичевым, мы предпочли бы видеть в законе только это определение – внутригородское муниципальное образование города федерального значения, а не внутригородская территория города федерального значения. Тем самым внутригородское муниципальное образование города федерального значения становится в один ряд с другими муниципальными образованиями субъектов Российской Федерации, а само определение данного вида муниципального образования становится более строгим с позиций теории муниципального права.

Абстрагируясь от частностей, формулируем общее понятие муниципального образования, адекватное Федеральному закону № 131-ФЗ и в полной мере из него вытекающее. Муниципальное образование – это сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородское муниципальное образование города федерального значения, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Признаки муниципального образования.

Как мы уже установили, любое муниципальное образование может быть охарактеризовано совокупностью определённых признаков. Эти признаки могут быть сведены в две группы – общие признаки, характерные для любого муниципального образования вне зависимости от его вида, и специфические, присущие только данному виду муниципального образования.

Общими признаками любого муниципального образования являются:

- населённая территория;

- устав;

- муниципальная собственность;

- местный бюджет;

- органы местного самоуправления.

Численность населения и его плотность на данной территории являются главным основанием для наделения муниципального образования статусом сельского или городского поселения.

Любое муниципальное образование по совокупности его признаков можно сравнить с государством в миниатюре.

Если Конституция Российской Федерации определяет её многонациональный народ в качестве единственного источника власти в Российской Федерации, то население муниципального образования является единственным источником муниципальной власти.

Точно так же, как суверенитет Российской Федерации распространяется на всю её территорию, на всю территорию муниципального образования в пределах его границ распространяется суверенное право населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления.

Устав муниципального образования, принимаемый населением на местном референдуме или представительным органом местного самоуправления, является актом высшей юридической силы, его действие распространяется на всю территорию муниципального образования и всех граждан, проживающих на этой территории. Наряду с уставом неотъемлемым правом местного самоуправления является принятие иных нормативных правовых актов по вопросам местного значения

Муниципальная собственность и местный бюджет формируют экономическую основу местного самоуправления.

Органы местного самоуправления от имени и по поручению населения муниципального образования осуществляют в пределах, установленных законодательством и уставом муниципального образования всю полноту полномочий по решению вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования.

Сравнение муниципального образования с государством не является абстрактным образом. В устанавливаемых законодательством случаях органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов принимают на себя исполнение отдельных государственных полномочий. Эти полномочия имеют преимущественно социально направленный характер. Государство сознательно идёт на наделение органов местного самоуправления такими полномочиями, исходя при этом из принципа максимального приближения публичной власти к населению. Наделение подобными полномочиями сопровождается необходимыми мерами ответственности органов местного самоуправления перед государством. В то же время данные полномочия укрепляют авторитет муниципальной власти в глазах населения муниципального образования.

К особенным признакам муниципального образования могут быть отнесены:

- численность, состав населения;

- исторические и иные местные особенности;

- состав и границы территории муниципального образования;

- структура и система органов местного самоуправления, закрепляемая в уставе муниципального образования;

- иные признаки.

⇐ Предыдущая10111213141516171819Следующая ⇒

Поделиться: