И полномочий органов местного самоуправления.

 

С учётом того, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и разновидностью публичной власти, осуществляется на всей территории РФ, вопрос о предмете (предметах) ведения местного самоуправления приобретает особое значение, поскольку затрагивает жизненно важные интересы как государства, так и всего населения страны.

Исследуя тему № 2 настоящего курса, мы установили, что местное самоуправление представляет собой систему, назначение которой – всестороннее удовлетворение индивидуальных и коллективных жизненно важных потребностей населения муниципального образования. Однако местное самоуправление можно рассматривать как одну из разновидностей управленческой деятельности, целью которой является всё то же удовлетворение жизненно важных потребностей граждан. При этом сама эта деятельность – осуществление местного самоуправления – предстаёт уже как процесс.

Местное самоуправление как процесс неотделимо от местного самоуправления как системы – так же как неразделимы форма и содержание. При этом формой в данном случае является система местного самоуправления, а содержанием – процесс.

Такое понимание местного самоуправления позволяет сформулировать определение предмета ведения местного самоуправления в его широком, общем толковании: предметом ведения местного самоуправления как системы является местное самоуправление как процесс.

Как мы уже знаем, процесс, а точнее, многочисленные процессы, реализуемые при осуществлении местного самоуправления, регламентируются Конституцией РФ, федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Правовая регламентация процессов осуществления местного самоуправления даёт основание для определения предметов ведения местного самоуправления как категории муниципального права.

О.Н. Кутафин и В.И. Фадеев определяют предметы ведения местного самоуправления как круг определяемых Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно [195].

Приведённое определение представляется не очень удачным: собственно предмет (предметы) веления «утонул» в пояснениях того, кто, чем, зачем и как этим занимается. В результате получилась длинная, трудно читаемая конструкция, в которой непросто выделить «зерно». А зерно – это тот комплекс вопросов, разрешением которых в установленном законом порядке и занимается местное самоуправление в своей повседневной деятельности.

Таким образом предмет (предметы) ведения местного самоуправления – это совокупность вопросов, перечень которых устанавливают для местного самоуправления Конституция РФ, федеральные и региональные законы, уставы муниципальных образований.

Объединение отдельных вопросов по тем или иным общим признакам позволяет выявить группы вопросов, определяющих направления (сферы) деятельности органов местного самоуправления. Решение этой, казалось бы, теоретической задачи имеет несомненное практическое значение: понимание основных направлений деятельности облегчает формирование организационной структуры исполнительных органов местного самоуправления.

А.В. Мадьярова полагает, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет выделить три группы вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований:

1) вопросы местного значения (статьи 14, 15, 16);

2) отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наделяются федеральными законами или законами субъектов РФ (статья 19);

3) вопросы, не отнесённые к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления (статьи 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона)[196].

О.Н. Кутафин и В.И. Фадеев считают необходимым дополнить этот перечень вопросами организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления[197].

Является ли приведённый перечень исчерпывающим? – Для ответа на этот вопрос дополнительно исследуем нормативно-правовую базу местного самоуправления.

Анализ Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации, нормативно-правовых актов муниципальных образований показывает, что круг предметов ведения местного самоуправления необычайно широк, он охватывает все важнейшие сферы жизнедеятельности муниципальных образований и их населения.

Общее представление о предметах ведения местного самоуправления даёт Конституции РФ. Это: решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, ч. 1); местный бюджет, местные налоги и сборы, охрана общественного порядка (статья 132, ч. 1); реализация отдельных государственных полномочий (статья 132, ч. 2), которыми местное самоуправление наделяется федеральными законами или законами субъектов Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» расширяет предметную область ведения местного самоуправления. Закон включает в неё дополнительно межмуниципальное сотрудничество (статья 5, глава 9 Федерального закона), наделяет органы местного самоуправления правом самостоятельной нормотворческой деятельности (глава 7), устанавливает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами, государством (глава 10 Федерального закона).

С учётом результатов выполненного анализа мы полагаем целесообразным выделить не три и не четыре, а семь предметных групп ведения местного самоуправления:

1) вопросы местного значения;

2) организация работы органов и должностных лиц местного самоуправления;

3) вопросы нормотворческой деятельности;

4) вопросы, не отнесённые к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) межмуниципальное сотрудничество;

7) осуществление отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделяются федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Центральное место в этом перечне занимают, безусловно, вопросы местного значения, поскольку именно они определяют решение основных проблем жизнеобеспечения, создания благоприятной среды обитания, комплексного развития муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разграничивает вопросы местного значения, наиболее подробно прописывая перечень таких вопросов для городского округа (статья 16) и поселения (статья 14), несколько более лаконично – для муниципального района (статья 15). Такая дифференциация обусловлена прежде всего численностью населения, масштабами и спецификой деятельности указанных муниципальных образований.

Устанавливая определённый перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований, Федеральный закон определяет: этот перечень не может быть изменён иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный закон (статья 18, часть 1). Тем самым закон защищает и оберегает местное самоуправление от неправомерного вмешательства исполнительных и иных органов государственной власти в прерогативы и текущую деятельность органов местного самоуправления.

Это не значит, что муниципальное образование не вправе расширить перечень предметов ведения в сравнении с установленным законом. Закон предоставляет органам местного самоуправления право на решение вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения, также дифференцируя это право по видам муниципальных образований (статья 14.1 Федерального закона для поселений, 15.1 – для муниципальных районов, 16.1 – для городских округов).

Перечень предметов ведения каждое муниципальное образование устанавливает для себя самостоятельно с учётом вида муниципального образования, сложившихся исторических, культурных и иных особенностей территории. Этот перечень закрепляется в уставе муниципального образования[198].

Закрепление перечня предметов ведения в уставе муниципального образования является важным организующим моментом в деятельности органов местного самоуправления. Оно в значительной степени предопределяет организационную структуру, функции и полномочия органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, необходимость и порядок взаимодействия с муниципальными образованиями более высокого уровня, с органами государственной власти.

Е.Н. Кутафин и В.И. Фадеев дают следующее определение: полномочия местного самоуправления – это закреплённые нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, за муниципальными образованиями в целом как субъектами правовых отношений права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления [199].

Ценность этого определения состоит в том, что оно даёт перечень субъектов муниципального права, которым адресованы исследуемые полномочия: население, органы и должностные лица местного самоуправления, муниципальные образования в целом как субъект правовых отношений.

Кроме того, авторы в своём определении уходят от вопросов местного значения к задачам и функциям местного самоуправления, которые, как мы уже отмечали, выходят за рамки вопросов местного значения.

Некоторые авторы склонны отождествлять предметы ведения местного самоуправления с вопросами местного значения. Такое отождествление представляется не обоснованным, зауженным, поскольку в действительности местному самоуправлению приходится решать существенно более широкий спектр задач, чем только вопросы местного значения.

Соотношение компетенции

представительного органа муниципального образования

⇐ Предыдущая15161718192021222324Следующая ⇒

Поделиться: