Вимоги до проведення референдуму

 

Референдум вважається найважливішим інститутом безпосередньої демократії, важливішим, аніж вибори. Якщо на виборах громадяни визначають, хто з кандидатів представлятиме їхні інтереси в представницьких органах влади чи обійматиме виборну посаду, то на референдумі вони приймають остаточне рішення з того чи того питання. Цим зумовлюється досить поширена висока оцінка референдуму як інституту безпосередньої демократії та його часте застосування, зокрема, в постсоціалістичних країнах, та тих, що утворилися на території колишнього Радянського Союзу. Однак, як зазначалося вище, референдум може використовуватись і нерідко використовується як засіб політичного маніпулювання масами та досягнення правлячими колами і особами бажаних для них політичних цілей.

Функціонування політичних інститутів у державі — від глави держави, парламенту, уряду і до муніципальної ради — є відображенням і втіленням існуючого в ній політичного режиму: демократичного, авторитарного чи тоталітарного. Демократичний чи недемократичний режими функціонують на всіх рівнях здійснення влади в державі. Відповідно, демократичними чи недемократичними можуть бути конкретні вибори і референдуми за формального демократизму цих інститутів. У соціалістичних країнах, наприклад, громадяни майже стовідсотково з'являються на вибори і одностайно голосують за «кандидатів блоку комуністів і безпартійних». У країнах з авторитарними політичними режимами на виборах зазвичай перемагають кандидати від влади, а на референдумах громадяни голосують так, як того бажає президент.

Розглянемо докладніше деякі тіньові, тобто слабкі і непомітні з першого погляду, сторони референдуму.

Референдум призначається президентом чи парламентом лише тоді, коли вони сподіваються отримати бажані для них результати голосування. Якщо такої певності немає, то рішення про референдум не приймається, а ініціюванню референдуму громадянами чиняться всілякі перепони. Крім того, рядові громадяни самі по собі проведення референдуму не ініціюють, їх завжди організовує якась відома особа чи політична сила, в інтересах яких і відбувається референдум за народною ініціативою.

Той, хто призначає чи ініціює референдум, виносячи на нього те чи те питання, як правило, намагається сформулювати його так, щоб по можливості наперед визначити бажану для себе відповідь. На підтримку бажаного для влади результату референдуму мобілізуються засоби масової інформації, владні і провладні структури. Іноді на референдум виноситься питання, у вирішенні якого тим чи тим чином заінтересований президент, парламент чи уряд, але відповідь на яке вимагає від виборця спеціальних знань. Наприклад, про запровадження двопалатного парламенту, того чи того різновиду республіканської форми правління. Однозначної відповіді на такі питання не мають навіть фахівці і вони не можуть вирішуватися всенародним голосуванням.

Іманентним недоліком референдуму є те, що рішення з найважливіших питань, які мають довготривале, стратегічне значення для суспільства і держави, на ньому приймається за ситуативного, моментного стану громадської думки, яка формується і змінюється значною мірою під впливом поточних політичних подій, засобів масової інформації, пропаганди, агітації тощо. Голосують, що називається, під настрій. Громадська думка може швидко змінитися, результати референдуму вже можуть не відповідати настроям більшої частини суспільства, проте зберігатимуть свою силу.

Нарешті, хоч як дивно, але всупереч самій ідеї референдуму як інституту безпосередньої демократії, за якої рішення приймаються більшістю, зазвичай на референдумі рішення приймаються меншістю суспільства. Референдум вважається таким, що відбувся, якщо в ньому взяли участь більшість зареєстрованих виборців, а рішення на референдумі приймається більшістю від тих, хто взяв у ньому участь. Така більшість може становити тільки чверть усіх виборців і ще меншу частину населення країни, оскільки воно включає також неповнолітніх, які ще не набули активного виборчого права і не беруть участі у референдумі. Навіть тоді, коли рішення на референдумі приймається більшістю від усіх виборців, у суспільстві завжди залишається меншість з протилежними інтересами, які вона може відстоювати різними засобами. А це означає, що референдум, (як, між іншим, і загальні вибори президента країни) може призвести до соціального й політичного протистояння в суспільстві, а в країнах з гострим ідеологічним розмежуванням і конфронтаційною (а не консенсусною) моделлю здійснення державної влади — навіть до розколу країни і громадянської війни.

Зазначене зовсім не означає необхідності відмовитися від референдуму як способу прийняття політичних рішень. Референдум може бути ефективним засобом безпосередньої демократії за умови дотримання певних вимог при його проведенні, до яких належать, зокрема, наступні:

• на референдум не можуть виноситися питання надзвичайного чи невідкладного характеру, а також такі, що вимагають від виборця спеціальних знань, відповідь на які відома заздалегідь або пов'язані з вирішенням долі конкретних людей;

• на референдум не виносяться, зокрема, питання про податки, бюджет, амністію, помилування;

• питання, що виноситься на референдум, за змістом і формою має бути доступним для розуміння рядового виборця;

• питання референдуму із зазначенням бажаних і можливих небажаних наслідків того чи того варіанту його вирішення до голосування має бути ґрунтовно роз'яснено виборцям через засоби масової інформації;

• виключення тиску на виборця під час голосування з чийого б то не було боку.

 

Референдуми в Україні

Розкриття змісту основних положень теорії референдуму допомагає з'ясувати особливості конституційно-правового інституту референдуму в Україні та його практичного застосування. Як уже зазначалось, Конституція України закріпила референдум як одну з двох основних форм безпосередньої демократії поряд із виборами (ст. 69). Повноваженням призначати всеукраїнський референдум Конституція наділила Верховну Раду України і Президента України: «Всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, встановлених цією Конституцією» (ч. 1 ст. 72). Конституція передбачила також можливість проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою: «Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області» (ч. 2 ст. 72) і встановила обмеження на проведення референдуму: «Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії» (ст. 74).

Згідно з Конституцією України до повноважень Верховної Ради України належить «призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених статтею 73 цієї Конституції» (п. 2 ст. 85). Стаття 73 Конституції України встановила: «Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України». Оскільки Верховна Рада України здійснює тільки ті повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання (ч. 2 ст. 85 Конституції), то це означає, що вона може призначити референдум тільки з питання про зміну території України.

Згідно з Конституцією України Президент України «призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою» (п. 6 ст. 106). Стаття 156 Конституції передбачає затвердження всеукраїнським референдумом прийнятого Верховною Радою України законопроекту про внесення змін до розділу «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» Конституції, але не передбачає можливості внесення змін до Конституції безпосередньо шляхом референдуму. Це означає, по-перше, що Президент України може призначити конституційний референдум тільки для затвердження прийнятого Верховною Радою України законопроекту про внесення змін до зазначених розділів Конституції, по-друге, що він не може призначити референдум з будь-яких інших питань, крім тих, які ініційовані громадянами України в порядку народної референдної ініціативи, по-третє, що предметом референдуму в Україні крім затвердження змін до Конституції можуть бути тільки ті питання, які ініційовані громадянами України.

Порядок підготовки і проведення всеукраїнського та місцевих референдумів докладно регулюється Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року. Закон не приведено у відповідність до нової Конституції України і він чинний тільки в частині, що не суперечить Конституції. Закон визначає референдум як «спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення» (ст. 1). Закон встановив, що відповідно до Конституції України проводяться всеукраїнські референдуми, референдуми Автономної Республіки Крим та місцеві (в межах адміністративно-територіальних одиниць) референдуми.

Закони, інші рішення, прийняті всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до законодавчих актів Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, нормативних актів Президента України, Кабінету Міністрів України, вищих виконавчих і розпорядчих органів державної влади Автономної Республіки Крим, підзаконних актів міністерств і відомств України та Автономної Республіки Крим, рішень місцевих рад. Рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до рішень місцевих рад, на території яких він проводиться. Закони, інші рішення, прийняті референдумом, не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бути скасовані або змінені лише у порядку, передбаченому законом про референдуми (ст. 1).

Згідно із законом предметом всеукраїнського референдуму може бути: затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції України змін і доповнень; прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень; прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів (ст. 3) (за Конституцією України затвердженню всеукраїнським референдумом підлягає тільки прийнятий Верховною Радою України законопроект про внесення змін до першого, третього і тринадцятого розділів Конституції). Предметом місцевого референдуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць; прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих рад та їх виконавчих органів (ст. 4).

Закон встановив, що на всеукраїнський референдум можуть виноситися питання, віднесені Конституцією України до відання України. Виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про реалізацію права народу України на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід із них. На всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України (ст. 5).

На місцеві референдуми можуть виноситися питання, віднесені законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах. На місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищестоящих органів державної влади і самоврядування;, питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та її виконавчого органу (ст. 6).

Проведення референдумів з питань, що не відносяться до відання Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування адміністративно-територіальних одиниць в Україні не допускається, а результати таких референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили (ст. 6^і). Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше виносилися на референдум, може бути проведено не раніш як через п'ять років, а місцевий референдум — не раніш як через рік від дня проведення попереднього референдуму з цих питань (ст. 9).

У всеукраїнському та місцевому референдумах мають право брати участь громадяни України, які на день проведення референдуму досягли вісімнадцяти років і постійно проживають відповідно на території України або області, району, міста, району в місті, селища, сільради. Будь-яке пряме чи непряме обмеження прав громадян України на участь у референдумі залежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, політичних поглядів, роду і характеру занять забороняється. У референдумах не беруть участі психічно хворі громадяни, визнані судом недієздатними. Громадяни беруть участь у референдумі на рівних засадах. Колений громадянин має один голос. Референдум є прямим: громадяни беруть участь у референдумі безпосередньо. Голосування під час референдуму є таємним: контроль за волевиявленням громадян не допускається (ст. 7).

Порядок призначення, підготовки проведення, голосування і визначення підсумків референдумів, опублікування, введення у дію, зміни або скасування законів та інших рішень, прийнятих референдумом, визначається статтями 12-45 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Стаття 46 закону передбачає можливість проведення дорадчого опитування громадян України (консультативного референдуму): з метою виявлення волі громадян при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення у передбаченому цим Законом порядку можуть проводитись всеукраїнські та місцеві дорадчі опитування громадян України (консультативні референдуми). Результати дорадчого опитування розглядаються і враховуються при прийнятті рішень відповідними державними органами.

Закон, отже, прямо не зобов'язує державні органи приймати рішення за результатами консультативного референдуму. Такі результати тільки «розглядаються і враховуються при прийнятті рішень». Водночас закон встановив, що «Опитування громадської думки, які проводяться в іншому порядку, ніж передбачено цим Законом, або з питань, які відповідно до Закону не можуть виноситися на всеукраїнський та місцевий референдуми, не мають статусу дорадчого опитування громадян України (консультативного референдуму) і правових наслідків, що з нього випливають» (ст. 47).

Перший референдум в Україні було проведено 17 березня 1991 року. Предметом цього всесоюзного референдуму було питання «Чи вважаєте Ви за необхідне збереження Союзу Радянських Соціалістичних Республік як оновленої федерації рівноправних суверенних республік, у якій будуть повною мірою гарантуватися права і свободи людини будь-якої національності? » Референдум мав консультативний характер. У ньому взяли участь 83 відсотки дорослого населення України, 70 відсотків яких дали позитивну відповідь на питання референдуму.

Наступний референдум відбувся вже у незалежній Українській державі 1 грудня 1991 року. Предметом цього всеукраїнського референдуму було питання «Чи підтверджуєте Ви Акт проголошення незалежності України? » Цього разу позитивну відповідь на питання референдуму дали 90, 32 відсотка громадян України, які взяли участь у голосуванні². Такий результат референдуму значною, якщо не визначальною, мірою був зумовлений спробою вчинення так званим Державним комітетом із надзвичайного стану 19 серпня 1991 року в СРСР державного перевороту, що загрожувало встановленням у державі диктаторського режиму. Акт проголошення незалежності України був прийнятий у відповідь на цю спробу. Його текст, наведений у бюлетені для голосування на референдумі, починається словами: «Виходячи із смертельної небезпеки, яка нависла була над Україною в зв'язку з державним переворотом в СРСР 19 серпня 1991 року».

Третій референдум в Україні відбувся 16 квітня 2000 року вже на основі нової Конституції України. Це був всеукраїнський референдум формально за народною ініціативою. Фактично він був ініційований Президентом України з метою розширення його конституційних повноважень, зокрема повноважень щодо розпуску Верховної Ради України. Проведення референдуму було проголошено Указом Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» від 15 січня 2000 року. Указ передбачав включення до бюлетенів для таємного голосування таких питань та можливих відповідей на них:

1. «Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIVскликання і внесення у з в'язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту: «а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України? » Так. Ні;

2. «Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення статті 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту: «Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі не затвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України», яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради України, та відповідне доповнення пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України словами: «та в інших випадках, передбачених Конституцією України? » Так. Ні;

3. «Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв'язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України: «Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнеш до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані? » Так. Ні;

4. «Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов'язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів «чотириста п'ятдесят» на слово «триста», а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства? » Так. Ні;

5. «Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства? » Так. Ні;

6. «Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом? » Так. Ні.

Указ Президента України про проголошення референдуму і сам референдум мають низку особливостей, які можуть бути свідченням його не виваженості у правовому і теоретичному відношенні. По-перше, Конституція України не передбачає можливості внесення змін до неї шляхом референдуму. Тому референдум з питань про внесення змін до Конституції міг бути тільки консультативним, що й зазначено в указі Президента України: проведення референдуму проголошувалось «з метою з'ясування позиції громадян України щодо ряду актуальних питань, від своєчасного вирішення яких залежить майбутнє країни, а також внесення у зв'язку з цим відповідних змін до Основного Закону України». Однак консультативний характер референдуму суперечить суті референдуму за народною ініціативою, який має бути зобов'язальним. Громадяни ініціюють проведення референдуму не для з'ясування власної думки з того чи того питання, а задля вирішення його.

По-друге, Конституційний Суд України своїм рішенням від 27 березня 2000 року у справі за конституційними поданнями 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» зазначив, що чинна Конституція України не передбачає інституту висловлювання недовіри на всеукраїнському референдумі, в тому числі проголошеному за народною ініціативою, Верховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним органам державної влади як можливої підстави для дострокового припинення їхніх повноважень. Винесення на всеукраїнський референдум питання щодо недовіри Верховній Раді України, за відсутності названого інституту в Конституції України, було б порушенням такого конституційного принципу, як здійснення органами державної влади своїх повноважень у межах, встановлених Конституцією, та принципів правової держави, якою проголошено Україну. Тому визначене в указі Президента України перше питання референдуму не виносилося на голосування 16 квітня 2000 року. З причини невідповідності Конституції України на голосування не виносилося і шосте питання з указу Президента України — про прийняття Конституції України всеукраїнським референдумом.

По-третє, хоча з решти чотирьох питань на референдумі було отримано позитивні відповіді, відповідні зміни не було внесено до Конституції України, оскільки референдум був не зобов'язальним, а консультативним. Результати референдуму не зобов'язують Верховну Раду України вносити зміни до Конституції.

По-четверте, викликає сумніви доцільність винесення на референдум питань про формування двопалатного парламенту в Україні і про зменшення загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300. Першого — через необхідність фахових знань про переваги і недоліки двопалатності, яких немає у більшості громадян України, другого — через очевидність відповіді на нього. Передбачуваною була і відповідь на питання про обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України. Таким чином, референдум 16 квітня 2000 року не відіграв позитивної ролі у політичному житті України, а виявився досить дорогим для народу (підготовка і проведення всеукраїнського референдуму здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України) опитуванням громадської думки. Уроки цього референдуму варто враховувати при проведенні аналогічних заходів у майбутньому. З метою мінімізації можливих прорахунків і втрат при проведенні референдумів у майбутньому потрібно привести Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» у відповідність до чинної Конституції України.

Ефективність референдуму як однієї з основних форм безпосередньої демократії в Україні, як і в інших країнах, є невисокою. Конституційно-правові інститути безпосередньої демократії у багатьох країнах, особливо тих, де відсутні демократичні традиції політичного життя, взаємовідносин держави і громадян, розвинене громадянське суспільство, демократична політична культура, мають формальний характер. Деякі з таких інститутів або не використовуються зовсім, або використовуються з метою політичного маніпулювання масами. З усіх форм безпосередньої демократії найдієвішою була і залишається вибори, хоча й вони перебувають під зростаючою загрозою новітніх технологій маніпулювання масовою свідомістю і поведінкою виборців.

 

Законодавчі акти та рекомендована література

1. Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»від 3 липня 1991 року // Відомості Верховної Ради України. —1991. - № 33. - ст. 443.

2. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України»» від 18 березня 2004 року//Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 20-21. — ст. 291.

3. Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6 квітня 2004 року // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 30-31. - ст. 382.

4. Закон України «Про Центральну виборчу комісію» від 30 червня 2004 року // Відомості Верховної Ради України. — 2004. —№ 36. — ст. 448.

5. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України»» від 7 липня 2005 року //Відомості Верховної Ради України. — 2005. — № 38-39. — ст. 449.

6. Ковлер А. И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. — М., 1995.

7. Комарова В. В., Дмитриев Ю. А. Референдум в системе народовластия. — М., 1995.

8. Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики / За ред. В. Ф. Погорілка.- К., 2001.

9. Лейкман. , Ламберт Дж. Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем / Пер. с англ.Г И. Морозова; Под ред. А. С. Шугаева. — М., 1958.

10. Маклаков В. В. Избирательное право стран — членов Европейских Сообществ. — М., 1992.

11. Маклаков В. В. Референдум в странах — членах Европейского Союза. - М., 1997.

12. Місцеві вибори в Україні: проблеми правового регулювання /За ред. Д. С. Ковриженка. — К., 2006.

13. Надаис А. Выбор избирательных систем // Политические исследования. — 1993. — № 3.

14. Погорілко В., Федоренко В. Референдне право України: Навчальний посібник. — К., 2006.

15. Таагепера Р., Шугартп М. С. Описание избирательных систем //Политические исследования. — 1997. — № 3.

 

⇐ Предыдущая34353637383940414243Следующая ⇒

Поделиться: